Etude comparative des performances des systèmes éducatifs en Europe

L’IREF a comparé les résultats des systèmes éducatifs dans 31 pays européens en fonction des : dépenses publiques et privées, résultats des élèves, taille des classes, salaires des enseignants, etc…
Les conclusions sont claires : une dépense publique élevée dans le domaine de l’éducation n’implique pas de meilleurs résultats, bien au contraire. Dans le classement de l’IREF, la France se classe à la 12ème place sur 31 pays malgré des dépenses publiques largement plus élevées que les autres pays.

L’IREF compare la situation de la France, tant au niveau des ressources que des résultats de son système éducatif, avec quelques autres pays européens, notamment les trois pays qui sont en tête de notre classement global, à savoir la Belgique, les Pays-Bas et la Suisse. Nous mettons en particulier en évidence les variables pour lesquelles la France fait moins bien, et qui expliquent en partie sa note moyenne dans notre classement global.

Points à retenir concernant les résultats des systèmes éducatifs européens (tous les chiffres que nous mentionnons sont extraits de notre base de données, constituée à partir de données publiques et accessibles en ligne) :

– Les scores moyens obtenus aux tests Pisa effectué par l’OCDE (il s’agit de la moyenne des scores en lecture, mathématiques, et connaissances scientifiques) sont de 499,67 en France, contre 518,67 aux Pays-Bas, 518,33 en Suisse, et de 509,67 en Belgique. Ceci induit que les connaissances sont mieux acquises par ces élèves qu’en France, dont la moyenne baisse de façon continue ;

– Les écoles belges, néerlandaises et suisses ont globalement moins d’élèves en difficulté, en particulier pour l’apprentissage de la lecture. En France, 18,9 % des élèves de 15 ans rencontrent de grosses difficultés à la lecture, contre 13,7 % en Suisse, 14 % aux Pays-Bas et 16,1 % en Belgique. L’étude Pisa met également en évidence les grandes inégalités qui existent entre les élèves qui réussissent et ceux qui sont en échec scolaire. Ces inégalités résultent de façon importante à l’appartenance ou non à une catégorie socio-professionnelle défavorisée. Ce particularisme français est beaucoup moins marqué dans les autres pays, où l’approche de l’apprentissage semble beaucoup plus inclusive ;

– L’intégration au marché du travail se fait très tôt en Belgique, aux Pays-Bas et en Suisse, qui connaissent un taux de chômage chez les jeunes de 18 – 24 ans très inférieur à celui de la France. Il approche les 24 % en 2012, soit un taux de 11,3 points supplémentaires à la moyenne des taux de chômage dans les trois autres pays, évalué à 12,6 % (en revanche, il s’agit d’une simple moyenne arithmétique, celle-ci n’est pas pondérée par la taille du marché du travail) ;

– Enfin, la part des diplômés de l’enseignement supérieur est plus importante dans les trois pays du trio de tête. Cet écart est de près de 3,5 points entre la France (27,8 %) et la Belgique (31,3 %) ;

Points à retenir concernant les ressources des systèmes éducatifs européens, les horaires des élèves et le temps de travail des enseignants :

– En termes de volume de dépense pour l’éducation par habitant en parité pouvoir d’achat, le budget de la France se classe à la 11ème place sur 31 pays avec 1638 € dépensé par habitant, contre 2 585 € au Luxembourg, pays le plus dépensier ;

– En termes de dépense par élève (tous niveaux confondus, y compris l’enseignement supérieur), la France se classe 21ème rang, avec 6 764 € dépensés. C’est un peu plus que la Belgique, qui dépense 6 456 € par élève, mais bien moins que le Luxembourg (au 1er rang avec 14 370 € par élève) ou l’Allemagne (au 5ème rang avec une dépense s’élevant à 8 190 € pour chaque élève). Cependant, en termes de dépense globale par habitant, l’Allemagne consacre 1 336 € par habitant et se classe à la 19ème place. Il faut donc s’attacher à la façon dont ces ressources sont allouées, car de nombreux pays font mieux avec autant, voire moins ;

– Les élèves suisses, belges ou néerlandais (le trio de tête de notre Index) passent plus de temps sur les bancs de l’école, 17,4 ans pour les premiers, 19,6 pour les belges et 19,1 ans pour les néerlandais, contre 16,5 années pour les français ;

– Les salaires des professeurs (collèges et lycées) sont également bien supérieurs au salaire moyen par habitant de leur pays respectif. Les professeurs français gagnent à peine plus que le salaire moyen et ce, même après 15 années d’expérience. Or, l’OCDE a montré que la rémunération des professeurs était un facteur clé dans la réussite des élèves ;

– Alors que les professeurs sont mieux payés dans les trois pays de tête (Belgique, Pays-Bas, Suisse), la rémunération des professeurs suisses et néerlandais représente respectivement 62 % et 59 % de la dépense totale dans l’éducation, contre 69 % en France, et 79 % en Belgique. Elle est seulement de 58 % en Allemagne, alors que les professeurs du secondaire gagnent près de deux fois le salaire moyen !

– Les deux points précédents sur la rémunération sont à mettre en relation avec le temps de travail. L’organisation est différente selon les pays. Si tous ont un socle commun d’enseignement d’environ 18 heures pour le collège et le lycée, certains pays imposent une présence aux professeurs, qui doivent accomplir certaines tâches liées aux activités extra-scolaires. Globalement, le temps de travail est de 40 heures en Europe, contre 35 en France, conformément à la législation en vigueur, voire 32 au Royaume-Uni d’après les bases Eurydice. En Suède, où la liberté des établissements est plus importante, ce temps de travail est même directement négocier avec l’école et les syndicats.

Déterminer l’efficacité de la dépense publique

Si dépense n’est pas l’équivalent de qualité, il est alors possible d’améliorer l’efficacité du service rendu tout en maintenant à la fois un niveau de qualité au moins identique, et de réduire dans le même le niveau de la dépense publique à un niveau plus soutenable. Trois difficultés doivent être levées avant de répondre à ces interrogations :

– Donner une définition précise de l’efficacité d’un service public. Ce dernier, par essence, n’a pas de prix de marché et n’est que rarement soumis à la concurrence. Ainsi, les économistes depuis les années 1970 ont réfléchi à des méthodes d’évaluation[[Charnes A. Cooper W., Rhodes E., Measuring efficiency of decision making units, European Journal of Operational Research, 1978. L’importance de mesurer l’efficacité a été reconnue pour la première fois par : Farell J., The measurement of productive efficiency, Journal of the Royal Statistical Society, 1957.]]. Depuis, il apparait qu’une bonne mesure peut ressortir d’une comparaison entre les ressources utilisées et les résultats observés d’un service public. Cette analyse s’inspire de l’ingénierie, où l’efficacité d’une mécanique est déterminée par la comparaison des ressources qu’elle consomme aux résultats qui en découlent. Par exemple, un moteur qui a besoin de moins d’énergie pour fonctionner, avec des résultats identiques, sera défini comme plus efficace[[Afonso A., Schuknecht L., Tanzi V., Public sector efficiency: Evidence for new EU Member States and emerging markets, European Central Bank, Working Paper Series, No. 581, January 2006.]]. Cependant, il faut d’abord noter que cette efficacité est toute relative. C’est la comparaison des systèmes entre eux qui permet de la mesurer et ne préjuge donc pas de l’efficacité intrinsèque d’un système institutionnel. Par ailleurs, mesurer l’efficacité des services de l’Etat est une tâche bien plus complexe que celle très mécanique et facilement observable d’un moteur. En fait, pour que les services publics soient réellement comparables entre eux, il faudrait qu’ils soient mis en concurrence sur un marché, car seul un système de prix en situation de concurrence est à même de rendre compte des coûts, des investissements nécessaires et des résultats qu’on peut attendre d’un produit. Or, ces informations sont sous-jacentes à un système de prix[[Hayek F.A., The use of knowledge in society, American Economic Review, XXXV, No. 4, American Economic Association, 1945.]], ce qui n’existe pas dans les services publics. Ceci rend la comparaison plus difficile à interpréter ;

– Les services financés par l’impôt diffèrent d’un pays à l’autre. Les uns préfèreront investir dans des programmes éducatifs, les autres dans des domaines sociaux. Aujourd’hui une classification précise de la dépense publique par secteur existe et permet de prendre en compte ces différences. Cependant, l’écart entre les objectifs des politiques publiques d’un pays à l’autre introduit automatiquement un biais dans la comparaison, car l’orientation de ces politiques va influencer les budgets à la hausse ou à la baisse, en fonction des préférences collectives (exprimées par exemple au cours d’une élection). Si collectivement, un pays fait le choix d’une faible dépense dans la santé, nous devons alors nous efforcer à prendre en compte la dépense « privée », c’est-à-dire celle des ménages, dans notre évaluation lorsque celle-ci est disponible et suffisamment significative. Cette approche permet de mieux prendre en compte les choix collectifs.

– Dans ce contexte, les choix budgétaires sont importants car ils affectent le fonctionnement et le mode de financement du service public. Par exemple, si un pays décide de peu financer son système public d’éducation, ce dernier sera, en tout état de cause, payé directement par les ménages et il sera donc moins utile d’apprécier la qualité de l’intervention publique dans ce domaine. Cela étant, l’Europe se caractérise par une intervention publique très étendue et il est donc possible de comparer ces pays entre eux.

Améliorer l’efficacité de la dépense publique

A ce titre, de nombreux indices et données ont été utilisés pour comparer la qualité du service public entre les différents pays européens. Le QoG Institute[[Voir le site de l’Institut : http://qog.pol.gu.se/aboutus.]] en fait d’ailleurs une recension annuelle. Nous en avons rassemblé quelques-uns pour étudier l’effet de la dépense sur la qualité du service public, en particulier dans l’éducation.

Tous les trois ans, l’OCDE publie les résultats de son enquête PISA (Programme for International Student Assessment, soit un Programme pour une évaluation internationale des élèves), visant à mesurer les performances du système éducatif pour environ 70 économies. Des élèves de 15 ans se livrent à une évaluation de leurs compétences dans trois domaines : la lecture, les mathématiques et les sciences. Toujours dans le cadre de cette étude, sont également renseignés par les chefs d’établissements et les élèvent l’origine sociale de ces derniers, leurs retour d’expériences sur leurs méthodes d’apprentissage, et plus généralement sur l’environnement et le système éducatifs.

S’il existe des critiques sur ces méthodes d’évaluation, les résultats ne font globalement plus polémique et sont dans leur ensemble bien acceptés, car ce test donne actuellement la meilleure représentation possible des connaissances acquises au cours de la scolarité. Nous avons d’abord comparé ces résultats PISA avec la part de la dépense publique par habitant et en parité pouvoir d’achat dévolue à l’éducation. D’un point de vue purement technique, on dira que la relation entre la dépense et les scores PISA n’est pas linéaire. En réalité, il apparaît que la dépense publique par habitant n’est pas déterminante, en tout cas au-delà d’un certain niveau, de la bonne réussite des élèves dans le secondaire.

Dépense publique par habitant dans l’éducation

et scores PISA

Note : Les pays étudiés sont les 28 pays de l’Union européenne plus la Norvège, l’Islande et la Suisse. Cette liste vaut pour tous les graphiques suivants.
Par ailleurs, nous avons choisi de ne pas représenter les pays sur les graphiques regroupant, comme celui-ci, plusieurs années. D’une part pour des raisons de lisibilité évidentes. D’autre part parce que ce n’est pas le but de genre de graphiques de comparer les pays les uns aux autres. Le lecteur se réfèrera le cas échéant aux autres graphiques de l’étude. Il s’agit avant tout de déterminer une tendance grâce à la masse de données accumulée.

D’après nos calculs pour l’année 2012 (GRAPHIQUE 3.), une dépense supérieure à 1 885 € par habitant, soit l’équivalent du budget de la Finlande, n’aurait plus d’influence sur les résultats PISA. Dans le graphique ci-dessous, c’est le moment où la courbe devient « plate ». A titre de comparaison, la France dépense 1 638 € par habitant.
Dans ce contexte, la France aurait donc encore une marge de manœuvre budgétaire pour améliorer la qualité de ses services d’éducation. Néanmoins, nous tenons à retenir l’attention du lecteur sur ce point, car il s’agit d’une extrapolation à partir des données de l’année 2012. Ce que nous avons voulu mettre ici en évidence, c’est qu’à un certain niveau de dépense, la qualité des services d’éducation ne semble pas s’améliorer. Sur la question des montants, il s’agit de donner un ordre d’idée qui devrait être confronté à d’autres calculs sur la longue période afin d’affiner ces résultats.

A partir du graphique ci-dessus, on remarque que la relation, entre le volume de dépense dans l’éducation par habitant en parité pouvoir d’achat et les scores de l’enquête PISA menée tous les trois ans dans 70 pays par l’OCED dans les classes du secondaire, n’est pas linéaire. Autrement dit, ce n’est pas le niveau de dépense qui détermine le niveau de qualité du système éducatif. Par exemple, la Belgique, qui dépense autant que la France (environ 1 600 €/an/hab.) obtient de meilleurs résultats dans les classements PISA. De même, la Finlande fait bien mieux que le Luxembourg avec un budget par habitant inférieur à celui du Grand-Duché.

Cependant, la seule dépense est une variable insuffisante pour expliquer les performances d’un système éducatif. Dans ce premier modèle, la dépense n’explique qu’une partie des divergences entre les pays en termes de réussite aux tests PISA. Il est clair que de nombreux critères doivent être pris en compte pour évaluer les résultats dans leur ensemble. L’un des critères les plus souvent utilisés est la dépense par élève. Il en ressort que plus un pays dépenserait, meilleurs seraient ses performances (GRAPHIQUE 4.). Cependant, cette première analyse est à prendre avec beaucoup de précautions.

Dépense publique par élève et scores PISA

En effet, lorsqu’on affine la comparaison entre des pays où la dépense est relativement plus comparable, cela permet de corriger « l’effet de rattrapage », où un euro de dépense supplémentaire peut avoir un effet important sur les résultats PISA, un phénomène particulièrement important dans les pays d’Europe de l’Est. Dans les pays d’Europe du Nord et de l’Ouest, la relation entre la dépense par élève et les résultats dans le secondaire est beaucoup moins évidente. Au contraire, il semblerait qu’un euro supplémentaire n’entrainerait pas d’amélioration des résultats au sens de PISA.

Dépense par élève et scores PISA

dans les pays d’Europe de l’Ouest et du Nord

On retrouve une relation inverse lorsqu’on compare entre eux les pays d’Europe de l’Est et du Sud ; une augmentation des budgets dans l’éducation pourrait améliorer les résultats PISA. A noter que Chypre et la Pologne font figure d’exception, puisque leurs résultats sont décorrélés de la dépense par élève. Lorsqu’on fait un zoom sur des pays plus homogènes, on retrouve la même conclusion que précédemment : la dépense n’explique qu’en partie l’efficacité d’un système. Et un euro supplémentaire de dépense a plus d’effet sur les pays de l’Europe de l’Est et du Sud que les autres.

Dépense par élève et scores PISA

dans les pays d’Europe de l’Est et du Sud

En réalité, c’est avant tout la taille des classes[[Si la relation sur le graphique ne semble pas évidente, les travaux empiriques montrent l’importance de cette variable dans l’amélioration de l’apprentissage. Voir par exemple : Sutherland D., Price R., and Gonand F., Improving Public Spending Efficiency in Primary and Secondary Education, OCDE Journal of Economic Studies, 2009.]] (à savoir le nombre de professeur par élève) et les salaires des professeurs qui expliquent de hauts scores dans les examens PISA.

Taille des classes et scores PISA

Nous avons également comparé le salaire des enseignants du secondaire aux résultats PISA. Il apparaît que des enseignants mieux payés améliorent sensiblement les scores des étudiants. Ce qui est assez logique, et qui est également mis en avant par l’OCDE ; des professeurs bien rémunérés ont une motivation supérieure aux autres. Le GRAPHIQUE 9. Rend compte du salaire des enseignants dans le premier cycle d’enseignement secondaire (le collège) après 15 ans d’expérience par rapport au PIB moyen par habitant. La France se situe dans la moyenne basse des pays de l’Europe du Nord et de l’Ouest.

Salaire moyen des enseignants dans le premier cycle de l’enseignement secondaire après 15 ans d’expérience et scores PISA

En ce qui concerne le milieu universitaire, on retrouve la même relation que dans notre GRAPHIQUE 2. entre le volume de dépense et le nombre de diplômés en pourcentage de la population active, comme le montrent les deux graphiques suivants. L’investissement dans l’éducation supérieure par la dépense trouve ses limites au-delà d’un certain montant.

Dépense publique par habitant dans l’éducation et pourcentage de diplômés de l’université

Lorsque nous comparons la part des jeunes diplômés à la dépense par élève, les résultats semblent plutôt en faveur d’une augmentation de la dépense. Cependant, cette simple analyse graphique n’est pas suffisante pour montrer qu’il existe effectivement une relation statistique entre deux variables. Une analyse économétrique révèle d’ailleurs qu’il n’existe pas de relation entre ces deux variables. Dit plus simplement, l’investissement depuis le primaire n’est donc pas nécessairement un facteur d’augmentation du niveau d’étude.

Dépense publique par élève dans l’éducation et pourcentage de diplômés de l’université

Si les pays de l’Europe de l’Est ont encore un avantage à investir dans leur système universitaire, il n’en va pas de même pour l’Europe de l’Ouest, où il n’est pas évident qu’une dépense supplémentaire permettrait d’augmenter le nombre de diplômés. Il faudrait peut-être revoir l’allocation des ressources plutôt que d’augmenter les budgets, qui sont de plus en plus décorrélés d’une politique de l’éducation efficace et adaptée à la réalité du marché de l’emploi.

Lorsque les jeunes diplômés doivent intégrer le marché de l’emploi, un diplôme ne lui garantit malheureusement pas nécessairement l’accès au travail. Sur le graphique suivant, nous avons comparé le taux de chômage des jeunes 18 – 25 ans et la part des diplômés dans la population active dans 31 pays[[Ces pays sont les 28 pays de l’Union européenne plus la Norvège, l’Islande et la Suisse.]]. Il n’y a pas de corrélation forte entre ces deux variables. Les cas de l’Allemagne et de l’Autriche sont d’ailleurs particulièrement intéressants. Le niveau d’étude y est moins élevé qu’en France, mais le chômage des jeunes y est beaucoup plus faible. Ce constat se vérifie également au niveau du taux d’emploi. Dans ces deux pays, le système d’acquisition des connaissances et la pratique très large de l’apprentissage ou des systèmes de formation qui impose de longues périodes d’immersion dans l’entreprise au cours des cursus scolaires, favorisent de haut taux d’emploi et faible taux de chômage des jeunes dans ces deux pays.

Relation entre le chômage des jeunes et la part des diplômés dans la population active

Relation entre le taux d’emploi des jeunes et la part des diplômés dans la population active

Tout comme les diplômés post-bac, la dépense par habitant ou par élève ne garantit que les jeunes qui quittent le système scolaire prématurément le fassent moins souvent lorsque cette dépense est élevée. Un haut niveau de dépense ne garantit pas que le système sache mieux retenir les élèves susceptibles de tourner le dos très tôt au système scolaire.

Dépense par habitant et part des jeunes qui quittent le système scolaire prématurément

Dépense par élève et part des jeunes qui quittent le système scolaire prématurément

Au travers de cette étude, nous avons voulu vérifier si plus d’argent public permettait en effet d’améliorer les résultats des systèmes éducatifs, ou si d’autres facteurs sont à prendre en compte. Ces quelques graphiques mettent en évidence que le volume de dépense n’a en réalité que peu d’influence sur l’efficacité d’un système scolaire. L’administration doit donc s’attacher à rechercher les domaines où des économies sont possibles, sans affecter la qualité du service rendu. Pour juger de l’efficacité des systèmes éducatifs en Europe, nous avons retenu une analyse ressources/résultats.

En comparant les différentes ressources des systèmes éducatifs avec leurs résultats, nous pouvons établir un Indice de l’efficacité de la dépense publique pour l’éducation. En effet, les Etats n’ont pas seulement la main mise sur les budgets de l’éducation mais aussi sur d’autres variables, comme la part d’autonomie des établissements scolaires, le nombre de professeur, leur paie, etc. Par exemple, un moyen efficace pour obtenir de meilleurs résultats, et à peu de frais, serait d’augmenter l’autonomie des établissements, corrélées à l’amélioration des scores PISA. Par exemple, les pays qui ont plus d’autonomie tendent à avoir de meilleurs résultats que les autres[[Si ces résultats ne sont pas confirmés dans notre graphique 15., qui ne concentrant pas suffisamment de données, ils sont néanmoins corroborés par les analyses économétrique de l’OCDE, voir : http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/Vol4Ch4.pdf.]]. C’est le cas en particulier des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la République tchèque.

Relation entre l’autonomie des établissements d’enseignement public (primaire) et la réussite scolaire (scores PISA)

Note : ici l’autonomie est mesurée par l’OCDE et est définie comme la capacité des écoles publiques à décider des programmes et de l’allocation des ressources financières qui lui sont dédiées. Un score de 0 signifie que l’autonomie des écoles est dans la moyenne des pays observés. Un score de positif signifie que l’autonomie accordée est supérieure à la moyenne et inférieure quand ce score est négatif.

Avec les contraintes budgétaires actuelles dans la plupart des pays de l’UE, les gouvernements n’ont pas d’autre alternative, s’ils souhaitent améliorer la qualité des services publics, que d’accroitre leur efficacité. Comme l’a montré Gonand, « une accroissement de 10 % du rendement des services publics liés à l’éducation permettrait d’augmenter le PIB de 3 à 6 % sur la longue période dans la plupart des pays de l’OCDE. »[[See Mandl et al. for some examples: Mandl U., Dierx A., Ilzkovitz F., Ibid.]]

Plus généralement, les institutions jouent un rôle essentiel dans la diffusion de la connaissance et le soutien à la croissance. Il est donc important de prendre la mesure de cet apport. Notre Indice ne capture pas directement l’effet des institutions sur la qualité des services publics. En revanche, pour un service public donné, si les ressources sont plus ou moins identiques, mais les écarts entre les résultats importants, alors il est possible de conclure qu’un système est plus efficace qu’un autre, et que cette relation tient plus du rôle du système institutionnel qui sous-tend ce service public que des fonds publics alloués à ce service. Car, comme nous avons pu le constater, le volume de dépense ne joue pas de rôle direct sur la qualité d’un service public. C’est une meilleure allocation et une bonne gestion des ressources qui doivent avant tout guider la politique publique.

Chaque secteur public a besoin de ressources plus ou moins importantes pour délivrer un service public de qualité. Cependant, certains pays arrivent à de meilleurs résultats que d’autres avec des ressources identiques, voire moins importantes. Autrement dit, le niveau des ressources n’est pas automatiquement corrélé à la réussite et à la qualité d’un service public donné.

Nous avons retenu une analyse dite Inputs/Outputs pour mieux rendre compte de l’efficacité du système éducatif. Dit plus simplement, nous avons pris en compte les variables avec lesquelles un Etat peut décider ou non de faire levier dans la « production » d’un service tel que l’éducation. L’argent public n’est pas la seule ressource dont l’administration publique a le contrôle. Elle peut déterminer les programmes, la façon dont sont recrutés les professeurs, le degré d’autonomie des écoles et des universités, limiter le poids de la bureaucratie en interne, etc. Nous avons ensuite comparé ces intrants avec les résultats obtenus, i.e. les variables qui permettent d’évaluer la réussite d’un système éducatif, comme par exemple la réussite des jeunes sur le marché de l’emploi, la productivité, la qualité de la recherche académique, le niveau d’éducation, etc.

De cette comparaison, il en résulte le tableau suivant :

Classement des pays selon leurs Ressources et Résultats dans l’éducation

Si nous en prenons compte l’ensemble des intrants, la Belgique se classe au premier rang, car elle obtient des résultats agrégés environ deux fois plus importants que l’Espagne. Certes, la Belgique a un budget par habitant supérieur de 500 € par habitant par rapport à celui de l’Espagne, mais cette dépense est mieux allouée que celle de ce pays. La France, quant à elle, se retrouve au 12ème rang de notre classement. Notre pays dépense autant que la Belgique, et pourtant obtient des résultats plus proches de ceux l’Espagne que de ceux de la Belgique. Cela signifie qu’elle dépense beaucoup trop par rapport aux résultats qu’elle pourrait obtenir en termes de qualité du service public rendu.

Annexes :

+- Lecture des graphiques+

Le nuage de points représente les observations empiriques entre deux variables. Chaque point représente un pays différent, ou, lorsque nous avons des observations sur plusieurs années, il peut s’agir d’un ensemble de pays observés sur plusieurs années (exemple graphique 1.)
Pour des raisons de lisibilité, nous n’avons volontairement pas indiqué tous les noms de pays sur nos graphiques, seuls quelques-uns apparaissent quand nos comparaisons portent sur une seule année. Lorsque nous avons faisons des comparaisons sur plusieurs années, nous avons fait le choix délibéré de n’indiquer aucun nom de pays, car c’est la tendance qui importe dans ce cas, plus que la position d’un pays par rapport à un autre.
La zone grisée correspond à « l’intervalle de confiance » à 95 %. Elle traduit la valeur probable des paramètres estimés. Dit autrement, c’est la fourchette de valeur qui permet de visualiser l’incertitude de la relation entre deux variables. Les résultats qui se trouvent à l’intérieur de cette fourchette sont des valeurs qui se rapprochent des résultats observés. Par opposition à cet intervalle de confiance, la probabilité qu’un point se trouve en dehors de cette zone est, dans le cas qui nous concerne, évaluée à 5 %. Il s’agit de valeurs pour lesquelles, l’estimation statistique est significativement différente des résultats observés.
En bleue, la « droite de régression » permet de déterminer la relation entre deux variables. Les écarts entre les points et la droite de régression s’expliquent par le fait que d’autres facteurs interviennent de façon plus ou moins importante dans la relation entre les deux variables observées. Cette différence correspond « au terme d’erreur », qui peut prendre une valeur positive ou négative selon sa position par rapport à la droite de régression. Lorsqu’un point se trouve au-dessus de cette droite, on dira que la variable de l’axe verticale a été sous-estimée par le modèle. Dans le cas contraire, lorsqu’un point se trouve en-dessous de cette droite, on dira que la variable de l’axe vertical a été surestimée.

Lecture du graphique : Le nuage de points représente les taux de croissance du PIB (axe des abscisses) et de la part des dépenses publiques par rapport au produit intérieur brut (axe des ordonnées) pour 30 pays sur la période 2006 – 2013. Chaque pays est donc représenté 8 fois. L’intérêt de ce graphique est d’illustrer la relation entre la croissance et le volume des dépenses publiques pour l’ensemble des pays européens. Dans le cas de ce graphique, l’intervalle de confiance à 95 % correspond à la valeur probable des paramètres estimés (ici la part des dépenses publiques dans le PIB associée à chacun des taux de croissance possibles). Une grande partie des observations se trouvent en dehors de cette zone, ce qui ne nous permet pas de conclure que taux de croissance et volume des dépenses publiques évoluent dans un sens toujours opposé. En revanche, il permet d’établir de façon assez claire qu’une dépense publique élevée n’implique pas une meilleure croissance, c’est même probablement le contraire.

Nous avons cherché à évaluer l’impact de la dépense publique sur les taux de croissance de 30 pays[[Ces pays sont les 28 pays de l’Union européenne plus la Norvège et la Suisse.]] entre 2006 et 2013. Si la relation apparaît être négative sur ce graphique, des travaux statistiques un peu plus poussés[[Une simple régression linéaire avec la méthode des moindres carrés ordinaires nous apprend notamment que la dépense publique n’explique pas les niveaux de croissance.]] conduisent à interpréter ces résultats avec plus de précautions. Néanmoins, de ces analyses il ressort que le niveau de dépenses publiques n’est absolument pas corrélé au taux de croissance.

D’autre part, de nombreux économistes s’inquiètent de la croissance de la dette et de sa soutenabilité à long terme, de la baisse des investissements, et de la stagnation qui découlerait d’une politique budgétaire trop expansive. Nombre d’auteurs se sont intéressés à cette relation entre croissance de la dette et soutenabilité de la dépense publique. Par exemple, des économistes du Fonds Monétaire International ont tenté de mesurer « l’espace budgétaire », « c’est-à-dire la marge de manœuvre pour des politiques de stimulation budgétaire sans risquer une spirale d’endettement insoutenable. »[[Bénassy-Quéré A., Coeuré B., Jacquet P., Pisani-Ferry J., Politique Economique, 3ème édition, De Boeck, 2012.]] A mesure que les déficits se creusent, les gouvernements consentent à un effort d’ajustement plus élevé, en relevant l’excédent primaire – prélèvements obligatoires moins transferts sociaux et services publics. Cependant ce relèvement de l’excédent primaire ne peut durablement augmenter et atteint historiquement un maximum de 6 % du PIB. Ghosh, Mendoza, Ostry et Qureshi estiment à environ 160 % du PIB, le volume de dette au-dessus duquel la soutenabilité économique de la France serait en danger[[Ghosh A., Kim, J., Mendoza E., Ostry J., and Qureshi M., Fiscal fatigue, fiscal space and debt sustainability in advanced economies, NBER Working Paper 16782, February 2011.]]. Pour d’autres, une dette supérieure à 90 % du PIB aurait un impact négatif sur la croissance de long terme[[Reinhart C.,Rogoff K., Growth in a time of debt, American Economic Review, May 2010.]]. Le FMI évalue à 4,2 % points de PIB sur la période 2014 – 2020, l’ajustement des finances publiques nécessaire pour ramener un ratio Dette/PIB à 60 % à l’horizon 2030[[IMF, Fiscal Monitor: Back to work, how fiscal policy can help, October 2014.]]. Le PIB de la France s’établissait à 2 060 Md€ environ fin 2013[[Disponible sur le site de la Banque de France : https://www.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/banque_de_france/Economie_et_Statistiques/base_de_donnees/chiffres-cles-zone-euro/zef015.pdf]], soit un effort à consentir de 87 Md€ d’euros d’ici à 2020. Mais le FMI mise sur une croissance supérieure à 1 %. Avec les taux de croissance actuels, l’ajustement serait encore plus important. En 2013 par exemple, si la France avait voulu maintenir son niveau de dette à 92,3 % du PIB l’année suivante, il lui aurait fallu dégager un solde primaire de 0,75 % de son PIB. Or, ce dernier était négatif et s’établissait à -2 % du PIB, un écart de 58,2 Md€ lorsqu’on tient compte des taux d’intérêt et de croissance réalisés en 2013.

De son côté, la Commission européenne calcule régulièrement des indicateurs de soutenabilité de la dette, où « la somme de la dette initiale et de la valeur actualisée des dépenses futures doit être égale à la valeur actualisée des flux de revenus futurs. »[[Bénassy-Quéré et al., Op cit., p.223.]] Cette condition est la contrainte budgétaire intertemporelle du gouvernement. Selon cette méthode, la Commission européenne estimait en 2012 que la France devrait effectuer un ajustement budgétaire de 1,6 point de PIB de façon durable pour dégager un excédent primaire et réduire sa dette[[European Commission, Fiscal sustainability report, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, 2012.]]. Sachant que cet ajustement sera bien plus efficace si le pays tend à réduire ses dépenses et non à augmenter le poids des prélèvements obligatoires[[Alesina A., Ardagna S., Large changes in fiscal policy: Taxes versus spending, NBER Working Paper 15438, October 2009.]]. Dans tous les cas, la maîtrise des dépenses publiques est impérative tant le niveau de la dette se rapproche de ces niveaux préoccupants. Ceci est d’autant plus vrai que l’appartenance à la zone euro impose une certaine discipline budgétaire.

+- Variations en points de pourcentage du PIB des dépenses publiques par secteur Cofog 2009 – 2013 +

+- Variations en points de pourcentage du PIB des dépenses publiques par secteur Cofog et niveau des dépenses publiques en 2013+