Quel outil pour réduire les dépenses publiques ? Le rabot, la hache, la guillotine ou la tronçonneuse ? (I)

Nos hommes politiques peuvent être classés en deux grandes catégories sur la question des dépenses publiques. D’un côté, il y a ceux, à gauche et à l’extrême gauche pour l’essentiel, qui nient tout problème ou qui, s’ils admettent du bout des lèvres qu’il y en a un, le relativisent en expliquant que « les riches paieront ». De l’autre, il y a tous ceux qui considèrent que nos finances publiques méritent, plus ou moins rapidement, plus ou moins profondément, un redressement. Cette dernière catégorie se divise entre ceux qui s’en tiennent à des généralités très à la mode, si bien qu’on est amené immédiatement à douter sinon de leur sincérité, du moins de la force de leurs convictions, et ceux qui tentent courageusement de construire un programme pour réformer l’Etat.

Même dans ce dernier cas, on note que la méthode pour réformer est le plus souvent aux abonnés absents ou qu’elle relève plus de l’incantation et du « y’a qu’a, faut qu’on » que d’autre chose. Nous souhaiterions ici, en tirant quelques leçons de l’Histoire de France, égrener les principaux outils pour diminuer les dépenses publiques.

La tronçonneuse ?

La première méthode à laquelle on pense aujourd’hui nous vient de l’étranger, à savoir les Etats-Unis et l’Argentine. Elle connaît des fortunes diverses.

L’expérience américaine du Doge, un département informel de l’efficacité administrative, visait explicitement à « démanteler la bureaucratie, éliminer les réglementations excessives, réduire les dépenses inutiles et restructurer les agences fédérales ». Elon Musk avait fixé la barre très haut puisqu’il avait prévu des coupes d’un montant total de 2.000 milliards de dollars, soit le tiers du budget fédéral. Le site du Doge ne parle plus aujourd’hui que de 170 milliards d’économies et les journalistes du Financial Times ont réduit ce montant à 32 milliards (L’Express, 5 juin 2025), loin, très loin des objectifs.

En Argentine, Javier Milei a brandi la tronçonneuse. En un peu plus d’une année à la tête de l’État, on compte 250 fermetures de services administratifs, 40.000 fonctionnaires licenciés et des centaines de textes abrogés. Dans un discours prononcé le 1er mars, le Président a confirmé ses orientations non pas libertariennes, mais carrément anarcho-capitalistes : « La tronçonneuse n’est pas seulement un programme de gouvernement, c’est une politique d’État qui durera des années et ne s’arrêtera que lorsqu’elle atteindra la fin de l’État à long terme. » (AFP, 1er mars 2025)

L’UDR, le mouvement fondé par Eric Ciotti, a organisé en janvier dernier une réunion intitulée « Simplifions et libérons la France », dont l’affiche représentait une tronçonneuse. Nous nous étions fait l’écho de cette soirée (voir pendule du 23 janvier 2025). L’une des réformes préconisées tenait à la création d’un « Doge à la française », placé sous l’autorité directe du Premier ministre et ayant pour mission de « planifier la suppression ou la fusion des agences et opérateurs publics superflus, de suspendre immédiatement l’application des réglementations inutiles ou disproportionnées et d’évaluer toutes les réformes pour s’assurer qu’elles n’alourdissent pas davantage l’administration ». Il s’agissait de « réduire les coûts structurels » et ce, « en recentrant l’État sur ses missions essentielles et en simplifiant son fonctionnement. » (UDR, livret du Grand forum des libertés, page 14. C’est nous qui soulignons, comme tout ce qui sera en italiques dans cette chronique). Des termes plus précis que ceux du discours d’Eric Ciotti qui avait parlé en passant seulement de « réduire le périmètre de l’Etat ».

Le rabot ?

A plusieurs reprises ces dernières années, des journalistes politiques ont utilisé l’image du  rabot à propos de la méthode gouvernementale pour trouver, en urgence et dans  un contexte budgétaire difficile, des économies à réaliser tous azimuts dans les budgets des ministères à l’exception de ceux, changeants, qui étaient « sanctuarisés ». Le Figaro (20 février 2024) indiquait par exemple que, « faute de réformes structurelles, l’exécutif [le gouvernement Attal] se condamne à n’avoir que le rabot pour limiter la dérive des finances publiques » avec 10 milliards d’euros d’économies immédiates sur le budget de l’État, soit… 0.8 % des dépenses publiques ou 2,3 % des dépenses de l’Etat.

En réalité, cette méthode s’applique périodiquement depuis au moins les années 1920 : ainsi, en 1922, le gouvernement gèle les dépenses ; dix ans plus tard, le ministre des Finances impose une baisse de 5 % des crédits votés.

On peut lui rattacher une autre méthode, dite de « l’année blanche », qui interdit toute revalorisation, en fonction de l’inflation, des prestations versées par l’État et la Sécurité sociale comme des seuils de l’impôt sur les revenus, tandis que les dépenses de l’État sont gelées au niveau de l’année précédente.

La hache ou… la guillotine ?

Au mois de mars dernier, Valérie Pécresse avait une nouvelle fois proposé la création d’un comité de la hache, chargé de diviser par trois le nombre d’opérateurs publics agissant pour l’État, de réduire la bureaucratie et de libérer le pays des normes qui pénalisent la croissance (Challenges, 24 mars 2025).Elle avait tenu précédemment des propos confus selon lesquels l’Etat devait se recentrer sur ses missions essentielles, entendues très largement, « décentraliser le reste » ou « déléguer au secteur privé », sans pour autant citer la société civile en elle-même (Le Nouvel Obs, 13 mars 2025).

Là encore, la méthode remonte loin dans l’histoire de notre pays. A la demande de Louis XV est instituée en 1766 une « commission des réguliers » à la suite de l’expulsion des Jésuites de France. Chargée de juguler les abus du clergé régulier et de contrôler la situation financière des établissements monastiques, elle sera surnommée  commission de la hache par ses détracteurs. Mais quand on parle de comité ou de commission de la hache, on se réfère à la période de la fin de la IIIe République et du tout début de la IVe. En novembre 1938, le ministre des Finances, Paul Reynaud, installe un comité de réforme administrative, dit comité de la hache, dont les travaux seront interrompus par la guerre. A la fin du conflit, de nouveaux comités de réforme se mettent en place avec pour mission de réaliser des économies budgétaires et comme moyen essentiel la réduction des emplois publics. On parle en 1946 d’une commission de la hache, puis l’année suivante, sous le gouvernement Ramadier, d’une commission de la guillotine. Pourquoi ce changement ? Il semble que le terme de guillotine ait été considéré comme plus « moderne »…

On peut être rétrospectivement surpris que les commissions aient été soutenues de manière quasi-unanime, au moins officiellement, donc aussi par le puissant Parti communiste. Trois explications sont données : il fallait redresser les finances publiques, bien sûr, mais également réformer l’ensemble de la fonction publique, traduite par l’édiction d’un statut, et enfin, 3ème raison… épurer cette dernière ! (voir Florence Descamps, « La création du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics : 1946-1950 », Revue française d’administration publique, 2007/5, hors-série, pp. 27-43 ; Id., « Les comités de réforme administratives et d’économies budgétaires, 1919-1959 : vie et mort d’une politique de gestion publique ? » in Philippe Bezes et al. (dir.), L’Invention de la gestion des finances publiques. Volume II, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013).

Les résultats des commissions restent controversés. On parle  –  l’écart est frappant – de 63.800 à 138.000 suppressions de postes entre 1946 et 1949. Si ce n’est que la direction du Budget elle-même établit un bilan plus que mitigé des économies pendant l’été 1946. Certes, 40.000 emplois ont été supprimés mais il s’agissait essentiellement d’emplois vacants. La commission de la guillotine ne sera pas plus efficace – elle le sera même beaucoup moins – pour contrer les manœuvres des administrations, entre les manipulations de crédits, les mises à la retraite, les vacances de postes ou les mutations, sans parler de l’obtention de délais de grâce… (voir Emilien Ruiz, « La gauche, le nombre des fonctionnaires et la revalorisation des traitements », Hypothèses, 28 septembre 2013 ; Id., « Y a-t-il trop de fonctionnaires ? », La Vie des idées, 2017, pp. 1-13).