Agriculture : oser le libre-échange

Résumé

• De nombreuses distorsions continuent d’entraver les échanges internationaux agricoles. Même si ces derniers ont triplé en valeur depuis les années 2000, les 459 accords commerciaux recensés dans le monde ne parviennent pas à instaurer des espaces de commerce réellement libres.
• Le protectionnisme agricole continue de pénaliser fortement les agriculteurs et les consommateurs-contribuables européens. Certains produits restent très taxés aux frontières comme pour le poulet, le bœuf et le sucre pour lesquels les équivalents en taxes pour le consommateur atteignent respectivement 65 %, 91 % et 118 % en France. Les barrières non tarifaires constituent le nouveau protectionnisme de ce début de siècle. Leurs équivalents tarifaires européens s’élèveraient entre 16 % et 48 % selon les estimations.
• La souveraineté alimentaire, la volatilité des prix, la protection sanitaire, environnementale ou culturelle, le maintien de l’emploi ou la non-réciprocité dans l’élimination des obstacles commerciaux ne sont pourtant pas des contre-arguments suffisants face aux vertus du libre commerce.
• Pour enfin ouvrir les échanges agricoles internationaux, l’IREF propose de libérer l’agriculture française du joug administratif, d’appliquer la reconnaissance mutuelle des normes, d’adopter une politique de libre-échange unilatéral et de concentrer tous les efforts diplomatiques dans l’élimination des obstacles commerciaux subsistants.

INTRODUCTION

« Sur la question de savoir s’il est souhaitable pour un pays de mener une politique de libre-échange […] les économistes se sont exprimés en sa faveur d’une même voix, à la quasi-unanimité depuis 200 ans. »[[Conférence donnée par Milton Friedman sur le protectionnisme en 1978.]] Malgré ce consensus pointé par le prix Nobel d’économie Milton Friedman, force est de constater que le protectionnisme a le vent en poupe. Qu’il soit « social », « environnemental » ou « intelligent » [[BFM Business, 25/04/17, Comment le FN veut mettre en place son « protectionnisme intelligent ».]], on retrouve ses défenseurs dans tout le spectre politique. Pour diverses raisons, beaucoup jugent la concurrence d’autres pays « déloyale » et appellent au maintien ou à l’érection d’obstacles aux échanges internationaux de biens, de services et de capitaux.

Pourtant, comme l’explique Friedman, les économistes considèrent la question réglée depuis que Ricardo a expliqué le principe des avantages comparatifs de la division internationale du travail en 1817[[Ricardo, 1817, Des Principes de l’économie politique et de l’impôt.]]. Dans une économie libre, en laissant chaque producteur se spécialiser dans la production pour laquelle il est relativement le plus compétitif, la production globale de richesses est maximisée au profit des entrepreneurs et des consommateurs. Toutes les interférences légales telles que les droits de douane, les subventions ou les réglementations peuvent certes « protéger » un producteur donné, mais cela pénalisera toujours le pouvoir d’achat des consommateurs et, a fortiori, les autres producteurs non protégés.

Les échanges internationaux de matières premières agricoles et de produits agroalimentaires ont été relativement peu libéralisés depuis la Seconde Guerre mondiale par rapport à d’autres secteurs d’activité (partie 1.). Ce protectionnisme est très coûteux pour le consommateur et pour certains producteurs qui subissent des mesures protectionnistes (partie 2.). Les contre-arguments au libre-échange tels que la souveraineté alimentaire ou la protection sanitaire ne peuvent néanmoins pas justifier de mesures protectionnistes (partie 3.). Il serait plus pertinent que l’Union européenne engage une véritable politique de libre-échange unilatéral international et concentre tous ses efforts diplomatiques dans l’abaissement des barrières douanières tarifaires et non tarifaires avec les autres pays du monde (partie 4.).

1. ETAT DES LIEUX DES BARRIERES TARIFAIRES ET NON TARIFAIRES

+1.1. Historique des négociations commerciales internationales+

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les gouvernements des pays occidentaux semblent prendre conscience des vertus du libre-échange international comme moyen de soutenir la prospérité et la paix par l’interdépendance économique.

L’ambition est d’abord mondiale. En 1947, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est créé entre 23 pays afin d’abaisser les droits de douane. C’est initialement un succès. Huit cycles de négociations sont lancés et une centaine de nouveaux pays rejoignent peu à peu l’accord jusque dans les années 1990. Le GATT permet l’abaissement des taxes douanières sur les échanges de marchandises. En 1952, les droits de douane moyens pour la France s’élevaient à 19 % et à 9 % pour les États-Unis[[The WTO and GATT: A Principled History.]]. À la fin des années 1990, les droits moyens réellement appliqués ne dépassaient pas 4 % pour l’UE et les États-Unis[[OMC, Tariff rate, applied, weighted mean, all products (%).]]. Sur la même période, le volume du commerce international a explosé, passant de 5,5 % du PIB mondial à plus de 17 %[[ OMC, Report 2013, Trends in International Trade]].

Le dernier cycle du GATT, terminé en 1994, appelé cycle d’Uruguay, avait pour ambition de s’attaquer au secteur agricole. Contrairement aux autres secteurs, ce dernier a été très peu ouvert aux échanges. De nombreuses barrières douanières subsistent et la production, et même l’exportation, sont directement subventionnées. Les pays pauvres ont tendance à taxer leurs agriculteurs tandis que les pays riches les assistent financièrement avec l’argent du contribuable[[Anderson, 2010, The Political Economy of Agricultural Price Distortions, Cambridge University Press.]]. Sans parvenir à une totale libéralisation, les négociations aboutirent à des accords pour limiter les subventions domestiques et à l’export ainsi que pour baisser les barrières douanières tarifaires et non tarifaires[[Accord du cycle d’Uruguay, Accord sur l’agriculture, OMC]].

En 1995, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) remplace le GATT. L’OMC rassemble aujourd’hui 164 pays. Depuis les années 2000 et le cycle de Doha, les négociations se sont embourbées sur la question agricole. En 2015, la conférence de Nairobi permet néanmoins quelques avancées sur les subventions aux exportations et la transparence. Depuis, le travail des diplomates est dans l’impasse. Malgré tout, le commerce international agricole a triplé en valeur entre le début des années 2000 et aujourd’hui (voir Figure 1).

En parallèle de cette dynamique mondiale, des unions douanières régionales voient le jour comme la Communauté économique européenne en 1958 ou l’Accord de libre-échange nord-américain en 1994. Elles permettent d’accélérer les échanges de manière plus locale à défaut de pouvoir le faire mondialement.

Aujourd’hui, l’approche mondiale de l’OMC est concurrencée par des approches régionales ou bilatérales[[Sheldon, Chow et McGuire, 2017, Trade Liberalization and Institutional Constraints on Moves to Protectionism: Multilateralism vs. Regionalism]]. De nombreux traités dits « de libre-échange » ont permis d’abaisser ou de supprimer les droits de douane entre différentes régions du monde. Début 2018, l’OMC recense 459 traités commerciaux régionaux ou bilatéraux en cours d’application[[OMC, Some Figures on Regional Trade Agreements notified to the GATT/WTO and in force, consulté le 25/04/18]]. Les exemples sont nombreux comme le Mercosur en Amérique du Sud ou les traités Union européenne (UE) – Corée du Sud ou UE – Canada (CETA). Certains accords sont toujours en cours de négociations comme le Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) entre les États-Unis et l’UE. Ce dernier fait face à une opposition virulente due au manque de transparence dans les négociations, mais surtout à cause de mouvements très protectionnistes des deux côtés de l’Atlantique.

La situation actuelle est peu lisible. Entre les unions douanières régionales comme l’UE, l’enlisement des traités multi ou bilatéraux et l’échec du cycle de Doha, le libre-échange mondial a du plomb dans l’aile. L’agriculture est le cas le plus édifiant de l’échec de la libération du commerce mondial. Voici un tour d’horizon des blocages et enjeux qui limitent les échanges libres de matières premières agricoles et de produits agroalimentaires depuis la fin du cycle de Doha[[Cet État des lieux se base en grande partie sur les informations publiques de l’OMC et sur le travail de Glauber, 2016, Unfinished Business in Agricultural Trade Liberalization]].

+1.2. Les distorsions à l’export+

Les distorsions de marché qui ont été le plus radicalement éliminées jusqu’à présent sont les subventions aux exportations. Ayant fait l’objet de réductions substantielles depuis le cycle d’Uruguay, les États des pays développés se sont accordés pour les éliminer totalement d’ici 2022 et ceux des pays les moins avancés, d’ici 2030.

Hormis pour les pays les moins développés, les crédits aux exportations ont fait l’objet d’un accord qui fixe une durée maximale de 18 mois pour le remboursement des crédits. Ce mécanisme public de couverture de risques est largement utilisé au Canada et aux États-Unis.

Plusieurs membres de l’OMC détiennent des entreprises commerciales d’État. Les deux principaux pays à utiliser ces structures qui détiennent des monopoles sur les exportations ou les importations sont la Chine (25 entreprises) et l’Inde (14). L’UE et les États-Unis n’en ont pas. Un accord avait été obtenu pour supprimer les pouvoirs monopolistiques de ces entreprises publiques, mais la conférence de Nairobi ne l’a pas entériné.

L’aide alimentaire internationale pouvait être utilisée comme prétexte pour fournir des subventions déguisées pour l’exportation. Elle a pu avoir un impact négatif considérable sur les économies locales des pays pauvres. Depuis Nairobi, l’aide humanitaire ne doit pas être monétisée, rester indépendante du commerce classique, être associée à des besoins réels non substituables et les réexportations sont interdites. Malgré ces contraintes, d’après le Programme alimentaire mondial, encore 1/3 de l’aide alimentaire internationale ne correspondait pas à des situations d’urgence humanitaire en 2012.

Face aux augmentations des cours mondiaux, notamment en 2007/08, 2010/11 et 2012/13, certains pays n’ont pas hésité à imposer des restrictions aux exportations. Ceci a eu pour effet d’aggraver encore plus l’augmentation des prix mondiaux et de déclencher un mouvement en chaîne de la part d’autres États bannissant à leur tour les exportations.

+1.3. Accès aux marchés+

Lors du cycle d’Uruguay, les États se sont accordés pour baisser les taxes douanières et pour convertir les barrières non tarifaires[[Les obstacles non tarifaires peuvent être constitués de licences, quotas, embargos, normes, procédures administratives, stockage public (liste non exhaustive).]] en équivalents tarifaires ou en contingents tarifaires[[Les contingents tarifaires fixent un tarif douanier préférentiel jusqu’à un certain quota de marchandises échangées. Au-delà de ce quota, le tarif est augmenté, souvent de manière à dissuader complètement les exportateurs.]]. Il était prévu que les pays les plus développés baissent leurs prélèvements moyens de 36 % en six ans.

Le principe qui régit les droits de douane en commerce international est celui de la nation la plus favorisée : si un pays A accorde un avantage tarifaire à un pays B, les autres pays sont en droit d’exiger le même tarif préférentiel devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC.

Malgré ces avancées, certains pays disposent toujours de droits de douane très élevés (voir Figure 2). Ces moyennes cachent de très grosses disparités selon les produits. Certains, appelés mégatarifs, dépassent les 100 %. En pratique, les taxes appliquées peuvent néanmoins être inférieures à celles fixées par le principe de la nation la plus favorisée. Certains États instrumentalisent les tarifs et ajustent les droits de douane en fonction des cours mondiaux pour « protéger » les agriculteurs domestiques. Ces phénomènes ont alors tendance à aggraver l’instabilité des prix car les taxes sont augmentées lorsque la demande est forte.

En outre, un « mécanisme de sauvegarde spéciale » a été accordé par le cycle de Doha aux pays moins développés sur certains produits spécifiques. Les États concernés peuvent alors augmenter leurs tarifs pour soi-disant juguler des importations trop importantes, ce qui déséquilibre d’autant plus les cours mondiaux et pénalise les consommateurs locaux.

Le cycle d’Uruguay avait comme grande ambition la baisse drastique des droits de douane. Pourtant de nombreuses exceptions et flexibilités ont été accordées à certains États. Celles-ci génèrent des incertitudes sur les taxes réellement appliquées, ce qui est particulièrement néfaste pour les projets commerciaux des importateurs et des exportateurs.

De nouvelles barrières non tarifaires aux échanges commerciaux s’élèvent de manière plus subtile[[OECD Trade Policy Studies, 2005, Au-delà des tarifs : Le rôle des obstacles non tarifaires dans le commerce mondial, OCDE]][[ Sapa, 2017, International agri-food trade and sustainable agriculture – the reason for protection?,]]. Les normes environnementales, techniques ou sanitaires imposées par les pays riches désavantagent les agriculteurs des pays pauvres[[Disdier et al., 2008, The Impact of Regulations on Agricultural Trade: Evidence from the SPS and TBT Agreements, American Journal of Agricultural Economics.]][[GED Study, 2017, Hidden Protectionism – Non-Tariff Barriers and Implications for International Trade, Ifo Institute]]. Les barrières normatives sont souvent le fruit de démarches corporatistes, de lobbying ou d’intérêts géopolitiques[[Moon, Pino et Asirvatham, 2016, Agricultural Protection, Domestic Politics, and International Political Economy: What is the Role of the State in Explaining Agricultural Protection?, AAEA]]. Celles-ci sont difficiles à détecter et à mesurer au vu de la technicité des questions abordées et du flou entre justifications officielles et intérêts politiques ou corporatistes officieux. Plusieurs études tentent d’évaluer les effets protectionnistes en analysant les limites réglementaires maximales en résidus de pesticides selon les pays[[Li et Beghin, 2013, Protectionism Indices for Non-Tariff Measures: An Application to Maximum Residue Levels, IATRC]] ou en comparant les normes obligatoires relatives aux produits largement importés et les produits reposant plutôt sur une production domestique (voir partie 3.2.).

+1.4. Les distorsions domestiques+

L’Accord sur l’agriculture du programme de réforme du cycle d’Uruguay prévoyait aussi une partie sur le soutien domestique à l’agriculture. Celui-ci peut prendre différentes formes et affecte fortement les échanges mondiaux au profit des producteurs locaux et aux dépens des consommateurs et des concurrents internationaux.

Les engagements de réduction s’expriment au moyen de la « Mesure globale du soutien totale » qui regroupe en un seul chiffre toutes les mesures de soutien. Seules une partie des mesures sont visées par l’accord[[Celles qui ne sont pas dans la catégorie dite « catégorie verte »]] et celles-ci devaient être réduites de près de 20 % en six ans pour les pays les plus développés. Des réformes aux États-Unis, dans l’UE et au Japon ont permis d’observer une baisse sensible du soutien public domestique, qui est passé en dessous de l’objectif de 10 % de la valeur de la production.

Certaines catégories restent hors de portée de l’accord et rassemblent des soutiens tels que des paiements directs pour les agriculteurs, des assurances publiques ou des programmes gouvernementaux de développement rural. Par exemple, les aides dites « découplées »[[Les aides découplées sont des subventions qui ne sont pas proportionnelles aux quantités produites.]], aux États-Unis et celles de la Politique agricole commune (PAC) de l’UE concernent chaque année plusieurs dizaines de milliards d’euros de prélèvement forcé qui échappent à l’Accord sur l’agriculture.

De plus, les objectifs étant moyennés, des États peuvent mener une politique de soutien massif sur un produit donné sans le faire pour les autres productions ce qui ne se détecte pas dans la moyenne (voir partie 2.2.). Les contrôles de l’application de l’accord sont très difficiles et certains États ne fournissent pas tous les éléments nécessaires à une bonne évaluation ou les déclarent dans des catégories inadaptées.

Une autre distorsion tient dans le stockage public de denrées pour, officiellement, des raisons de « sécurité alimentaire ». Cet interventionnisme est aussi observé lors des campagnes de rachats publics pour garantir des prix planchers aux producteurs domestiques. Il est alors très difficile d’écouler ces stocks sur les marchés, à l’image du récent casse-tête de la Commission européenne qui a accumulé plus de 378 000 tonnes de lait en poudre dont elle ne sait que faire[[BFM Business, 18/01/2018, « Bruxelles ne sait plus quoi faire de ses tonnes de lait en poudre »]].

+1.5. Les accords régionaux et bilatéraux : du commerce administré mais pas du libre-échange+

Une critique récurrente des partisans du protectionnisme consiste à dénoncer le capitalisme de connivence à l’œuvre lors des négociations des traités officiellement qualifiés de « libre-échange ». À l’occasion des négociations, de nombreuses réglementations sont discutées entre les États concernés par l’accord pour pouvoir les rendre compatibles. Des défenseurs d’intérêts corporatistes comme les syndicats, les lobbies ou les interprofessions profitent de ces accords commerciaux pour établir des normes ou des privilèges légaux en leur faveur et au détriment de nouveaux entrants ou des concurrents extérieurs à la zone commerciale concernée.

Le CETA est un des derniers accords signés par l’UE[[Accord économique et commercial global (AECG).]]. Négocié avec le Canada, celui-ci contient 1057 pages incluant 30 chapitres définissant des règles obligatoires dans des domaines tels que les normes techniques, environnementales ou sanitaires, les monopoles intellectuels ou les qualifications professionnelles. Il contient un nombre considérable d’exceptions, de dérogations, de délais d’application ou de contingents[[Kerr et Hobbs, 2015, Protectionism is « Alive and Well »- Agriculture in the EU-Canada Trade Agreement, IAAE]].

Si les premiers accords commerciaux nécessitaient quelques pages, l’évolution des traités s’accompagne d’une complexification de la réglementation du commerce international. Un article a comparé les accords signés par les États-Unis avec Israël en 1985 et celui ratifié avec Singapour en 2004, environ vingt ans plus tard[[Rodrik, 2018, What do trade agreements really do ?, Harvard University]]. Le premier contient 8 000 mots tandis que le second en atteint 70 000. Ce dernier précise des règles en matière de politique de concurrence, de droit du travail, de monopoles intellectuels, ou de réglementation financière.

Initialement, les traités se limitaient aux droits de douane et aux quotas d’exportations. L’élimination de ces derniers générait les avantages ricardiens bien connus. En s’attaquant aux réglementations domestiques, les traités actuels peuvent être détournés vers des rentes légales, notamment pour les entreprises bien implantées dans les milieux politiques. Les grandes sociétés, les représentants de corporations ou les multinationales agroalimentaires peuvent tirer à leur profit des réglementations sur les monopoles intellectuels, les restrictions en termes de flux de capitaux ou les réglementations harmonisées au détriment de leurs concurrents extérieurs ou des nouveaux entrants.

2. LES COUTS DU PROTECTIONNISME

+2.1. Le protectionnisme pénalise les agriculteurs+

Le protectionnisme affecte d’abord ceux qu’il est officiellement censé protéger : les agriculteurs. Les distorsions de prix et les réglementations nuisent à leur compétitivité à l’export de plusieurs manières.

Les droits de douane augmentent les coûts d’importation des matières premières, des fertilisants, des machines et des outils. Une ferme française est tout sauf « Made in France » : tracteurs américains, phosphate marocain, protéine animale brésilienne … les agriculteurs et leurs coopératives se fournissent dans le monde entier. Pourtant, ces importations peuvent être lourdement taxées. Les droits conventionnels sur les fertilisants sont très élevés. Les prélèvements sur les engrais minéraux ou chimiques azotés s’élèvent à 6,5 % et ceux sur les superphosphates à 4,8 %[[Règlement d’exécution (UE) 2017/1925 de la Commission du 12 octobre 2017 modifiant l’annexe I du règlement (CEE) no 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, chapitre 31, lien.]]. Ces surcoûts se traduisent dans les prix de revient et nuisent à la compétitivité à l’export. Une récente étude a modélisé les avantages de l’élimination des droits de douane sur les engrais[[Bouët et Laborde, 2016, Effects of import duty elimination on the EU Fertilizer Market, IFPRI]]. Les prix des fertilisants baisseraient de 5 % pour un gain de près de 480 millions d’euros pour l’économie de l’UE.

L’ensemble des subventions et des redistributions forcées créent des illusions de richesse pour les agriculteurs les moins compétitifs. Dans une de nos récentes études, nous expliquions que pour 1 € de subvention, un exploitant obtient environ 1 € de revenu net d’exploitation. Dans de nombreux cas, il serait théoriquement plus rentable de toucher la subvention et de ne pas travailler. Ce n’est pas les servir que de maintenir une telle illusion de productivité.

Dans la plupart des industries, les prix de marché donnent des indications essentielles sur l’offre et la demande. Les profits générés permettent d’investir et de prendre des risques en innovant pour produire toujours mieux et pour moins cher. En faussant ces indicateurs par des subventions qui se donnent pour ambition de maintenir l’emploi, les ressources ne peuvent plus être allouées aux investissements les plus pertinents[[À cause de l’amortissement, voire du suramortissement, la fiscalité joue aussi un rôle considérable dans la mauvaise allocation des ressources pour l’investissement.]]. Les plus compétitifs comme les moins compétitifs sont maintenus à flot. Cela empêche les meilleurs de grandir tout en entretenant la soutenabilité des entreprises les moins efficientes. Certains qui feraient mieux de tourner la page, de changer de spécialisation ou d’investir continuent leur activité et retardent leur adaptation car ils pensent être viables à long terme en touchant les subventions.

De nombreuses réglementations et organismes parapublics anticoncurrentiels censés protéger certaines coalitions de producteurs génèrent des effets pervers. Dans notre rapport sur la viticulture, nous faisions un état des lieux de la réglementation protectionniste concernant les viticulteurs français. Les contraintes légales sur les pratiques viticulturales et œnologiques, les autorisations de plantation et les monopoles intellectuels sur les labels d’origine ont pour but de favoriser certaines corporations au détriment des concurrents. Ce dirigisme public, réclamé par les plus gros groupes d’intérêts, peut même se retourner contre ses initiateurs dans la mesure où, épargnés par la concurrence locale, ils n’ont plus les incitations à innover et se font rattraper par les producteurs étrangers.

+2.2. Le protectionnisme pénalise les consommateurs+

En interdisant ou limitant les relations commerciales, le protectionnisme pénalise surtout le consommateur. Les premiers à être affectés sont les plus pauvres. Des chercheurs ont modélisé que si l’on mettait fin aux échanges commerciaux internationaux en France, les 10 % les plus pauvres verraient baisser leur pouvoir d’achat de 45 % tandis que 90 % de la population ne perdraient « que » 11 % de son salaire réel[[Fajgelbaum et Khandelwal, 2015, Measuring the Unequal Gains from Trade, NBER, table 5]].

Il est très difficile d’évaluer quantitativement les surcoûts pour le consommateur dus aux barrières tarifaires ou non tarifaires ainsi qu’aux mesures de soutien domestiques. La Banque mondiale a réalisé un travail considérable de recensement des prix dans près de 80 pays entre 1955 et 2011 sur plusieurs dizaines de matières premières agricoles[[Anderson, 2013, World – Estimates of Distortions to Agricultural Incentives 1955-2011, Banque mondiale]]. Ces données permettent d’extrapoler le taux nominal de soutien aux producteurs (Nominal Rate of Assistance – NRA) et l’équivalent en taxe pour le consommateur (Consumer Tax Equivalent – CTE), exprimés en pourcentage du prix des produits[[Anderson, 2008, Measuring Distortions to Agricultural Incentives, Revisited.]]. Le premier prend en compte les prix domestiques et les cours mondiaux et le second y ajoute le soutien public intérieur[[Pour plus de détails sur les prélèvements forcés agricoles, voir Pahpy, 2018, Libérer les agriculteurs du joug administratif, partie 4, IREF]].

Globalement, le NRA et le CTE moyens ont fortement baissé ces dernières années avec l’ouverture partielle du commerce agricole international (voir Figure 1). Néanmoins, ces chiffres traduisent des disparités importantes selon les produits. Ainsi, certains secteurs restent très protégés dans l’UE et a fortiori en France. Le poulet, le bœuf, et surtout le sucre pourraient voir leurs prix baisser de manière considérable si ces marchés étaient beaucoup plus ouverts aux échanges (voir Figure 2). D’après les chiffres de la Banque mondiale, les prix du sucre ou du bœuf pourraient être divisés de moitié pour atteindre les cours mondiaux. Aujourd’hui, les prélèvements aux frontières s’élèvent à 12,8 % plus une taxe de 1 à 3 €/kg selon le conditionnement pour les viandes bovines et de 0,34 à 0,42 €/kg pour le sucre[[Règlement d’exécution (UE) 2017/1925 de la Commission du 12 octobre 2017 modifiant l’annexe I du règlement (CEE) no 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, chapitre 31]].

Ces prélèvements affectent surtout les plus précaires, car les matières premières agricoles sont des dépenses incompressibles dans le panier de dépenses des ménages. En empêchant ou limitant tout un chacun d’acheter de la viande néo-zélandaise ou du sucre sud-américain tout en subventionnant les producteurs européens, le protectionnisme est d’abord et avant tout une forme de pillage légal que les plus pauvres subissent de plein fouet.

Les baisses tendancielles moyennes du NRA et du CTE ne doivent pas faire oublier que d’autres barrières plus subtiles s’élèvent. Ces éléments ne prennent pas en compte les barrières non tarifaires qui constituent le nouveau protectionnisme de ce début de siècle[[Orefice, 2015, Non-Tariff Measures, Specific Trade Concerns and Tariff Reduction, CEPII]]. Fin 2017, plus de 47 000 mesures non tarifaires en vigueur ou initiées concernant les produits agricoles étaient notifiées à l’OMC par ses États membres[[OMC, I-TIP biens: Analyse intégrée et extraction de mesures non tarifaires, site consulté le 29/04/18]]. Les États-Unis en ont notifié plus de 5000 et l’UE plus de 2000 auxquelles il faut ajouter les mesures non tarifaires spécifiques à la France (environ 250) (voir Figure 6).

Très difficile à mesurer ou à modéliser, les estimations des mesures non tarifaires en équivalent tarifaire varient selon les modèles utilisés. Certaines études évoquent des équivalents tarifaires s’élevant de 16 % à 48 % pour les produits agricoles américains importés dans l’UE[[Berden et François, 2015, Quantifying Non-Tariff Measures for TTIP, CEPS]]. D’autres recherches plus spécifiques évaluent les mesures non tarifaires de l’UE à l’encontre des États-Unis à hauteur de 102 % pour la volaille, 81 % pour le porc et 79 % pour le maïs[[Arita et al, 2015, Estimating the Effects of Selected Sanitary and Phytosanitary Measuresand Technical Barriers to Trade on U.S.-EU Agricultural Trade, USDA]]. Enfin, un autre article estime que les mesures non tarifaires ont compensé les baisses des prélèvements douaniers observées dans le cas du marché mondial du vin de sorte que les frictions dans les échanges commerciaux sont restées stables ces 15 dernières années[[Dal Bianco et al., 2015, Tariffs and non-tariff frictions in the world wine trade, ERAE]]. Le protectionnisme non-tarifaire a en quelque sorte « remplacé » le protectionnisme tarifaire.

3. SEPT CONTRE-ARGUMENTS FACE AU PROTECTIONNISME AGRICOLE

Écologie, volatilité, souveraineté alimentaire, géopolitique, culture : les arguments contre la libération du commerce international des produits agricoles sont nombreux. Bien que certaines inquiétudes puissent être légitimes, les arguments anti libre-échange sont souvent infondés. Voici une liste qui répond à sept inquiétudes souvent avancées par les pourfendeurs du libre commerce international de produits agricoles.

+3.1. Souveraineté alimentaire+

Un des premiers arguments des protectionnistes est la prétendue nécessité de garantir une souveraineté alimentaire qui reposerait sur une production nationale équivalente à sa consommation. Instaurer un certain protectionnisme agricole permettrait alors de garantir l’absence de pénuries.

Alors que l’Angleterre subissait des famines, le fameux défenseur du libre-échange Richard Cobden démontrait dès 1843 l’incohérence d’une telle rhétorique : « On dit à ces enfants [anglais] que la protection n’a pas pour but de faire monter le prix des céréales, mais d’augmenter la production intérieure. Et comment prétend-on atteindre ce but ? En empêchant le blé étranger d’entrer. (…) D’abord cela me paraît un système étrange, et contraire au sens commun, d’essayer d’amener l’abondance en excluant l’abondance (…) »[[Laurent et Valentin, 2012, Les penseurs libéraux, Éditions Les Belles Lettres. Reproduction du texte de Richard Cobden, Contre le protectionnisme, discours prononcé le 13 mai 1843. Richard Cobden fut notamment à l’origine, avec le sénateur Michel Chevalier, du premier traité de libre-échange entre la France et le Royaume-Uni, signé en 1860.]].

L’argument de l’autosuffisance est aussi invoqué pour prévenir une situation de guerre ou pour des considérations géopolitiques. Or ce sont justement les interdépendances créées par les échanges économiques qui incitent à maintenir la paix entre les nations. Vouloir assurer l’autosuffisance, c’est vouloir limiter les interdépendances avec les autres pays. Ces derniers n’auront plus intérêt à garantir la paix vu que les dépendances économiques ne les y incitent plus. Comme le rappelait Frédéric Bastiat, « si les marchandises ne traversent pas les frontières, les soldats le feront. »

+3.2. La volatilité des prix+

Un des arguments des défenseurs du protectionnisme et de l’économie dirigée est la prétendue spécificité des marchés agricoles qui subiraient une volatilité consubstantielle à son fonctionnement. Au-delà des aléas exogènes (sécheresse, maladies), les erreurs d’anticipation sur un marché où la demande est fortement inélastique entraîneraient, en théorie, des chutes ou des hausses brutales des cours[[Boussard, 2010, Pourquoi l’instabilité est-elle une caractéristique structurelle des marchés agricoles ?, Économie rurale]]. Cette approche de l’instabilité endogène des marchés agricoles est néanmoins critiquée, car elle s’appuierait sur des modèles inadaptés ou obsolètes et les hypothèses seraient trop fortes vis-à-vis des réalités du marché[[Facchini, 2006, Des effets de la libéralisation des marchés agricoles, Économie rurale]].

En pratique, les marchés mondiaux de matières premières sont en effet volatils[[Agreste, 2017, Les chocs de prix des matières premières agricoles :déterminants et anticipations, MAAF]] (voir Figure 7). De fortes fluctuations peuvent être observées. Comme le note Philippe Chalmin, spécialiste des marchés des matières premières, dans le cadre de la mondialisation des échanges à partir des années 1970, « les marchés agricoles sont devenus « spéculatifs » au sens propre du mot (« speculare » en latin peut signifier anticiper) et le fait que l’on y rajoute par le biais des marchés à terme une spéculation purement financière n’y change rien de fondamental. Depuis quelques années, maints esprits « généreux » se sont indignés de la financiarisation des marchés agricoles, l’accusant de tous les maux et notamment des flambées des prix entre 2007 et 2012. Il suffit pour leur répondre de comparer le comportement des marchés dont le prix se forme sur les marchés financiers (blé, maïs, soja, sucre, etc.) et celui de marchés purement physiques (riz, lait, viandes) pour constater que ce sont souvent ces derniers qui ont fait preuve de la plus forte instabilité. »[[ Chalmin, 2016, Des ressources et des hommes, Matières premières : 1986 – 2016, trois décennies de mondialisation et au-delà.]]

Face à la volatilité, les systèmes d’assurance comme les contrats à terme font leurs preuves pour prévenir les fluctuations du marché[[Facchini, 2006, Des effets de la libéralisation des marchés agricoles, Économie rurale]]. Les fluctuations de prix ne sont pas un drame et ne sont pas propres au marché libérés, elles existent même dans les marchés dirigés. Au-delà des contrats à termes, d’autres mécanismes assurantiels ou de mutualisation comme les coopératives peuvent permettre aux agriculteurs de faire face aux aléas du marché. Les nouvelles technologies apportent elles aussi des réponses avec des outils d’aide à la décision innovants qui permettent d’anticiper certaines fluctuations en recourant au stockage individuel ou collectif.

+3.3. Protection sanitaire+

Lors de la médiatisation des négociations des traités commerciaux, les questions du bœuf aux hormones[[Le Point, 15/03/12, Boeuf aux hormones – La guerre est terminée]], du poulet au chlore[[Le Figaro, 16/07/14, Le poulet au chlore va-t-il débarquer dans nos assiettes ?]] ou des OGM[[Intervention d’Eric Andrieu au Parlement européen, 18/04/18]] reviennent invariablement comme des arguments protectionnistes. Les pratiques agricoles ou sanitaires pourtant autorisées dans certains pays, mais interdites chez nous seraient une grave menace pour le producteur et le consommateur européen. Le premier subirait une concurrence déloyale et le second consommerait des produits dangereux pour sa santé.

Le cœur du problème associé à cette argumentation protectionniste est le rôle que l’on attribue à l’État et à l’UE dans la définition des standards de qualité. En détenant le monopole sur la certification et l’autorisation de mise sur le marché, les autorités risquent de contraindre le consommateur sur deux points.

Le premier est que les restrictions sanitaires peuvent être utilisées à des fins corporatistes (les fameuses barrières non tarifaires ou normatives). Afin de limiter la concurrence extérieure, des raisons de santé sont invoquées par une coalition de producteurs ou par un groupe d’intérêt pour instaurer des barrières à la concurrence. Les exemples sont nombreux. Sous la pression de certains lobbies de vignerons qui utilisaient des souches greffées, les plantations hybrides plus productives dans le cas de la vigne ont été interdites pour des raisons de santé publique infondées. Les États-Unis prétextent des risques bactériologiques pour interdire les importations de fromages au lait cru. Une étude a comparé les normes sanitaires relatives aux oranges et aux citrons, produits largement importés par l’UE et celles relatives aux tomates, largement produites sur le sol européen[[Kareem et al, 2016, Protecting Health or Protecting Imports? Evidence from EU Non-Tariff Barriers, GlobalFood Discussion Paper]]. Si les mesures sanitaires avaient pour objectif des standards de qualité, on devrait observer un niveau d’exigence comparable entre oranges et tomates. Or les chercheurs montrent que les tomates sont bien plus réglementées, ce qui tend à soutenir la thèse de la réglementation protectionniste pour limiter les importations de la concurrence extraeuropéenne et protéger le producteur européen.

Le second point, lié au monopole de la définition des standards de qualité est la subjectivité du consommateur. Chacun a des préférences qui lui sont propres. Certains vont être très exigeants sur la nourriture qu’ils consomment quitte à la payer plus cher, tandis que d’autres ont des priorités différentes. Il est impossible d’imposer un niveau maximum acceptable de risque de manière objective et satisfaisante pour tout un chacun. En définissant a priori les standards de manière homogène, on nie la liberté de choix de consommation des individus. Ainsi, alors que le consensus scientifique montre que la consommation d’OGM ne présente pas de risque significatif pour la santé et que le principe de précaution n’a pas lieu d’être, l’UE interdit sa production sur son sol sous la pression d’une opinion publique anti-science. Or, si cette interdiction peut satisfaire les anti-OGM, elle interdit les autres d’en consommer. Autoriser cette consommation n’oblige pourtant pas à en manger. Une traçabilité efficace, une charte de qualité voire un label « sans OGM » suffiraient aux anti-OGM pour les éliminer de leur panier de courses.

Tout l’intérêt du commerce international tient dans la possibilité d’acquérir des produits d’autres pays qui ont justement des qualités et des prix différents, qui conviennent mieux aux préférences de chacun. Autoriser l’importation de bœuf aux hormones ou de poulet au chlore n’obligera personne à en consommer, mais permettra à ceux qui le veulent de le faire. Ainsi, il serait plus pertinent que la certification et la définition des standards de qualité soient privatisées et mises en concurrence afin de maximiser la satisfaction des intérêts des consommateurs. Les agriculteurs européens ne seraient ainsi plus soumis à la concurrence déloyale des producteurs étrangers s’ils ont eux aussi le droit d’élever du bœuf aux hormones. Le consommateur sera le décideur en dernier ressort, qu’il choisisse le bœuf avec hormones ou sans.

+3.4. Protection environnementale+

Sur les questions environnementales, deux arguments sont souvent invoqués par les protectionnistes. Le premier est semblable à celui du protectionnisme sanitaire présenté dans la sous-partie précédente : les différences réglementaires instaureraient une concurrence déloyale entre les producteurs domestiques et les producteurs étrangers.

Un pays qui autorise certains pesticides générant de meilleurs rendements permet à ses producteurs d’être plus compétitifs que ceux du pays où ils sont interdits. Les producteurs pénalisés militent alors pour des restrictions commerciales vis-à-vis de leurs concurrents. L’exemple récent du glyphosate montre les dérives de la politisation et du monopole de la définition de la qualité environnementale. Face aux dérives du principe de précaution et d’une opinion publique anti-science, la définition des exigences environnementales ne peut être centralisée. La réponse tient alors dans la privatisation des normes et des standards environnementaux et la responsabilisation juridique des agriculteurs qui porteraient atteinte aux équilibres biologiques de leurs voisins. Ainsi, la gestion des externalités négatives pourrait être décentralisée tout en respectant un corpus normatif choisi à même de répondre aux exigences environnementales des acteurs locaux concernés.

Le second argument protectionniste et environnementaliste est la prétendue nécessité de privilégier les circuits courts pour limiter la pollution associée au transport des produits agricoles sur de longues distances. Cette justification est pourtant contredite par les chiffres. Plusieurs études montrent que les émissions de CO2 associées aux transports ne sont pas du tout proportionnelles à la distance parcourue par la nourriture. D’après un article de recherche, « l’avantage apparent de distances moindres, car limitées à la région peut être vite annulé par des faiblesses logistiques, par une utilisation insuffisante des capacités de production et de transport et par des processus inefficaces »[[Schlich et al, 2006, La consommation d’énergie finale de différents produits alimentaires : un essai de comparaison, INRA]]. Ainsi, une chaîne d’approvisionnement régionale d’un kilo de viande d’agneau consomme 1,5 kWh tandis qu’une chaîne d’approvisionnement mondiale (de Nouvelle-Zélande par exemple) consomme environ 0,3 kWh/kg. Une autre étude a montré qu’il pouvait être plus écologique pour un anglais de consommer une pomme néo-zélandaise plutôt qu’une pomme « Made in UK », et ce, malgré la distance[[Sauders et Hayes, 2007, Air Freight Transport of Fresh Fruit and Vegetables, AERU]].

Il est ainsi plus pertinent de produire des denrées dans des territoires qui requièrent moins de ressources et d’énergie (climat plus favorable, terres plus fertiles, intersaison plus optimale, structures de production et de transport plus intégrées), quitte à les transporter ensuite à l’autre bout de la planète. Chaque producteur peut alors maximiser son avantage comparatif dans la division internationale du travail.

+3.5. Protection culturelle+

La protection des indications géographiques est un enjeu considérable des négociations commerciales internationales[[Watson, 2016, Reign of Terroir: How to Resist Europe’s Efforts to Control Common Food Names as Geographical Indications, CATO]]. L’art de vivre à la française serait en jeu. Un récent rapport de l’IREF sur la viticulture a montré le risque de dérives corporatistes et protectionnistes associées aux monopoles intellectuels sur les IGP et les AOC. Là encore, la solution réside dans la privatisation et la mise en concurrence des labels d’origine. Une telle réforme pourrait même permettre l’émergence de standards de certification d’origine privés reconnus à l’international et ainsi éviter que des coalitions de producteurs se servent des indications d’origine pour faire un protectionnisme déguisé. Notre art de vivre pourrait ainsi devenir une référence mondiale.

+3.6. Protection de l’emploi+

L’argument pour la protection de l’emploi est aussi vieux que le commerce. Maintes fois contredit par la théorie économique des avantages comparatifs et par l’expérience, il se trouve toujours des protectionnistes pour défendre les barrières douanières afin de maintenir l’emploi. Rappelons simplement que les pays les plus libre-échangistes du monde ont des taux de chômage qui ne dépassent pas 5 %. La Nouvelle-Zélande, un des pays les plus ouverts au commerce international sur les produits agricoles a même réussi l’exploit de maintenir sa population agricole à plus de 6 % de sa population active alors qu’elle se situe à moins de 3 % en France[[Banque Mondiale, consulté le 29/04/18]]. Une politique libre-échangiste n’est donc pas corrélée à une baisse de l’emploi agricole.

Un précédent rapport de l’IREF sur l’agriculture française montre que l’ensemble des mesures protectionnistes et de soutien domestique se base sur le dogme de la préservation de la petite exploitation familiale. Or l’emploi n’est pas une fin en soi, c’est un moyen pour permettre la création de richesses. Cette idéologie contraint et limite la compétitivité de l’ensemble de l’agriculture française au nom du maintien de l’emploi.

+3.7. La non-réciprocité+

Le rejet du libre-échange est souvent justifié par le fait que les pays étrangers adoptent eux aussi des politiques tarifaires, non tarifaires et de soutien domestique qui créent une concurrence déloyale. Les subventions des pays comme la Chine, le Brésil ou les États-Unis justifieraient les subventions domestiques. Il faut alors attendre que l’on se mette d’accord pour baisser ensemble les prélèvements aux frontières et limiter l’interventionnisme public.

Ce n’est pas parce qu’un pays pénalise ses citoyens en les forçant à subventionner leur agriculture que nous devons faire de même en recopiant la même nuisance pour les contribuables européens. Dans une précédente étude de l’IREF, nous avions calculé que la PAC et les transferts sociaux coûtaient environ 100 € par ménage par mois[[Ibid.]]. Une telle somme équivaut à une augmentation de 15 % du budget alimentation moyen des familles françaises. Éliminer la PAC libérerait ce pouvoir d’achat qui pourrait alors être alloué vers d’autres activités productives et créatrices de richesses[[Boulanger et Jomini, 2010, Of the benefits to the EU of removing the Common Agricultural Policy, GEM.]].

Les autres secteurs industriels européens n’ont pas attendu que tous les pays du monde éliminent leurs subventions pour le faire. Si c’était le cas, le niveau de connivence, de protectionnisme et de corporatisme, déjà très élevé, serait encore plus important et cela nuirait encore plus à la création de richesses et d’emplois en Europe. Cela signifierait aussi que la politique économique de l’UE serait dépendante de la politique des pays tiers. L’UE et l’État français devraient plutôt rester indépendants et libres d’améliorer l’économie.

L’échec du cycle de Doha montre qu’une politique du « zéro pour zéro »[[La politique du « zéro pour zéro » signifie qu’un État ne décide de baisser ses taxes douanières qu’à la condition que l’autre État en fasse autant.]] reléguerait aux calendes grecques les réformes. Malgré plusieurs dizaines d’années de négociations, les pays membres de l’OMC ne sont pas parvenus à des accords ambitieux . Attendre de la bonne volonté de la part des pays tiers serait tout aussi hasardeux.

Cela ne signifie pas qu’il faille rester inactif. En adoptant une politique unilatérale et volontariste, l’UE aurait une légitimité morale pour utiliser les instruments existants tels que les procédures de règlement des différends de l’OMC et inviter les pays tiers à adopter des politiques commerciales libre-échangistes. Après enquête, l’OMC peut imposer des droits compensateurs aux États qui créent des distorsions de prix[[OMC, Mesures antidumping, subventions, sauvegardes : faire face à l’imprévu, consulté le 30/04/18]].

4. OSER LE LIBRE-ECHANGE

Comme nous l’avons vu, la libération des échanges agricoles internationaux est encore loin d’être une réalité (partie 1.) et le protectionnisme coûte cher au consommateur-contribuable européen (partie 2.). Les arguments des protectionnistes ne font pas non plus le poids face aux avantages du libre-échange (partie 3.). Il est grand temps d’assumer les vertus du libre-commerce des produits agricoles. Voici cinq étapes clés proposées par l’IREF pour y parvenir.

+4.1. Libérer l’agriculture française du joug administratif+

Il serait catastrophique d’ouvrir à la concurrence les fermes françaises si elles restent enfermées dans le carcan réglementaire et administratif spécifique à l’agriculture française. Il est indispensable de laisser les agriculteurs devenir de véritables entrepreneurs pour saisir les opportunités offertes par la mondialisation. Nous avions traité de l’élimination de la technostructure administrative agricole dans un précédent rapport. Voici les dix propositions résumées :
1. Le périmètre d’intervention de l’État doit être drastiquement restreint.
2. Un exploitant doit avoir le droit de produire ce qu’il désire, en qualité et quantité souhaitées. Toute forme de contrôle monopolistique de l’offre doit être éliminée.
3. Il faut adopter la politique consistant à supprimer préalablement deux ou trois réglementations existantes pour toute nouvelle réglementation décidée par l’UE ou l’État.
4. La PAC post 2020 doit inclure une sortie progressive et définitive du financement forcé de l’agriculture européenne par le contribuable.
5. Le contrôle des structures et les SAFER doivent être supprimés sans délai.
6. Les chambres d’agriculture doivent être privatisées et mises en concurrence.
7. Les interprofessions doivent perdre toutes leurs prérogatives légales et leur caractère contraignant.
8. La MSA doit être privatisée et mise en concurrence pour en faire une véritable mutuelle. Des fonds de pension doivent pouvoir proposer des retraites décentes aux agriculteurs.
9. Les syndicats d’agriculteurs ne doivent recevoir aucun financement public et ne se reposer que sur les cotisations volontaires de leurs membres.
10. Le CGAAER, l’INAO, l’ODEADOM, l’IFCE, le PMU et l’Agence BIO doivent être privatisés et mis en concurrence en éliminant toute forme de financement public.

+4.2. Soutenir les accords en cours de négociation+

Plusieurs accords commerciaux dits « de libre-échange », mais qui n’en sont pas réellement (voir partie 1.5.) sont en cours de négociation. La Commission européenne est notamment en discussions avec les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay), les États-Unis (TTIP), la Nouvelle-Zélande et l’Australie[[Commission européenne, 03/18, Overview of FTA and Other Trade Negociations]]. D’autres négociations sont au point mort depuis plusieurs années. Le Brexit devrait lui aussi aboutir à un accord commercial.

Il ne faudrait tout de même pas balayer ces opportunités de croissance. En ce sens, la Commission européenne devrait assumer ses mandats de négociation en ne considérant que les intérêts du consommateur européen, sans prendre en considération les revendications corporatistes des coalitions de producteurs ou des industries agroalimentaires. Les exceptions pour les filières dites « sensibles » devraient être annulées[[La France Agricole, 03/10/17, Pas touche aux filières « sensibles ».]].

+4.3. Appliquer la reconnaissance mutuelle des normes+

Le libre-échange implique non seulement la liberté de choisir ce que l’on veut acheter ou vendre et à qui mais il nous garantit aussi de pouvoir choisir le corpus normatif entourant l’échange. En imposant un carcan réglementaire et bureaucratique, les accords commerciaux s’éloignent des principes fondamentaux de la liberté commerciale. Les critiques protectionnistes vis-à-vis du capitalisme de connivence qui s’immisce dans les négociations commerciales sont donc parfaitement légitimes. Néanmoins, la réponse à apporter n’est pas la fermeture des frontières. Permettre le libre-échange implique de signer des traités qui ne contiennent aucune condition normative préalable et qui ne doivent pas concerner les réglementations domestiques. C’est au consommateur de choisir, en dernier ressort, s’il souhaite acheter du bœuf aux hormones ou des OGM, car cela ne nuit pas à la liberté des autres de ne pas en consommer. La transparence et la traçabilité fournies par des systèmes de certification privés sont alors indispensables.

La France et l’UE devraient adopter la stratégie de la reconnaissance mutuelle des normes. Celle-ci consiste à considérer que les normes des pays exportateurs ne rendent pas les produits importés impropres à la consommation. Les normes étrangères sont reconnues comme valides, même si les standards diffèrent d’avec les exigences domestiques.

Cette méthode a failli constituer le moteur de l’intégration européenne via la jurisprudence du Cassis de Dijon née en 1979. Hélas son application est imparfaite et tend à s’effacer au profit de l’harmonisation. La reconnaissance mutuelle a pourtant l’avantage de stimuler la concurrence réglementaire en réduisant les barrières à l’entrée, tant sur le plan intérieur que sur le plan extérieur. Les consommateurs peuvent ainsi choisir entre plusieurs régimes réglementaires, ce qui favorise l’émulation entre régulateurs et la possibilité d’encourager la diffusion des normes les plus utiles. La Suisse peut à cet égard constituer un modèle inspirant. L’exécutif fédéral a amorcé en 2007 la révision partielle de la loi suisse sur les entraves techniques pour y inclure unilatéralement le principe du « Cassis de Dijon ».

De la même manière, les tentatives d’harmonisation des normes au niveau européen ou international comme le Codex alimentarius devraient être privatisées ou abandonnées. Ces normes pourraient être rendues facultatives et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) pourrait devenir une association privée qui serait financée exclusivement par ceux qui trouvent un bénéfice à ses conseils ou à son assistance.

+4.4. Mener une politique unilatérale de libre-échange+

Que ce soit dans une approche multilatérale, régionale ou bilatérale, négocier des accords commerciaux est un processus long, coûteux et incertain. Comme nous l’avons vu en partie 3.7., il n’est pas nécessaire d’attendre d’avoir signé des traités commerciaux de plusieurs milliers de pages pour pouvoir bénéficier des avantages du libre-échange. La France et l’UE pourraient adopter une politique unilatérale de libre-échange avec le reste du monde[[Minford, 2016, No Need To Queue: The benefits of free trade without trade agreements, IEA]]. Nous pourrions inscrire dans la constitution que le libre-échange pour les importations et les exportations est un droit inaliénable de tout individu, indépendamment des frontières nationales ou européennes. Ainsi, aucun politicien ou bureaucrate n’aurait désormais le droit d’ériger des barrières tarifaires ou non tarifaires. L’approche unilatérale et automatique a aussi l’avantage d’éliminer toutes les interférences des coalitions d’intérêts privés qui ne peuvent plus réclamer de privilèges protectionnistes.

L’ensemble des prélèvements douaniers devrait être non seulement éliminé, mais légalement interdit. Concernant les barrières non tarifaires, les normes européennes et françaises devraient être rendues facultatives en plus d’une reconnaissance unilatérale légale des normes des pays tiers. Le paradigme de l’exigence normative reposerait alors sur le consommateur. Enfin, les mesures de dirigisme public et de soutien domestique devraient être progressivement abandonnées comme décrit dans la partie 4.1.

+4.5. Signer de véritables traités libre-échangistes+

De très nombreux travaux académiques expliquent que l’immense majorité des gains associés au libre-échange seraient principalement obtenus par l’ouverture des marchés[[Glauber, 2016, Unfinished Business in Agricultural Trade Liberalization.]]. En adoptant une politique unilatérale de libre-échange, l’UE aurait l’autorité morale légitime pour inciter les pays tiers à adopter des démarches commerciales vertueuses.

Les services diplomatiques de l’Union et des États membres devraient alors concentrer tous leurs efforts dans la signature de traités véritablement libre-échangistes avec les pays tiers. La Commission aurait pour mandat unique et transparent d’éliminer les barrières douanières tarifaires et non tarifaires. Cela implique la reconnaissance mutuelle des normes et donc des traités simples, tenant sur quelques pages, sans aspect réglementaire ou normatif et sans exception ou dérogation. Cette approche diplomatique pourra aussi être adoptée dans les futurs cycles de négociation de l’OMC. L’UE aura la légitimité pour demander la fin des distorsions domestiques et l’accès aux marchés du reste du monde. La Commission pourrait même être à l’initiative d’un nouveau cycle de négociations avec des pays volontaires.

L’UE pourrait rejoindre le groupe de Cairns, une association de vingt pays exportateurs agricoles, hostile aux subventions domestiques et favorable à l’ouverture des marchés. Elle comprend notamment l’Australie, le Brésil et la Nouvelle-Zélande.

Si certains partenaires restaient récalcitrants, l’UE pourrait utiliser tous les mécanismes de l’OMC à sa disposition pour sanctionner les pays concernés et réclamer des droits compensateurs à ceux qui subventionnent leurs exportateurs. L’UE pourrait ainsi inciter les États du monde à respecter les principes du libre commerce international.

CONCLUSION

Ce rapport s’est attaché à faire un État des lieux des obstacles au commerce international de matières premières agricoles et de produits agroalimentaires. Il subsiste de nombreuses distorsions domestiques et à l’export. L’accès aux marchés reste limité dans de nombreux pays du monde. Les accords bilatéraux et régionaux ne parviennent pas à instaurer des espaces de commerce réellement libres.

Malgré quelques timides avancées, le protectionnisme agricole continue de pénaliser fortement les agriculteurs et les consommateurs-contribuables européens. Alors que sur certains produits, des barrières tarifaires restent très élevées, ce sont surtout les barrières non tarifaires qui constituent le nouveau protectionnisme de ce début de siècle. Et la tendance n’est pas l’élimination de ces obstacles.

Les arguments classiquement avancés par les protectionnistes tels que la souveraineté alimentaire, la volatilité des prix, la protection sanitaire, environnementale ou culturelle, le maintien de l’emploi ou la non-réciprocité dans l’élimination des obstacles commerciaux ne font pas le poids face aux vertus du libre commerce.

Pour véritablement ouvrir les échanges agricoles internationaux l’IREF propose une stratégie en cinq étapes clés résumées ici :
1. Libérer l’agriculture française du joug administratif en permettant à tous les agriculteurs de devenir de véritables entrepreneurs sur leurs exploitations et en éliminant progressivement les subventions de la PAC,
2. Soutenir les accords commerciaux en cours de négociation en réorientant le mandat de la Commission européenne exclusivement sur l’élimination des barrières tarifaires et non tarifaires,
3. Appliquer une politique de reconnaissance unilatérale, et à défaut mutuelle, des normes avec les pays tiers afin de faire reposer le choix du corpus normatif entourant les échanges sur le consommateur et non les autorités,
4. Inscrire dans la constitution que le libre-échange est un droit inaliénable de tout individu, indépendamment des frontières nationales ou européennes, ce qui revient à éliminer légalement toutes les barrières tarifaires et non tarifaires,
5. Concentrer les efforts diplomatiques dans la signature de traités véritablement libre-échangistes et utiliser tous les mécanismes de règlement des différends de l’OMC pour sanctionner les pays ne respectant pas les règles internationales.

En adoptant une politique unilatérale de libre-échange, l’UE se mettra réellement au service du contribuable et du consommateur européen qui sera désormais libre d’importer tout ce qu’il désire. Cette politique sera tout aussi bénéfique pour les agriculteurs qui pourront importer à moindre coût leurs outils et leurs matières premières et pourront exporter plus facilement à l’international l’excellence de leurs productions. Enfin, le libre-échange sera aussi bénéfique pour l’environnement en favorisant la production de denrées là où le climat, les terres et les fermes sont les plus adaptés.

L’agriculture ne trouvera pas de débouchés en se repliant sur elle-même. Sauver les fermes françaises passe par leur libéralisation. Face à la concurrence étrangère, certaines devront probablement tourner la page mais d’autres saisiront les opportunités de croissance offertes par la mondialisation. Les agriculteurs français et européens pourront alors faire rayonner l’excellence de leurs produits et de leur savoir-faire à travers le monde.