Quarante ans de décentralisation : pour quels résultats ?

La France rassemble à elle seule 40 % des communes de l’Union européenne, et 72 % des communes rassemblent seulement 13,6 % de la population. Pour administrer ces nombreuses petites communes, les gouvernements successifs ont multiplié les collectivités territoriales et intercommunalités. La France a fini par devenir un véritable millefeuille administratif, aux procédures lentes et complexes.

INTRODUCTION

Dans un sondage réalisé par le CSA pour le Sénat, 95% [[Sondage CSA, commandé par la délégation du Sénat aux collectivités territoriales, publié le 3 juin 2020]] des Français jugeaient la décentralisation peu aboutie et demandaient qu’elle soit réformée. Et 68% des sondés souhaitaient une adaptation des lois nationales aux spécificités locales, signe de l’intérêt des Français pour les thématiques locales autant que pour les limites de la décentralisation. Étymologiquement, “décentraliser” signifierait détacher du centre de décision. Seulement, le processus de décentralisation émane des organes centralisés. La décentralisation est donc un consentement de l’État central à transférer des compétences à une personne morale de droit public dont les organes décisionnels sont élus et qui n’est pas soumise au pouvoir hiérarchique de l’État central. La décentralisation est un processus de transfert de compétences décidé par l’État central. Or, si la décentralisation est inscrite dans la Constitution (art 1 al 1) qui dispose que « la France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale […] son organisation est décentralisée », l’État décide seul d’approfondir la décentralisation ou de la restreindre. A la différence d’un État fédéral comme les États-Unis où les États fédérés ont accepté de déléguer des compétences à l’État fédéral, les collectivités territoriales n’ont que très peu leur mot à dire dans leur organisation propre. Elles disposent de la libre administration (art 72 al 3) mais pas de la libre organisation. Le Conseil constitutionnel, saisi par une question prioritaire de constitutionnalité en 2010 par la commune de Dunkerque, avait réaffirmé le principe de libre administration tout en rappelant la primauté du législateur et de l’exécutif sur l’organisation territoriale de la France. L’article 72 al 1 de la Constitution liste le nom des organes décentralisés de la France ; les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier ainsi que les collectivités d’outre-mer. La Constitution distingue trois types de collectivités : les collectivités dites classiques et métropolitaines de l’article 72, les départements et régions d’Outre-mer de l’article 73, les collectivités d’Outre-mer de l’article 74, plus la Nouvelle-Calédonie dont le statut est régi par un titre distinct. D’un point de vue légal, les premières lois de décentralisation remontent à 1871 et 1884 sur l’autonomie des communes et des départements. Ce sont les premiers pas vers une décentralisation dont les lois les plus marquantes sont votées en 1982 et 1983. La collectivité de Corse est créée au moment de la réforme constitutionnelle de 2003 dans un second temps de la décentralisation. Enfin, au cours de la décennie 2010-2020, les lois NOTRe et MAPTAM sont venues approfondir la décentralisation, guidées majoritairement par des critères financiers et budgétaires. Ces quarante années de décentralisation ont été marquées par des approfondissements autant que par la volonté de l’État de garder la main sur les politiques locales. Ces différentes réformes, notamment celles qui permettent la création d’intercommunalités, ont rendu illisible l’organisation territoriale de la France. Par simplification et parce que le format de cette note est relativement court, nous ne pourrons pas traiter les collectivités d’Outre-mer, lesquelles mériteraient une note complète. Au regard de ces quarante dernières années, une question demeure : les lois de décentralisation ont-elles eu les effets escomptés ? Ont-elles atteint leur but ? La décentralisation a une réalité juridique et constitutionnelle, cependant sa mise en application questionne. D’autant que le principe de libre administration des collectivités territoriales apparaît tout relatif au regard des agissements de l’État central. De plus, la loi de décentralisation, qui devait être une loi de liberté et d’autonomie locale, souffre d’une bureaucratisation identique à celle de l’État central, de restrictions dans son action ainsi que d’une autonomie fiscale inexistante. Après presque quarante ans de politique de décentralisation, on peut s’interroger sur la ligne directrice des différentes réformes car la finalité tarde à se distinguer, et le législateur a accumulé les nouveaux dispositifs sans supprimer les anciens. Pour parvenir à une administration décentralisée et efficace du pays, l’IREF propose :

1. De charger les régions de compétences sanitaires. La crise du coronavirus a démontré l’incapacité des ARS, et plus globalement l’incapacité de l’État, à adopter une politique locale de santé.
2. Que la région devienne l’échelon supérieur d’investissement et de mise en place des politiques de santé en accord avec les intercommunalités et les communes.
3. De supprimer les doublons de personnels et d’administrations, comme c’est le cas entre les intercommunalités et les communes.
4. La transformation des intercommunalités en collectivités territoriales. Pour cela, il faudra une révision de l’article 72 alinéa 1 de notre Constitution et la suppression de l’échelon départemental.
5. La fin du statut de fonctionnaire pour les agents de la fonction publique territoriale, en passant à une fonction publique de contrat et de projets, sur le modèle du droit privé.
6. Une meilleure autonomie d’organisation et d’administration des collectivités, pour que l’État respecte le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales.
7. La séparation stricte entre les recettes de l’État et celles des collectivités en supprimant le transit des recettes par le Trésor. Pour cela, il faut une révision constitutionnelle de l’article 72-2, dans lequel apparaîtrait la notion d’autonomie financière et fiscale.
8. L’ouverture à la concurrence ou son approfondissement pour des services comme les prisons, l’élargissement de l’enseignement privé dans le primaire et le secondaire, le rail. Le législateur doit permettre aux collectivités territoriales d’ouvrir les services publics locaux à la concurrence, afin que les usagers aient accès au meilleur service possible.

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