Les indemnités des membres du Conseil constitutionnel : un incroyable crash-test européen !

Voici déjà plus de six mois que nous entretenons nos lecteurs de l’imperturbable obstination du Conseil constitutionnel, à percevoir comme si de rien n’était des indemnités qu’il sait illégales et qui font plus que doubler la rémunération de ses membres et de son Président. Rappelons que ces indemnités proviennent d’une simple lettre en date du 16 mars 2001 de Madame Parly, alors secrétaire d’État aux finances du Gouvernement Jospin. Une lettre particulière quand même, car on avait pris la précaution de ne pas la rendre publique, sachant bien qu’elle violait expressément l’article 63 de la Constitution qui exige à cette fin l’intervention d’une loi organique. Cette semi-clandestinité protégea pendant 20 ans le pillage méthodique des deniers publics. Par effet de réciprocité, la dizaine de membres du Conseil avec leurs Présidents successifs, qui connaissent bien le prix du silence, ont empoché et continuent d’empocher collectivement aujourd’hui encore chaque année en sus de leur rémunération légale et sans titre valable un pactole total de près d’un million d’euros (rémunérations brutes).

Au départ dans notre ingénuité citoyenne, nous avions cru qu’il suffirait que ce hold-up soit rendu public pour qu’il cesse dans les meilleurs délais. Grave erreur, puisque depuis le 24 janvier 2020, date de dépôt sur le Bureau de l’Assemblée Nationale du projet de loi organique visant à régulariser les prochaines rémunérations du Conseil, le doute n’est plus permis. Depuis ce jour en effet, le Président de la République, le Gouvernement, le Parlement et tout le reste du monde administratif et politique savent parfaitement à quoi s’en tenir quant au caractère inconstitutionnel des indemnités versées depuis plus de vingt ans par le Trésor. Il en résulte que la prorogation indue de ce pacte honteux entre le Conseil constitutionnel et l’Exécutif vient encore d’appauvrir depuis janvier 2020 d’un peu moins d’un million et demi d’euros la collectivité des contribuables. Certains d’entre eux commencent à sérieusement s’impatienter en se demandant non seulement combien de temps ce petit manège va durer, mais aussi pourquoi donc il se poursuit si longtemps encore sous la bénédiction du Président de la République (pourtant chargé par l’article 5 de veiller sur les respect de la Constitution!) et le regard interdit de toutes les plus prestigieuses institutions de contrôle de l’État qui restent curieusement l’arme au pied, comme si elles en avaient reçu l’ordre. Surtout qu’au-delà des problèmes d’argent qui ne sont pas négligeables, cette situation invraisemblable finit par interroger sur le comportement même du Conseil constitutionnel. C’est pour cette raison que nous avons décidé de le soumettre à une sorte de crash-test européen pour évaluer cette incroyable situation au regard des principes et des règles qui sont censés, selon les autorités du Conseil de l’Europe, dicter la conduite et le comportement des juges, y compris les juges constitutionnels des pays membres de cette institution.

I – DES SPÉCIALISTES DE LA RÉCIDIVE

Un peu d’histoire: juste après sa création, le Conseil constitutionnel obtient en 1960 du Secrétaire d’État Giscard d’Estaing un abattement fiscal exceptionnel de 50% sur le montant de ses rémunérations. Bien entendu, tout le monde, la partie versante comme les parties attributaires, sait que cette « faveur » contrevient à la Constitution, pour qui toute modification de la rémunération des membres et du Président de ce Conseil passe obligatoirement par une loi organique. Mais toutes les précautions sont prises pour imposer une discrétion de rigueur, si bien que les Sages vont pouvoir sans trop d’anicroches bénéficier sereinement de cet avantage jusqu’à la fin des années 1980, avant qu’un professeur de droit, Jean-Jacques Dupeyroux, ayant décelé le subterfuge, ne commence dès 1990 à ruer sérieusement dans les brancards, en obligeant dix ans après le Gouvernement à retirer cet avantage qui commençait à sentir fortement la concussion.

Mais, à moins de prendre de sérieux risques, l’Exécutif ne pouvait bien entendu dépouiller le Conseil constitutionnel de son abattement sans lui proposer en compensation un avantage au moins égal et de préférence bien supérieur, si on voulait que la transition se passe au mieux et dans une discrétion de bon aloi. On connaît la suite avec la lettre de Madame Parly, qui n’eut aucun mal à convaincre les Sages et leur Président de savoir dans leur propre intérêt se montrer plus que conciliants. Et c’est ainsi que depuis le premier janvier 2001 jusqu’à ce jour, les juges de la rue Montpensier rendent grâce au bon génie épistolaire de Madame Parly. Le problème est que si, jusqu’aux tout premiers jours de l’année 2020, le secret avait été bien gardé, dès le 24 janvier, il était éventé et depuis ce jour aucun Sage, aucun ministre, aucun haut fonctionnaire des Finances et de la Justice ne peut plus prétendre qu’il ne savait pas. Mais personne jusqu’ici ne nous a expliqué pourquoi, malgré sa gravité, cette affaire n’a jusqu’à ce début mai 2021 provoqué la moindre réaction ni de la Cour des comptes, ni de l’Inspection des Finances, ni surtout du Parquet alors que l’article 40 du Code de procédure pénale fait obligation à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. Décidément, ce silence et cette apathie des autorités sont choses fort suspectes…Bien sûr, on pourra toujours nous opposer qu’il n’y a pas matière à délit, mais le point est loin d’être sûr avec quand même un détournement significatif de deniers publics. Qu’importe, quittons les brouillards français pour nous tourner vers les autorités du Conseil de l’Europe afin de voir si le Conseil constitutionnel satisfait ou non aux principes qui gouvernent la déontologie et le comportement des juges.

II – LES STANDARDS EUROPÉENS

On sait certes que le Conseil constitutionnel est une institution à part qui ne s’intègre pas dans la hiérarchie ordinaire de nos juridictions tant judiciaires (civiles et pénales) qu’administratives. Originellement conçu comme un arbitre, nul ne conteste qu’aujourd’hui, il dispose d’un pouvoir intrinsèquement juridictionnel et qu’il l’exerce effectivement. C’est la raison pour laquelle il nous a semblé utile de vérifier dans quelle mesure les membres du Conseil constitutionnel cochaient toutes les cases que le droit européen assigne à la personne du juge pour assurer un fonctionnement satisfaisant de la justice.

Sur le plan des sources, on se tiendra à deux textes:

– la recommandation CM/Rec (2010)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe en date du 17 novembre 2010 (Les juges: indépendance, efficacité et responsabilités), que nous signalerons par l’abréviation CM;
– l’avis N° 3 du Conseil consultatif des Juges Européens (sur les principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges) à l’attention du Conseil des Ministres du Conseil de l’Europe, en date du 19 novembre 2002 que nous signalerons par l’abréviation CJ.

En effet, tout en l’ayant consultée, nous n’avons pas cru nécessaire de retenir la Charte européenne sur le statut des Juges (Strasbourg – juillet 1998), dont la plupart des dispositions se recoupent avec les deux textes que nous avons choisis.
Quant à la méthode d’examen, elle se bornera à confronter la citation exacte des textes de référence aux situations présentement observées.

III – LES PRINCIPES EN CAUSE

On n’en compte pas moins d’une dizaine, mais en fait ils visent tous à assurer l’indépendance et l’impartialité des juges, hors desquelles ils ne peuvent capter, ni préserver la confiance populaire, qui est en quelque sorte la matrice de l’activité juridictionnelle. L’indépendance veut que le juge ne puisse être influencé par aucune entité interne – pouvoir hiérarchique ou politique notamment – ou externe – partis, lobbies, médias, ONG etc. – intervenant en dehors des règles très restrictives qui gouvernent le bon fonctionnement de la justice. L’impartialité est l’obligation pour le juge de tenir la balance égale entre les parties quelles qu’elles soient, aussi bien dans ses attitudes que dans ses décisions. Le défaut d’indépendance ou d’impartialité – voire parfois seulement le risque de défaut d’indépendance ou d’impartialité- pour quelque raison que ce soit oblige normalement le magistrat en cause à se « déporter » en se retirant du dossier.  Sinon, il risque de faire face à une demande de récusation par la partie qui estime qu’elle court le risque d’être lésée. Cette garantie de saine et égale justice se décline en plusieurs exigences examinées ci-après:

01 – Le champ d’application

Le texte du Conseil des Ministres (CM page 7 §1) vise expressément parmi tous les magistrats concernés ceux qui exercent les fonctions de juges constitutionnels: la présente recommandation est applicable à toutes les personnes exerçant des fonctions judiciaires, y compris celles traitant des questions de droit constitutionnel. Quant au texte du Conseil consultatif des juges européens (CJ), il s’adresse à tous les juges et ne comporte aucune exclusion qui permettrait d’en retrancher le Conseil constitutionnel.

02 – Un haut niveau de compétence professionnelle

CJ page 5 § 25: le juge « veille à maintenir un haut niveau de compétence professionnelle, par une formation initiale et continue lui assurant une qualification appropriée ».

En clair, il appartient aussi bien à la juridiction qui l’accueille qu’au juge lui-même, tant lors de sa prise de fonction par une formation initiale que durant sa carrière par une formation continue d’acquérir, puis de maintenir un niveau élevé de compétence professionnelle. Il n’est évidemment pas dans notre propos de sonder les critères de sélection et de désignation en usage pour nommer les Sages, ni de disséquer les procédures internes en vigueur pour asseoir et développer leur compétence. Nous nous nous bornerons sur ce plan à un seul constat: le corps même de la Constitution varie selon les éditions d’une vingtaine à une petite trentaine de pages, dont le titre VII consacré au Conseil constitutionnel où l’article 63 précise : Une loi organique détermine les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel. Dès la première lecture de la Constitution et sinon en toute hypothèse dès sa formation initiale, tout nouveau sage sait donc que sa rémunération ne peut être fixée que par une loi (ou une ordonnance) organique et qu’elle ne peut être modifiée que par un nouveau texte d’égale valeur. Donc, en acceptant depuis 1960 et jusqu’à ce jour une rémunération ne correspondant pas à l’ordonnance originelle du 7 novembre 1958, tout juge constitutionnel, qu’il soit nouveau ou ancien, devait savoir ou avait les moyens de savoir qu’il émargeait dans l’inconstitutionnalité. Pire encore, si à la limite on peut admettre que quelques juges seulement n’aient pas porté l’attention voulue à ces « points de détail », on a beaucoup plus de mal à envisager que sur les quelque quatre-vingts juges qui se sont succédés ces quarante dernières années rue Montpensier, pas un seul n’ait jamais eu le réflexe de vérifier si sa propre rémunération était bien conforme à la Constitution. Leur indolence aurait-elle été la même s’ils n’avaient perçu que la moitié de leur traitement légal? Comment ne pas s’interroger, mais cette fois-ci au plan strictement institutionnel, sur le rôle exact dans ces affaires du Secrétaire Général du Conseil que sa qualité de Conseiller d’État prédisposait normalement à immédiatement alerter les membres du Conseil sur le caractère parfaitement irrégulier de leur rémunération? Nous nous garderons évidemment de contester le haut niveau de compétence professionnelle du Conseil, mais nous ferons simplement remarquer que cette compétence comportait dans les faits un fâcheux angle mort correspondant à la rémunération personnelle des Sages et qui leur était fort profitable.

03 – Le seul fondement de l’application du droit

CM page 7 § 3: L’obligation de s’en tenir dans ses décisions au seul fondement de l’application du droit

Il est inutile de revenir en détail sur les textes fondateurs déjà cités, ni sur les désordres dénoncés plus haut. Tout juriste, tout cadre tant soit peu averti, tout fonctionnaire expérimenté se méfie cependant lorsqu’on lui propose du jour au lendemain et sans contre-partie aucune de diminuer de moitié son impôt sur le revenu ou de gagner plus du double de ce qu’il gagnait avant. Et ce réflexe professionnel de prudence et d’analyse critique doit être encore plus fort chez un juge, constamment tenu de veiller à son indépendance. Manifestement ce ne fut pas le cas durant plus de soixante ans rue Montpensier où l’on s’est soucié d’appliquer strictement la Constitution aux autres, mais en s’abstenant soigneusement de l’appliquer aux propres rémunérations des conseillers et du Président qui pourtant en relevaient très directement. On ne peut donc pas soutenir que, sur ce plan extrêmement sensible, le Conseil Constitutionnel ait respecté cette directive première qui veut qu’un juge dise et respecte le droit et non pas qu’il l’esquive quasi-clandestinement dés qu’il se sait seul, en laissant sciemment reformater sa paye dans quelque arrière-boutique comptable.

Alors certes on pourra objecter que cette obligation absolue de respecter le droit ne vaut que dans les décisions rendues par le juge vis-à-vis des parties, mais on va voir que cette objection ne tient plus lorsqu’on la confronte à la référence des principes éthiques de conduite professionnelle.

04 – Une forte conscience professionnelle

CM page 16 § 72: Dans leurs activités, les juges devraient être guidés par des principes éthiques de conduite professionnelle. Ces principes ne comprennent pas seulement des devoirs pouvant être sanctionnés par des mesures disciplinaires, ils guident également les juges sur la façon de se comporter.

La précision est importante. Le juge ne doit pas seulement respecter les règles généralement écrites et en tous les cas connues qui constituent la déontologie de base du magistrat, lesquelles sont le plus souvent assorties en cas de manquement avéré de sanctions disciplinaires Le juge doit aussi veiller de manière permanente à sa propre manière de se comporter. Et cette manière de se comporter ne se restreint pas à l’activité juridictionnelle, elle vise l’ensemble du comportement du juge, notamment sur le plan professionnel. Or, quelles que soient les pressions, quels que soient les avantages espérés, aucun magistrat ne peut accepter pour être mieux rémunéré que son employeur viole délibérément le texte qui fonde sa mission en en altérant ainsi le fonctionnement. Et là, l’impasse dans laquelle se fourvoie le Conseil est complète: car d’une part sa compétence professionnelle l’oblige à pointer la violation de la Constitution par son employeur, tandis que d’autre part sa conscience professionnelle lui dicte normalement de refuser expressément, officiellement et sans délai l’avantage proposé. On en est loin et ces soixante années d’enrichissement personnel indu entachent incontestablement l’image du conseil et de ses membres, en sapant de plus la confiance du citoyen dans une institution qu’il croyait insoupçonnable.

05 – Le sens de la dignité dans l’exercice des fonctions

CM et CJ à de multiples endroits

Cette exigence renforce encore sur le plan plus général de la personne l’obligation pour le magistrat d’être irréprochable, exemplaire en quelque sorte dans sa conduite de tous les jours. Or si, tant qu’elles demeurent clandestines, les « faveurs » accordées et longuement maintenues par les Gouvernements successifs ne portent pas publiquement atteinte à cette dignité, leur révélation la ruine largement tant auprès du contribuable indûment rançonné que du justiciable qui se demande à juste titre quels peuvent donc être les contreparties occultes de cet arrangement pernicieux qui répand un puissant remugle de conflit d’intérêts Et ce ne sont pas les dénégations des uns et des autres qui rétabliront la confiance que leur âpreté au gain aura détruites. Ainsi, il n’est pas contestable que ces coûteuses dérives entament significativement la dignité du Conseil.

06 – Le souci d’économie dans la mise en œuvre des moyens

CM page 27 § 41: un équilibre devrait être trouvé entre le droit des juges à des conditions de travail adéquates et leur responsabilité dans l’utilisation efficace des ressources qui leurs sont allouées;

Le problème est ici que la fraude corrompt tout. Comment parler d’utilisation efficace des ressources quand la majeure partie de celles-ci au niveau des rémunérations baigne dans une quasi-clandestinité et une illégalité soigneusement et également entretenues tant par l’Exécutif que par le Conseil constitutionnel lui-même?

07 – De l’indépendance à la séparation des pouvoirs

CM page 20 § 13: Le principe de la séparation des pouvoirs est une garantie fondamentale de l’indépendance de la Justice, quelles que soient les traditions juridiques des États membres.

Le respect strict de la séparation des pouvoirs est l’une des exigences constitutionnelles fondamentales pour préserver l’indépendance du juge. Mais que se passe-t-il lorsque ce dernier s’arrange en connivence avec l’Exécutif et hors la vue du Parlement pour arracher des avantages fiscaux ou des suppléments de rémunérations indus, qui rappellent furieusement la tradition des épices sous l’Ancien Régime, à ceci près qu’à cette époque, ce sont les deux parties qui avaient également accès à cette pratique peu recommandable? La gravité du fait tient ici à ce que, pour des raisons purement pécuniaires et qui débouchent sur l’enrichissement personnel des membres du Conseil, ce n’est pas l’Exécutif qui impose les violations de la Constitution, c’est le Conseil en la personne de son Président qui les accepte (certains prétendent même qu’elles furent sollicitées), se mettant ainsi résolument en porte-à-faux dans la conduite ultérieure des audiences impliquant l’État et en contradiction ouverte avec la déontologie juridictionnelle.

08 – La résistance aux pressions internes ou externes

CM: page 9, § 20: Les juges devraient prendre leurs décisions en toute indépendance et impartialité sans restrictions, influences indues, pressions, menaces ou interventions directes ou indirectes de la part d’une quelconque autorité…

Cette fois-ci nous quitterons la question des rémunérations des juges, pour nous pencher sur la publication récente courant 2020 des débats du Conseil constitutionnel lors de l’examen des comptes de campagne de MM. Chirac et Balladur en vue du second tour de l’élection présidentielle de 1995. Nous invitons tous nos lecteurs à consulter ces comptes-rendus proprement édifiants et d’où il ressort que, sous la pression de leur Président et du Secrétaire Général de l’époque, les juges constitutionnels ont fini par valider l’élection présidentielle de J. Chirac et la défaite de E. Balladur sur la base de comptes, dont la fausseté avait également été démontrée tant du côté du Président élu que de son concurrent. Au terme de cette lecture singulière, on se prend à réaliser que rarement l’indépendance de la Justice et son impartialité auront pesé si peu…

09 – Les circonstances aggravantes

Elles proviennent de ce que certains membres ou Présidents du Conseil constitutionnel ont exercé des fonctions éminentes avant leur accession au Conseil. Certains ont été Présidents de la République, d’autres Premier Ministre, Garde des Sceaux ou encore Ministre des Finances etc.. Toutes fonctions, dans lesquelles on acquiert une compétence poussée sur le fonctionnement des principales institutions de la République et aussi quelques réflexes de recherche et de contrôle, qui font que les personnes considérées ont une tendance marquée à assurer leurs arrières. On ne peut donc qu’être doublement stupéfait qu’aucune de ces personnalités n’aient eu sur toute la durée du mandat ( 9 ans quand même pour la plupart des membres!) le réflexe de vérifier en quelques minutes dans quelle mesure leur rétribution était bien conforme à la Constitution. En outre, au regard des règles qui régissent les finances publiques, le Président du Conseil en tant qu’ordonnateur, le Secrétaire Général en tant que payeur encourent probablement une responsabilité particulière, que la lettre de Madame Parly ne devrait pas suffire à éluder.

10 – La prestation de serment

Enfin, il faut savoir que, lors de sa prise de fonction, chaque membre du Conseil constitutionnel jure de bien et fidèlement remplir ses fonctions et de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution. S’y ajoute la caution solennelle du Président de la République, puisqu’on l’a vu, lui-même est personnellement garant du respect de la Constitution. Voilà de quoi laisser perplexe plus d’un lecteur, en posant l’éternelle question de savoir qui donc aujourd’hui gardera les gardiens.

CONCLUSION

Imaginons maintenant que lors d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par un justiciable et impliquant l’État, ce plaideur décide son avocat à solliciter une récusation générale du Conseil, notamment :

– en déclinant tous les griefs qu’il peut lui opposer sur son défaut d’indépendance vis-à-vis d’un État qui assure sans raison officielle, clandestinement et hors la loi à ses juges des rémunérations plus que doubles de celles prévues par la Constitution;

– en pointant le conflit d’intérêts qui en résulte, en sachant que de tels conflits ne se jugent pas sur la preuve d’une interférence effective, mais sur le simple risque d’une telle interférence;

– en dénonçant le concours direct et intéressé que le Conseil prête à l’État pour mettre en échec à partir de la lettre de Madame Parly, le principe fondateur la séparation des pouvoirs, qu’il est pourtant chargé de faire respecter;

– en s’interrogeant sur le rôle fort trouble de l’État dans ces dévoiements, à raison notamment de l’inaction prolongée de son Chef contrairement à l’article 5 de la Constitution : Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État;

– en ciblant sur le plan personnel les exigences fort médiocrement remplies de compétence, d’éthique professionnelles et de dignité de la part de magistrats qui savent obligatoirement maintenant – et sans doute pour la plupart depuis bien longtemps – que leur enrichissement indu provient d’une ponction « sauvage » sur le Trésor public aux dépens de la collectivité des contribuables ainsi lésée;

– en concluant sur toutes les atteintes existant tant vis-à-vis de la recommandation CM/Rec (2010)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe en date du 17 novembre 2010, que de l’avis N° 3 du Conseil consultatif des Juges Européens à l’attention du Conseil des Ministres du Conseil de l’Europe en date du 19 novembre 2002 précédemment cités.

Quelle serait alors, face à l’accumulation de ces griefs, la décision d’un Conseil dont tous les membres se trouvent englués dans la même situation, passablement délicate face à une telle demande de récusation? Surtout que si la requête n’était pas satisfaite, la Cour de Justice de l’Union Européenne se ferait très certainement un plaisir de l’accueillir sur la base du défaut de procès équitable, avant de l’examiner minutieusement en prenant tout le temps nécessaire pour statuer sur ce genre de contestation absolument inédit. En effet la recommandation CM précise: les juges devraient agir et être perçus comme agissant à l’abri de toute influence externe indue sur les procédures judiciaires. Il s’agirait alors en effet pour les juges européens de savoir s’ils peuvent être sûrs que des juges constitutionnels français majoritairement ( à hauteur des deux tiers) fonctionnaires d’État et qui, sur toute la durée de leur mandat de neuf ans, acceptent de recevoir de leur employeur chaque mois en sus de leur rémunération légale une « rallonge » contraire à la Constitution de quelque 8 000 € (en brut), recouvreront bien à temps la conscience, l’indépendance et l’impartialité nécessaires pour débouter si nécessaire leur « bienfaiteur » lorsque ce dernier viendra à plaider devant leur prétoire. Est-ce que le droit juste peut sortir de la bouche de juges qui le violent sciemment et continuellement dans leur conduite professionnelle de tous les jours? Et il n’est pas sûr que la tradition d’impartialité qu’invoquera alors le Conseil suffise à lever les doutes chez des magistrats européens habitués à ce que leur propre rémunération ne quitte jamais le lit du droit.

Pour conclure en prenant le recul nécessaire, le Conseil constitutionnel peut parfaitement faire valoir que ses missions d’aujourd’hui sont incomparablement plus variées, plus larges, plus complexes et plus lourdes que celles qui lui avaient été originellement assignées par la Constitution naissante. Il est donc fondé à solliciter que la rémunération de ses membres soit, avec toute la mesure qui sied, substantiellement revue par rapport à l’ordonnance de 1958. Mais pièce majeure de l’État de droit, le Conseil ne doit le faire qu’en respectant scrupuleusement la Constitution qu’il est censé servir et non pas en s’égarant dans les voies indignes de la clandestinité, de la fraude et de l’intrigue rigoureusement incompatibles avec son statut et sa qualité de juge. Il est donc temps, il est même grand temps que le Chef de l’État, le Gouvernement et le Parlement reprennent la main, car cela fait déjà longtemps que le feu couve rue Montpensier et, malgré tous leurs efforts, les pompiers de service ne pourront indéfiniment contenir les premières fumées qui s’échappent.