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Aéroports de Paris : comment privatiser ?

La privatisation du groupe ADP fait craindre que l’État ne « brade » son patrimoine. Les adversaires de cette vente n’hésitent pas à évoquer le précédent des concessions autoroutières pour agiter le spectre d’une vente au rabais. Par ailleurs, certains restent convaincus que les infrastructures aé-roportuaires ne sont pas solubles dans un régime de propriété privée. Cet argument est-il valable ? Comment répondre à la crainte légitime d’une mauvaise gestion patrimoniale qui léserait les fi-nances publiques ?

État des lieux de la gestion des aéroports en Europe et dans le monde

Dans un article précédent, nous avons soutenu la possibilité théorique de privatiser des aéroports. Qu’en est-il de la pratique ? Selon un rapport de l’Airport Council International Eu-rope de 2016, la proportion d’aéroports étatisés, mixes et privés en Europe s’établissait de la ma-nière suivante :

Source: Airports Council International (2016)

Les données du Airports Council International montrent que la propriété privée des infrastructures aéroportuaires et des sociétés d’exploitation de ces infrastructures n’est pas quelque chose d’inhabituel.

Un pays comme le Royaume-Uni voit ses plus grands aéroports entièrement gérés par le secteur privé. C’est notamment le cas de Londres Heathrow, Glasgow, Bristol, Edimbourg, Liverpool, etc.

Si l’on en croit ces données, parmi la quarantaine de pays européens listés dans le tableau, seuls 13 pays n’admettent pas du tout la présence d’acteurs privés dans la gestion de ces infrastructures.

Enfin, même les pays où la propriété publique des aéroports domine recourent aux concessions privées pour exploiter leurs ouvrages au mieux. Récemment, la journaliste Géraldine Woessner révélait dans le JDD que les aéroports américains recouraient massivement aux concessions. Une entreprise comme Vinci admet d’ailleurs sur son site officiel qu’elle bénéficie de contrats pour en gérer quelques uns.

La crainte de la braderie, un paradoxe français

Les Français sont victimes d’un paradoxe. D’un côté, ils font confiance à l’État pour gérer des in-dustries « stratégiques », indépendamment de son bilan. Ils estiment que des hauts fonctionnaires sont plus qualifiés que des entrepreneurs ordinaires pour gérer l’économie.

Pourtant, quand il est question de procéder à une opération aussi banale que la vente d’actifs, les Français craignent que les décideurs publics se montrent incapables de valoriser les actifs étatiques au mieux.

Notons que cette suspicion est exclusive aux entités publiques. Il ne viendrait à l’esprit de personne de douter de la volonté d’une entreprise privée de maximiser sa plus-value à l’occasion d’une vente.

Dans le cas des autoroutes, la presse évoque régulièrement un rapport de la Cour des comptes qui estime que l’État a sous-évalué le patrimoine autoroutier de 10 milliards d’euros. Indé-pendamment du caractère contestable de ces craintes, celles-ci ne révèlent-t-elles pas la convic-tion inconsciente que l’État serait un mauvais gestionnaire ?

Privatisation, mode d’emploi : le problème des appels d’offre

Une manière de privatiser des actifs publics est de recourir aux appels d’offre. L’État dresse un cahier des charges et invite les entreprises candidates à soumettre un dossier destiné à convaincre les décideurs publics qu’elles sont le plus qualifiées pour le projet. Ce dossier fournit les éléments financiers et techniques qui attestent la capacité de l’entreprise candidate à gérer au mieux l’actif en question, conformément aux objectifs fixés par le vendeur public.

En théorie, l’État se doit de choisir l’offre qui présente les meilleures garanties en matière de prix d’achat et de gestion. En théorie seulement. Car les appels d’offre publics défraient régulièrement la chronique en ce qu’ils constituent un nid à corruption et à favoritisme. Ce problème n’est d’ailleurs pas propre à la France. L’OCDE rappelle dans ses notes que plus de la moitié des cas de corruption transnationale ont pour objectif de remporter un marché public[1].

En effet, ces procédures - bien que fermement encadrées par la législation - offrent un large pou-voir discrétionnaire aux décideurs publics pour rédiger les appels d’offre en incluant des critères et des objectifs partiaux. Or, comme l’expliquent les économistes Stéphane Saussier et Jean Tirole, « la prise en compte d’objectifs divers accroît le risque (toujours présent) de favori-tisme »[2]. Ce manque d’incitation à la diligence s’explique principalement par le fait que le décideur public ne met en jeu ni son argent, ni son patri-moine personnel dans l’éventualité d’une transaction menée de manière sous-optimale. Le coût de ses éventuelles fautes et négligences est socialisé.

C’est précisément parce que le législateur est tout à fait conscient que l’intérêt d’un décideur public à négocier un marché public de la manière la plus optimale possible ne va pas de soi que celui-ci a édicté une législation tatillonne encadrant ce genre d’opérations (le code des marchés publics). Là encore, il est révélateur que les entreprises et les ménages n’aient pas besoin d’un « code des mar-chés privés » pour être incités à procéder à des transactions profitables.

La solution impartiale : une vente aux enchères ouvertes au monde entier (ou presque)

Pour limiter le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans la sélection des dossiers et des ac-quéreurs, l’État pourrait mettre ses parts aux enchères. La vente aux enchères a l’avantage de ne retenir que le critère impartial de la rentabilité et limite ainsi le risque de favoritisme. Cette procé-dure est par exemple régulièrement utilisée pour la vente de l’attribution des fréquences de télé-phonie mobile.

Dans le cas d’ADP, toutes les entreprises du monde qui remplissent les critères de concurrence loyale, qui ne bénéficient pas de soutien financier étatique, seraient libres d’y participer. Cette pro-cédure permettrait de valoriser au maximum le patrimoine de l’État. Répondons toutefois à quelques objections.

Objection n°1 : les enchères empêchent l’État de contrôler l’identité des acquéreurs

En effet, c’est précisément pour ça qu’elles garantissent l’impartialité de la vente. Si l’on s’inquiète que des infrastructures critiques tombent entre de mauvaises mains (comme des gouvernements étrangers), il suffit d’interdire toute organisation financièrement soutenue de près ou de loin par une entité gouvernementale locale ou étrangère de participer à la vente. On pourrait même assortir cette interdiction d’une promesse d’expropriation sans dédommagement dans l’hypothèse où la société retenue s’autorise à faire entrer un État à son capital ultérieurement.

De telles restrictions aux mouvements des capitaux existent déjà dans certains secteurs jugés sensibles.

Objection n°2 : les enchères favorisent la capacité financière et délaissent le critère des compétences

Le Groupe ADP est une société anonyme. C’est donc une société de capitaux où l’intuitu personæ est inexistant. C’est-à-dire qu’on n’attend de l’actionnaire aucune qualité personnelle particulière. Seul l’apport des capitaux compte. C’est pourquoi de nombreuses infrastructures lourdes dans le monde sont détenues par des fonds de pension. D’ailleurs, ADP est aujourd’hui coté en bourse et chacun est libre de devenir co-propriétaire de la société. Toutefois, l’actionnaire privé a tout intérêt à employer un personnel et des prestataires compétents pour mettre en œuvre son capital de ma-nière productive sous peine de s’exposer à de lourdes pertes.

Objection n°3 : les États et les sociétés à capitaux publics peuvent fausser la vente aux enchères avec leurs moyens illimités

Il suffit d’interdire leur participation conformément aux propositions énoncées à la réponse à l’objection n°1.

La question du produit de la vente

Le gouvernement a indiqué qu’il voulait utiliser le produit de la privatisation pour alimenter un fondspour financer les investissements d’avenir. Mais encore une fois, on peine à voir en quoi des hauts fonctionnaires seraient plus qualifiés que la masse des épargnants et des investisseurs pour déterminer les secteurs qui méritent d’être soutenus.

En tout état de cause, si le gouvernement privatise des entreprises aéroportuaires car il estime qu’il est moins qualifié que le secteur privé pour les gérer, il n’y a aucune raison de penser que cette logique diffère pour le financement de l’innovation.

L’État devrait plutôt utiliser le produit de ces ventes pour financer des baisses d’impôts ou pour se désendetter, afin de rembourser le contribuable présent des investissements d’hier ou d’épargner le contribuable futur.

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Messages (2)

Faire de la recherche, c'est tout examiner, et pas choisir ses conclusions par avance

le 26 mars, 12:53 par Pascale LAPIERRE

Salariée d'ADP, et syndicaliste, je suis plus que décue par vos publications relative au projet de privatisation de cette entreprise publique.
Un organisme qui prétend faire de la recherche ne devrait pas ainsi "survoler" les sujets...
QQS exemples : En 2005, ADP Etablissement Public est transformé en SA, puis en 2006, mise en bourse et ouverture du capital.
Le but affiché était, outre la levée de fonds, de faciliter les activités d'ADP, y compris foncières- Tout en conservant dans le giron public cet "équipement stratégique" et cet "outil de développement du territoire" (Voir Rapport du Sénateur LEGRAND -2005)
Depuis, ADP a été géré quasiment comme une société privée (avec une pression sur les effectifs et des gains de productivités dont je déplore le principe et les effets délétères).
Mais du point de vue purement économique qui vous occupe, ADP obéit aux mêmes lois que les entreprises privées, elle fait des profits toujours plus importants, distribue 60% de son bénéfice en dividendes... et finance intégralement toutes ses infrastructures.

L'Etat n'a jamais donné un euro, ni un franc à ADP, ce depuis des décennies.
Au contraire, ADP a beaucoup rapporté à l'Etat.

L'idée selon laquelle le privé ferait forcément mieux, demande à être prouvée.
L'Etat prétend privatiser, tout en "contrôlant mieux dorénavant"-

En effet, ADP-SA était conçue comme plus réactive avec sa rentrée dans le droit commun des contrats ; au contraire, si la privatisation a lieu, de nombreuses autorisations administratives seront rétablies, pour "contrôler" les futurs acheteurs(par exemple, plusieurs autorisations pour un même batiment à construire).

Enfin, l'indemnité ex-ante due aux actionnaires minoritaires actuels, concue comme la perte de chance d'exploiter ADP entre +70 ans après la vente, et l'infini... est estimée par l'Etat entre 500 Million et 1 Milliard, somme qui sera donée à ADP avec mission de la répartir, et, cerise sur le gâteau, de se charger des contentieux qui suivront !
Il semble d'ailleurs que la durée du "système concessif" ait été choisie (70 ans), notamment pour justifer un calcul pour le moins spécieux, qui consiste à ramener la future valeur -fort dépréciée au bout de 70 ans- des actifs actuels, à une indemnité très faible.

De fait, entre 2006 et 2017, soit 12 ans, ADP a versé 2,405 Milliards d'Euros de dividendes(dont 1,372 Milliard à l'Etat)...à comparer avec une indemnité de maxi 1 milliard, pour compenser la spoliation des propriétaires minoritaires actuels qui jouissent jusqu'alors d'un régime de pleine propriété, de la perte de leur bien dans 70 ans.
Cela vous semble-t-il normal ?

Vous me semblez, sous couvert d'être un institut de recherche, plutôt avoir choisi de développer quelques arguments simples, en faveur de votre thèse pré-établie, sans jamais rentrer dans la complexité du sujet.
Feriez-vous partie des tenants de la doxa néo-libérale, qui ne sont pas à une contradiction près ?
Par exemple, trouver normal la prise en charge des pertes par les Etats-(voir le renflouement des banques après la crise de 2008)- alors que quand une activité rapporte de beaux bénéfices à l'Etat, et dont on sait qu'elle rapportera encore plus, il faut bien sûr en faire cadeau aux capitaux privés... Cette logique n'est pas conforme à l'intérêt général, elle lui est opposé !

Autre exemple : On sait ce qu'est une propriété publique, une propriété privée, une concession, etc..
Mais une propriété "semi-publique" ( Voir votre source) Comment est-elle définie ?
Et peut-on comparer les aéoports du Kosovo, par exemple, à ADP ?
ADP, de par sa taille, n'est même pas comparable à Nice ou Lyon.
Si on compare ADP aux "majors" de la planète, seuls les aéroports anglais sont de gestion privée... Et TOKYO, possédé par les compagnies aériennes japonaises, ce qui est quand même très différent de l'être par des fonds de pensions...

On ne gère pas un aéroport de niveau mondial, dont la complexité est immense, et au coeur duquel,quotidiennement, les enjeux majeurs de sécurité et de sûreté sont omniprésents, comme une machine à cash, ou alors on court de très grand risques !

Il y aurait beaucoup à dire encore sur le sujet, mais je m'arrêterai là, en espérant que vous me lirez jusqu'au bout.

Pascale LAPIERRE

28 mars, 16:19 - Ferghane

Bonjour Madame Lapierre,

Permettez-moi de vous répondre point par point.

"Depuis, ADP a été géré quasiment comme une société privée (avec une pression sur les effectifs et des gains de productivités dont je déplore le principe et les effets délétères)."

C'est en effet les avantages d'une privatisation. Optimiser la gestion des ressources humaines. Ceci dit, si vous avez des informations supplémentaire sur la pression des effectifs, je suis preneur.

Pour la question de la concession. Dans l'idéal, nous préférons une privatisation totale, et non une concession qui rend une gestion sur le long terme difficile.

Je suis tout à fait d'accord avec vous sur le fait que l'État n'a pas à racheter des parts en indemnisant qui que ce soit. Mais pour ça, il faut admettre qu'il n'a plus rien à faire dans la gestion de l'aéroport, aujourd'hui, comme demain.

"Par exemple, trouver normal la prise en charge des pertes par les Etats-(voir le renflouement des banques après la crise de 2008)- alors que quand une activité rapporte de beaux bénéfices à l'Etat, et dont on sait qu'elle rapportera encore plus, il faut bien sûr en faire cadeau aux capitaux privés... Cette logique n'est pas conforme à l'intérêt général, elle lui est opposé !".

Nous sommes en faveur du strict respect du capitalisme libéral, c'est-à-dire que les gains COMME LES PERTES doivent être privatisés, et non socialisés. Mais pour ça, encore faut-il admettre que l'État n'a pas à intervenir dans l'économie en sollicitant la caution du contribuable pour privilégier telle ou telle industrie. Voyez comme nos intérêts convergent !

"On ne gère pas un aéroport de niveau mondial, dont la complexité est immense, et au coeur duquel,quotidiennement, les enjeux majeurs de sécurité et de sûreté sont omniprésents, comme une machine à cash, ou alors on court de très grand risques !"

Vous partez du postulat que les décideurs publics sont forcément mieux placés que des entrepreneurs privés pour gérer des infrastructures aussi critiques. Pourtant, tous les jours, nous recourons à des sociétés privées pour subvenir à un certain nombre de besoins satisfaits par des industries au fonctionnement très complexe : la téléphonie, les transports, les télécommunications, l'informatique, etc. Nous restons convaincus que la gestion des infrastructures aéroportuaires est tout à fait accessible au secteur privé.

Bien cordialement.

- Répondre -

Privatisation est un gros mot

le 26 mars, 14:49 par pipantal

Bonjour,
à propos de la privatisation des aéroports je pense qu’il y a une incompréhension de part et d’autre des intervenants.
En effet, en parlant de privatisation, de quoi parle-t-on ? Je pense que même les commandeurs ne le savent pas. Quand aux « gens », ils ont l’impression qu’on vend tout.
En fait, en terme de privatisation, il s’agit surtout de délégation de service à des sociétés privées.
Par contre, il faut des concessions plus courtes de l’ordre de 15ans par exemple, avec un cahier des charges très précis du « propriétaire » concernant l’usage de son bien ! Avec la possibilité de casser la concession à tout moment en cas de non respect du contrat.
À l’instar de la « privatisation » des chemins de fer en Angleterre, le moindre manquement peut coûter très cher et c’est un bien nécessaire.
Pourquoi privatiser l’entretien et l’usage des aéroport ? tout simplement pour profiter d’une rentabilité prévisible. Ne pas avoir à s’occuper du personnel, des machines, etc. Certes en restant propriétaire de tout il est possible de faire bien plus d’argent avec son bien, mais on prend aussi beaucoup plus de risque en échange.
La privatisation s’est s’assurer un revenu sans les problèmes.

28 mars, 16:23 - Ferghane

"La privatisation, c'est s'assurer un revenu sans les problèmes".

Je pense que vous avez tort de sous-estimer les risques inhérents aux investissement dans ce genre d'infrastructures. Il ne suffit pas de détenir des infrastructures pour s'assurer une rente correcte.

Voyez toutes ces routes et ces aéroports fantomes en Espagne par exemple. Ces infrastructures abandonnées sont la marque de l'irresponsabilité induite par la gestion de hauts fonctionnaires qui ne mettent pas en jeu leurs deniers et leur patrimoine personnel.

En privatisant des infrastructures, on délivre le contribuable des risques induits par tout investissement. Et on s'assure que le secteur privé ait les meilleures incitations pour optimiser la gestion de ces ouvrages.

2 juillet, 15:15 - LONBLED

Une chose est simple, le contribuable, donc l'état, n'a pas vocation à diriger, ni même à créer des entreprises. Celui qui gère, c'est celui qui crée, à ses risques et périls.

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