L’augmentation de la dépense publique locale depuis 1983 n’est que très partiellement due à la décentralisation

La conférence nationale des territoires (CNT), qui s’est tenue à Cahors en 2017, visait à développer une approche partenariale des relations entre l’État et les collectivités. Les contrats de Cahors ont associé ces dernières à la maîtrise de la dépense publique : il leur a été demandé, pour le quinquennat, de réaliser des économies à hauteur de 13 Mds€ en dépenses de fonctionnement par rapport à leur évolution spontanée, soit 2,6 Mds€ chaque année.

Entre 2014 et 2017, les mécanismes d’encadrement des concours financiers de l’État avaient déjà conduit à une baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 9,2 Mds€. En contrepartie de l’effort demandé aux collectivités, l’État s’était dit prêt à renoncer à cet encadrement du financement des collectivités. Ce sont donc 322 collectivités, dont le budget dépasse les 60 M€, qui se sont vu fixer un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement compris entre + 0,75 et + 1,65 %. Celles qui auraient dépassé le plafond se voyant appliquer une reprise financière, d’un montant égal à 75 % de l’écart constaté qui ne pourra pas dépasser 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

En 2018, sur les 322 collectivités cibles, 71% avaient choisi de signer, permettant une baisse de 0,2 % de leurs dépenses de fonctionnement et limitant la hausse de celles-ci pour l’ensemble des collectivités à 0,3% entre 2018 et 2020 : une maîtrise de la dépense publique locale historique au vu de son augmentation exponentielle depuis 1983.

L’augmentation vertigineuse de la dépense publique locale depuis 1983 n’est due qu’en partie à la décentralisation

En 2018, les dépenses totales annuelles des collectivités s’élevaient à 260,4 Mds€, dont 39% pour les communes, 29% pour les EPCI (soit 68 % pour le bloc communal), 28 % pour les départements et 13% pour les régions. Les dépenses de fonctionnement des APUL (administrations publiques locales) se divisaient entre 137,7 Mds€ de dépenses de fonctionnement et 46,3 Mds€ d’investissement (soit 56 % des dépenses d’investissement des administrations publiques).

Depuis 1983, les différents actes de la décentralisation ont étendu les compétences des collectivités, conduisant à une hausse importante d’un certain nombre de poste de dépenses.

Les communes prennent en charge le fonctionnement de l’enseignement du premier degré (10,6 Mds€), l’aménagement des territoires, la préservation de l’environnement et les services urbains (9,5 Mds€), ou encore les politiques publiques de jeunesse et des sports (7,1 Mds€). L’intercommunalité gère le traitement des déchets (4,7 Mds€), l’organisation des transports et l’entretien des voiries (4,2 Mds€), ainsi que le développement des infrastructures sportives, culturelles et de loisirs (2 Mds€).

Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière d’action sociale et le versement de certaines prestations sociales. Ils interviennent également dans la gestion des collèges (4 Md€) et de la voirie départementale (3,7 Mds€). Les dépenses des régions financent essentiellement la formation professionnelle (2,5 Mds€) et l’apprentissage (1,8 Mds€), le transport, notamment ferroviaire régional (4 Mds€), et la gestion des lycées (5,5 Mds€).

Or, la décentralisation n’explique qu’en partie la progression des dépenses publiques locales : entre 1983 et 2018, celle-ci sont passées de 56,3 Mds€ à 260,4 Mds€. Une part importante de cette hausse (41%), n’est pas due à la décentralisation mais se produit à champ de compétences constant, comme le montre le tableau suivant :

Évolution des dépenses des administrations publiques locales rapportées au PIB, à champs de compétences courant et constant entre 1983 et 2017

Sur la période, les dépenses de fonctionnement ont crû, passant de 72 à 78% du total, quand les dépenses d’investissement ont mécaniquement reculé de 28 à 22%. En cause, la forte progression des dépenses de personnel, que l’extension du statut de la fonction publique aux agents locaux, effectuée en 1981, rend quasi irréversible, de 64,4 Mds€ à 82,2 Mds€, soit une augmentation annuelle de 2,5 % entre 2008 et 2018 qui explique pour moitié l’augmentation des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales (APUL).

En comparaison, le rythme de progression des dépenses de personnel des APUC (administrations publiques centrales) et des ASSO (administration de sécurité sociale) est largement inférieur. Toujours sur la période 2008-2018, le rythme de progression annuelle des premières est de 1,3 % et celui des secondes de 2,1%. Notons que, hors contrat aidés, le bloc communal emploie à lui seul 76,5% des effectifs de la FPT (fonction publique territoriale).

Ce n’est donc qu’à partir de 2014 puis en 2017, que le Gouvernement a véritablement pris la mesure de la nécessité d’endiguer la progression constante de la dépense publique locale. En 2020 avec la crise sanitaire, les contrats de Cahors sont suspendus. Au mois de mars, la commission pour l’avenir des finances publiques a rendu un rapport au Premier ministre qui préconise une seconde vague de contrats de Cahors, élargie à un plus grand nombre de collectivités. Cette reprise et cet élargissement des contrats de Cahors sont souhaitables, mais insuffisants. D’abord parce qu’aucune réduction des dépenses de fonctionnement des collectivités n’est envisagée, ensuite parce que la flexibilité de la masse salariale de celles-ci n’est pas non plus abordée. A dire vrai la seule solution durable est sans doute de rendre aux collectivités locales leur autonomie fiscale. Car aujourd’hui, elles sont maîtres de leurs dépenses, mais pas de leurs recettes. Elles ne sont pas responsables de leur budget ! Ca ne peut pas fonctionner.