Comment rétablir la confiance des Français dans la vie démocratique ?

Cette vaste question a été posée par le Premier ministre à Patrick Bernasconi, ancien président du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Ce dernier, assisté de deux hauts fonctionnaires de l’Inspection générale des Finances et du Conseil d’État, a remis son rapport à Jean Castex il y a quelques jours. Il ne contient pas moins de « 50 propositions pour un tournant délibératif de la démocratie française ».

La France est prise dans une grave crise démocratique

Avant de formuler des propositions, M. Bernasconi s’attache à faire le portrait de notre démocratie. Un portrait peu flatteur à vrai dire puisque « depuis les années 1980, les sociétés démocratiques occidentales traversent une récession démocratique, particulièrement en France ». A l’appui de cette affirmation, des chiffres :

• ceux de l’abstention aux élections, d’une part, qui est, comme chacun le sait, en hausse constante. Aux élections municipales, elle est ainsi passée de 21,8 % en 1965 à 55,4 % en 2020 ; aux législatives, « elle n’était que de 21 % durant les décennies 1960 et 1970, de 29 % les deux décennies suivantes, puis atteint 42 % durant les décennies 2000 et 2010 » ;
• ceux de la confiance dans la vie politique et les institutions, d’autre part, tirés de l’enquête European Social Survey menée dans douze pays européens. Les Français y ont un score de confiance de 20, devant les Italiens (16) et les Espagnols (18), mais loin derrière les Allemands (36), les Néerlandais (46), les Finlandais et les Suédois (47), et les Norvégiens (58).

La crise des Gilets jaunes est également citée comme la révélation d’une « fracture croissante entre représentés et représentants ». Mais pour M. Bernasconi, la réponse apportée à cette crise par le président de la République fut exemplaire. Elle a consisté, rappelons-le, à lancer « deux initiatives sans précédents » :

• le « Grand débat national » qui, selon le rapport, a été un « exercice participatif de grande ampleur » – s’inscrivant en dehors des échéances électorales et de l’exercice du droit de vote – au cours duquel ont été recueillies près de 2 millions de « contributions sur la démocratie, l’organisation de l’État, la fiscalité ou encore la transition écologique » ;
• la « Convention citoyenne pour le climat » qui a fait réfléchir 150 citoyens aux « voies et moyens de réduire 40 % de nos émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 » et qui fut, toujours selon le rapport, « un exercice délibératif » qui a permis de produire « des recommandations de qualité à l’intention des pouvoirs publics ».

Patrick Bernasconi reconnaît que ces expérimentations ont connu « certains dysfonctionnements », mais, pour lui, elles ont surtout montré que « les exercices participatifs ou délibératifs, à condition d’être bien conçus et articulés avec les institutions représentatives, pouvaient être un vecteur de rénovation de notre vie démocratique ».

La solution : « organiser le tournant délibératif de la démocratie française »

Pour les auteurs du rapport, pas de doute possible : « Le rétablissement de la confiance politique passe donc en grande part en France par une amélioration des mécanismes démocratiques. Les dispositifs participatifs ou délibératifs, à condition d’être bien pensés et articulés avec les institutions représentatives, peuvent contribuer à réparer le lien rompu entre représentés et représentants et rendre effectives leurs responsabilités respectives ».

Pour « réparer le lien rompu » entre citoyens et élus, M. Bernasconi fait donc 50 propositions qui peuvent être classées en trois catégories :

1. Optimiser et améliorer les dispositifs participatifs existants, tant à l’échelle locale que dans certaines politiques publiques (environnement, santé). Localement, il s’agit de donner toute sa portée au droit de pétition local déjà contenu dans la Constitution, d’instaurer un référendum d’initiative partagée local, et de consacrer un principe général d’association du public aux décisions des collectivités les plus importantes. Au niveau national, le rapport préconise d’améliorer les processus de participation du public qui existent déjà en matière environnementale, mais aussi d’investir le champ de la « démocratie sanitaire » en lançant une réflexion sur « les droits et devoirs du citoyen, du patient et de l’usager du système de santé » à l’issue de la crise sanitaire.
2. Structurer un champ autonome de la démocratie participative, comme il existe un champ de la démocratie sociale. Pour ce faire, quatre propositions principales sont mises en avant. Premièrement, assouplir les conditions de déclenchement du référendum d’initiative partagée (RIP). Deuxièmement, introduire dans le code des relations du public avec l’administration (CRPA) « une disposition miroir à l’article L.1 du code du travail pour consacrer, aux côtés de la démocratie représentative et de la démocratie sociale, la participation des citoyens au processus de décision publique comme troisième champ de la démocratie ». Concrètement, il s’agirait de rendre obligatoire la participation citoyenne pour « tout plan ou projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental envisagé par le Gouvernement ». Troisièmement, la Commission nationale du débat public (CNDP) serait transformée en Haute Autorité de la participation citoyenne (HAPC) qui deviendrait la garante du respect de « principes unifiés de la participation » des citoyens inscrits dans le CRPA et de la qualité des procédures mises en œuvre. Enfin, quatrièmement, former les fonctionnaires en intégrant « un module sur l’association des citoyens à la décision publique dans les cursus des écoles de service public ».
3. Créer un véritable « cycle délibératif national » portant sur des politiques publiques touchant aux grandes transitions. Partant du principe que les grandes transitions énergétique, agricole ou démographique, pour être efficaces, anticipées et profondes doivent être délibérées, il est question ici de donner au Parlement et au Gouvernement la possibilité de déclencher un grand exercice délibératif d’envergure nationale sur les sujets « relatifs aux questions de société ou à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation ». Cette mission serait confiée au CESE.

Les angles morts du rapport

Étonnons-nous d’abord de la publication de ce rapport alors que la France est dirigée par un Emmanuel Macron qui apprécie particulièrement l’exercice solitaire du pouvoir, décidant seul de tout, accroissant sans cesse le poids de l’État jusque dans les recoins les plus intimes de la vie quotidienne, usant sans modération du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) depuis le début de la pandémie, instance la moins transparente qui soit.

Annie Genevard, vice-présidente de l’Assemblée nationale, nous a expliqué combien « Emmanuel Macron n’a eu de cesse de contourner les représentants politiques ou sociaux institutionnels légitimes », traitant « tout le Parlement, majorité comme opposition, comme quantité négligeable » et « niant l’apport démocratique de l’opposition dans un débat politique ».

Étonnons-nous ensuite de la commande de ce rapport par Jean Castex, l’homme qui, durant la pandémie de covid 19, a permis la publication de 19 protocoles sanitaires différents à destination des établissements d’enseignement primaire et secondaire, ne laissant aucune initiative aux chefs d’établissement ; l’homme qui vient d’approuver la nouvelle version (applicable au 28 février 2022) du « protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés en entreprise » face à l’épidémie de covid 19, un document de 25 pages qui considère les chefs d’entreprise comme des mineurs incapables de prendre les bonnes décisions pour protéger leur entreprise et leurs salariés.

Bien évidemment, le rapport de M. Bernasconi évite ces sujets. Pourtant, avant d’inventer de nouvelles usines à gaz, ne faut-il pas parier avant tout sur la responsabilité des individus, qu’ils soient chefs d’entreprise, commerçants, directeurs d’école ou d’hôpital public, ou simples citoyens ? La première proposition du rapport aurait donc dû préconiser moins d’État, moins de lois, moins de normes… et moins d’impôts et de taxes pour rendre les citoyens davantage maîtres de leur destin.

Quant à seconde proposition du rapport, elle aurait dû aborder la question de la décentralisation. Car avant d’inventer des processus de consultation, il serait pertinent de donner davantage d’autonomie aux collectivités locales. Or, les gouvernements de M. Macron ont fait tout le contraire, notamment en rompant « le lien fiscal entre les électeurs et les élus » (suppression de la taxe d’habitation) et en rendant les collectivités toujours plus dépendantes des ressources de l’État. La France est aujourd’hui un « millefeuille administratif, aux procédures lentes et complexes » avec des collectivités de plus en plus éloignées des citoyens depuis la création des grandes Régions, le regroupement des cantons et la création des communautés de communes et autres agglomérations.

Au lieu de cela, le rapport de M. Bernasconi prévoit un accroissement du rôle du CESE (dont il est ancien président), assemblée inutile dont l’IREF réclame la suppression depuis de nombreuses années. Il veut copier la « Convention citoyenne pour le climat », mascarade de consultation et étendre le « Grand débat national » dont les « cahiers de doléances » ont été ensevelis six pieds sous terre par le Gouvernement.

Encore un rapport pour rien donc. Cherchons plutôt à promouvoir « moins d’État, mais un État efficace dans les domaines régaliens qui lui appartiennent », à mettre en œuvre une « véritable décentralisation avec concurrence entre les collectivités locales », et à éviter cette « démocratie participative » qui risque fort de « diminuer la sphère de la société civile » en ajoutant à la politisation de la France. Bref, c’est de davantage de vraie subsidiarité que nous avons besoin.