Comment faire baisser le taux de chômage des jeunes ?

Le taux de chômage est reparti en légère hausse au 3e trimestre à 10%. Les jeunes sont les principales victimes de cette hausse. Le taux des 15-24 ans grimpe à 25,1% (+1,2 point) et se rapproche de son record enregistré fin 2012 (25,4%).

• La part des jeunes en dehors du système, c’est-à-dire ni en formation, ni employés ni en apprentissage atteint presque les 20%, au-delà de la moyenne européenne et de celle pays de l’OCDE
• Le taux d’emploi des 15-24 ans n’est que de 30% en France alors qu’il est de 60% au Danemark et de 45% en Allemagne et cela résulte principalement du fait que les jeunes français éprouvent, à formation équivalente, plus de difficulté à trouver un emploi.
• Le coût horaire d’un jeune au salaire minimum y est le plus élevé des pays de l’OCDE ayant un SMIC, à l’exception du Luxembourg. De plus, la part des cotisations patronales est plus importante que dans l’ensemble des pays.
• Si la France traitait ses jeunes comme ils le sont en Allemagne, près de 220 000 jeunes supplémentaires auraient un emploi – dont 137 000 seraient en même temps en formation – et 365 000 de plus poursuivraient des études. Et cela, même si la croissance française et le taux de chômage des adultes demeuraient identiques à ce qu’ils sont aujourd’hui.
• L’IREF propose l’instauration d’un SMIC jeune et la mise en place d’une liberté contractuelle

En France, la part des jeunes n’étant ni en formation, ni employé ni en apprentissage est parmi les plus élevée d’Europe. Ainsi, la situation des jeunes est particulièrement préoccupante.
Pourtant, en observant les exemples d’autres pays européens il apparaît que certaines réformes permettraient de réduire de près d’un tiers le taux de chômage des jeunes tout en favorisant la formation professionnelle des jeunes qui aujourd’hui quittent système scolaire sans diplôme.
A la lumière de ce constat, il est possible d’évaluer les programmes des sept candidats à la primaire et de définir le plus à même de redonner un avenir aux jeunes. Bien qu’aucun candidat ne semble suffisamment ambitieux, les propositions de François Fillon pourraient dynamiser l’emploi des jeunes, particulièrement si elles étaient combinées à une véritable liberté contractuelle dont les fondements sont envisagés par Jean-François Copé. Alain Juppé complète ce palmarès.

Situation des jeunes en France et en Europe

En regard des autres pays européens, la France est dans une situation préoccupante. La part des jeunes en dehors du système, c’est-à-dire ni en formation, ni employés ni en apprentissage y tutoie les 20%,[[L’observation du taux NEET (Not in Education, Employment or Training) est une mesure plus pertinente que celle du taux de chômage car la plupart des jeunes ne sont pas encore actifs. Ainsi, le taux de chômage ne prend pas en considération la réalité de la situation de la majorité des jeunes. A l’inverse, le taux NEET observe l’ensemble de la population des jeunes et indique la part réellement « abandonnée », c’est-à-dire en dehors du système d’éducation et de formation et sans emploi.]] au-delà de la moyenne européenne et de celle pays de l’OCDE (figure 1).

A l’inverse, certains pays comptent une part très faible de jeunes dans une telle situation d’abandon. C’est notamment le cas de l’Allemagne (9,2%) et des Pays-Bas (8,2%). Et parmi ces jeunes en dehors du système, 9,7% sont au chômage en France alors qu’ils ne sont que 3,4% en Allemagne et 5,3% aux Pays-Bas.

Figure 1. Situation des 15-29 ans selon leur statut

Dans ce contexte, il est donc clair que des réformes doivent être mises en place en France afin de redynamiser l’emploi des jeunes, d’assurer une formation pertinente et de faciliter leur transition entre le monde des études et celui du travail. Les sept candidats[[Jean-François Copé, François Fillon, Alain Juppé, Nathalie Kosciusko-Morizet, Bruno Le Maire, Jean-Frédéric Poisson et Nicolas Sarkozy.]] à la primaire de droite ont formulé plusieurs propositions pour résoudre ce problème. A la lumière de modèles appliqués dans les pays voisins, dans lesquels la situation des jeunes est bien meilleure – et notamment l’Allemagne – il est possible d’évaluer ces propositions et de déterminer leur pertinence.[[Le détail des propositions de chacun des sept candidats est fourni en Annexe.]]

Quelles sont les réformes efficaces ?

Si l’on compare à la celle de leurs homologues allemands,[[L’Allemagne représente un bon exemple pour la France car les réformes préconisées sont presque totalement en place et sa structure économique et démographique est proche de celle de la France.]] les jeunes français ont un plus fort taux de chômage. Pour autant, cela pourrait être lié à la situation économique générale du pays et non à un problème spécifique au traitement des jeunes, auquel cas, il serait inutile de se focaliser sur les jeunes. Afin de répondre à cette question il est nécessaire d’observer ce que serait la situation des jeunes français s’ils bénéficiaient du modèle allemand mais que la situation générale de l’emploi demeurait identique.[[Nous créons donc un contrefactuel représentant ce que serait le taux de chômage des jeunes français si le ratio chômage des jeunes-chômages des adultes était le même qu’en Allemagne mais que le taux de chômage demeurait celui de la France et nous comparons ce résultat au véritable taux de chômage des jeunes en France. De cette manière, il est possible d’isoler l’effet du modèle allemand s’il était transposé dans le climat de chômage élevé de la France. Pour ce faire, nous reprenons la stratégie de Cahuc et al. (2013). Le taux de chômage des jeunes peut se définir comme le taux de chômage des adultes (représentant la situation globale du pays) multiplié par le ratio entre chômage des jeunes et chômage des adultes (représentant la situation spécifique des jeunes). Pour observer l’effet du système allemand sur le chômage des jeunes en France, on peut donc comparer la situation des jeunes en France (taux de chômage des jeunes) avec une situation contrefactuelle représentant la situation des jeunes allemands dans le contexte de chômage français (ratio chômage des jeunes allemand-chômage des adultes allemands x taux de chômage français). L’écart entre les deux résultats représente alors la part du chômage des jeunes imputables directement aux conditions spécifiques des jeunes et non à la situation de l’ensemble de l’économie. Selon l’OCDE, le taux de chômage des adultes allemand est 4,7%, celui des jeunes 7,8% et au total il est de 5%. En France, ces chiffres sont respectivement 9,2%, 24,2% et 10,3%. Si le ratio chômage des jeunes-chômage des adultes allemand était appliqué à la France, le taux de chômage des jeunes serait de 17%, ce qui signifie que la situation particulière des jeunes en France explique 30% de leur taux de chômage. Pour une analyse détaillée de la méthodologie, voir Cahuc P, Carcillo S & Zimermann K. (2013) Youth unemployment in old Europe: cases of France and Germany. IZA Journal of European Labor Studies, 2(18), 1-23.]]

Il apparaît que 30% du chômage des jeunes est directement imputable à des problématiques spécifiques de formation et de transition vers l’emploi (qui ne concernent que les jeunes et non l’ensemble des actifs). En d’autres termes, si la France traitait ses jeunes comme ils le sont en Allemagne, près de 220 000 jeunes supplémentaires auraient un emploi – dont 137 000 seraient en même temps en formation – et 365 000 de plus poursuivraient des études. Et cela, même si la croissance française et le taux de chômage des adultes demeuraient identiques à ce qu’ils sont aujourd’hui (tableau 1).

Le même constat apparaît en prenant les Pays-Bas ou la Suisse comme modèle de référence au lieu de l’Allemagne. Or, ces modèles présentent des caractéristiques communes qui expliquent leur plus grande capacité à intégrer les jeunes et à faciliter leur transition entre formation et emploi. Ces caractéristiques doivent donc servir de fondement à l’évaluation des programmes des candidats à la primaire.

Tableau 1. Impact des réformes sur la situation des jeunes français

La difficulté des jeunes français à trouver un emploi s’explique d’abord par l’inefficacité du système de formation. Contrairement aux pays dans lesquels les jeunes accèdent facilement à l’emploi – Suisse, Allemagne, Pays-Bas notamment – la France a un système qui incite peu les jeunes à cumuler études et formation en entreprise, qu’il s’agisse d’apprentissage ou d’alternance. Et cela impacte directement le taux d’emploi des jeunes ayant terminé leurs études.

Le taux d’emploi des 15-24 ans n’est que de 30% en France alors qu’il est de 60% au Danemark et de 45% en Allemagne[[OECD (2016) Education at a Glance, OECD publishings.]] et cela résulte principalement du fait que les jeunes français éprouvent, à formation équivalente, plus de difficulté à trouver un emploi. Par ailleurs, cette difficulté touche plus profondément les jeunes peu qualifiés. En effet, alors que le taux d’emploi à trois ans s’élève à 80% pour les jeunes ayant fait des études supérieures, il stagne à 30% pour ceux ayant quitté le système éducatif après le collège.[[Cahuc P, Carcillo S & Zimmermann K. (avril 2013) L’emploi des jeunes peu qualifiés. Les notes du conseil d’analyse économique, 4, 1-12.]]

Si l’on compare à l’Allemagne ou aux Pays-Bas, il apparaît clairement que l’échec du système français est lié à la faible intégration des professionnels dans le système de formation. En effet, dans ces pays, les branches professionnelles interviennent directement dans la formation des jeunes et définissant les contenus des formations selon leurs besoins actuelles et les anticipations des compétences qui deviendront nécessaires dans le futur.[[Brodaty T, Crépon B & Fougère D. (2001) Using Kernel Matching Estimators to Evaluate Alternative Youth Employment Programs: Evidence from France, 1986-1988. Dans M Lechner and F Pfeiffer (eds.), Econometric Evaluations of Labour Market Policies (pp. 85-124). Heidelberg: Physica Verlag.]] A cet égard, la connaissance des besoins est mieux comprises par les professionnels du secteur que par les organismes de formation, particulièrement lorsque celle-ci fait l’objet d’une centralisation nationale. Pour cette raison, le choix de décentraliser la formation et d’intégrer les professionnelles est un élément majeur du succès de l’accès à l’emploi.

L’absence d’intégration des professionnels en France a deux impacts majeurs. Tout d’abord, concernant les jeunes diplômés, les employeurs sont réticents à les embaucher car ils ont du mal à évaluer leurs compétences et l’adéquation de leur formation avec les emplois qu’ils proposent. La faiblesse du signal que représente le diplôme tend alors à ralentir l’entrée des jeunes diplômés dans l’emploi.[[Bucher A. (2010) The dynamics of youth labor market integration. .]]

Par ailleurs, concernant l’embauche des moins qualifiés, il apparaît que leur situation s’améliore lorsque les futurs employeurs participent directement au contenu des programmes de formation et à l’organisation de l’apprentissage et de l’alternance.[[Breen R. (2005) Explaining Cross-national Variation in Youth Unemployment. European Sociological Review, 21(2), 125-134.]] Or, de tels dispositifs n’existent pas dans le système français. Du point de vue économique, la situation française est donc inefficace car l’efficacité de l’alternance et de l’apprentissage est plus grande lorsque ces programmes sont organisés directement par les professionnels.[[A cet égard, Brodaty et al. observent que les programmes d’alternance et d’apprentissage gérés par le secteur privé augmentent fortement la probabilité d’accès à l’emploi, ce qui n’est pas le cas des programmes gérés par le public. Brodaty et al. (2001). op. cit.]]

L’absence de réelle relation entre le monde de la formation – continue comme professionnelle – et le monde du travail crée une frontière entre le temps des études et celui de la recherche de l’emploi. Ainsi, seuls 11% des étudiants français de 20 à 24 ans occupent un emploi alors qu’ils sont plus de 28% en Allemagne et 36% aux Pays-Bas (figure 2).

Figure 2. Part des jeunes en formation ayant un emploi

Dans ce contexte, il convient donc de réformer le système français afin de favoriser l’intégration des professionnels dans la formation, permettant à ces-derniers de définir les contenus en fonction des contraintes et des évolutions locales. A cet égard, quatre candidats proposent de renforcer l’indépendance des régions en matière de formation et d’apprentissage (Copé, Fillon, Juppé, Le Maire).[[Il faut noter que depuis la loi NOTRe, les régions sont déjà en charge de la formation, ce qui laisse penser que les propositions des candidats vont plus loin et sont destiner à renforcer cette indépendance. Néanmoins, ces propositions demeurent trop vagues pour être réellement comparées.]] Néanmoins, les propositions se distinguent par leur précision. Alors qu’il ne s’agit que de propositions générales pour les autres candidats, François Fillon propose d’ouvrir le droit de participer aux formations pour les entreprises intégrant plus de 4% d’apprentis.

Par ailleurs, trois candidats (Fillon, Juppé, LeMaire) proposent des allègements de charges, voire des exonérations, pour les entreprises prenant des apprentis ou des alternants. Bien que cette proposition puisse être bénéfique, elle pourrait néanmoins devenir une nouvelle niche et faire l’objet d’arbitrage inefficace de la part des entreprises. En conséquence, cette mesure ne saurait être intégrée dans l’évaluation des programmes.

Un SMIC jeune pour réduire le coût du travail

Pour autant, le coût du travail représente un vrai défi à l’embauche des jeunes et particulièrement des moins qualifiés. En effet, les jeunes, ayant peu d’expérience et souvent encore beaucoup à apprendre offrent peu de garantie concernant leur productivité aux employeurs pour les quels leur embauche représente un risque sensiblement supérieur à celle d’un employé expérimenté. En d’autres termes, le coût du travail est une variable prépondérante de l’emploi des jeunes.

Pour prendre en compte cette donnée, plusieurs pays ont adopté un salaire minimum spécifique aux jeunes et inférieur au salaire minimum général afin d’inciter les employeurs à embaucher des jeunes. A titre d’illustration, 55% des jeunes allemands ont un coût horaire inférieur au coût horaire du SMIC français et pour 30% des moins qualifiés, le coût horaire se situe entre 7 et 10 euros, alors qu’il est de 10% pour tous les jeunes français.

Figure 3. Coût horaire d’un jeune au salaire minimum (prix constants)

Sur le plan du coût du travail, on observe donc une véritable spécificité française. En effet, le coût horaire d’un jeune au salaire minimum y est le plus élevé des pays de l’OCDE ayant un SMIC, à l’exception du Luxembourg (figure 3). De plus, la part des cotisations patronales est plus importante que dans l’ensemble des pays. Ainsi, il apparaît qu’en moyenne, une augmentation de 1% du SMIC entraine une baisse de 1% de l’emploi des jeunes[[Cahuc P & Carcillo S. (2012) Les conséquences des allégements généraux de cotisations patronales sur les bas salaires. Revue Française d’Economie, 27(2), 19-62.]] et augmente aussi de 1% la probabilité de perdre son emploi pour les jeunes non qualifiés.[[Kramarz F & Philippon T. (2001) The impact of differential payroll subsidies on minimum wage employment. Journal of Public Economics, 82(1), 115-146.]]

Dans ce contexte, plusieurs études internationales ont préconisé l’instauration d’un SMIC jeune plus faible que son équivalent pour les plus de 26 ans et ont démontré qu’une telle mesure permettrait d’augmenter l’emploi des plus jeunes,[[Voir notamment Abowd J, Kramarz F, Lemieux T & Margolis D. (2000) Minimum wages and youth employment in France and the United States. Dans Blanchflower DG, Youth employment and joblessness in advanced countries. University of Chicago Press.
Fougère D, Kramarz F & Magnac T. (2000) Youth Employment Policies in France. European Economic Review, 44, 928-942.
Kramarz F & Philippon T (2001) The impact of differential payroll subsidies on minimum wage employment. Journal of Public Economics, 82(1), 115-146.
Neumark D & Wascher W. (2008) Minimum wages. MIT Press.
OECD (1998) Employment Outlook. OECD publishings.
Sur le Canada, voir : Compolieti M, Fang T & Gunderson M. (2005) Minimum wage impacts on youth employment transitions, 1993-1999. Canadian Journal of Economics, 38(1), 81-104.
Et sur la Russie, voir : Myravyev A & Oshchepkov A. (2015) The Effect of Doubling the Minimum Wage on Employment: Evidence from Russia. IZA Journal of Labor & Development, 5(1), 1-20.]] particulièrement lorsque la formation intègre insuffisamment le secteur privé et qu’en conséquence le diplôme n’est pas un signal pertinent pour les employeurs.[[Breen R. (2005) Explaining Cross-national Variation in Youth Unemployment. European Sociological Review, 21(2), 125-134.]]

Si aucun candidat ne propose une telle mesure en France, trois d’entre eux (Copé, Fillon, Juppé) souhaitent appliquer des réformes directement destinées à alléger le coût du travail des jeunes – par l’intermédiaire d’une réforme portant sur le SMIC. Jean-François Copé et François Fillon proposent de revoir la revalorisation du SMIC en s’inspirant des modèles étrangers, ce qui pourrait avoir pour effet de créer un SMIC jeune. Cependant il s’agit là d’une hypothèse car aucun candidat ne formule explicitement cette recommandation. Alain Juppé propose une réforme plus claire mais source de distorsion sur le marché du travail : aucune charge sur les salaires équivalents au SMIC.

Ainsi, sur le coût du travail, aucun programme n’est réellement en ligne avec les nécessités économiques et les évolutions positives des systèmes étrangers.

Une véritable liberté contractuelle

Au-delà de la formation et du coût du travail se pose la question du contrat de travail. En effet, la coexistence du CDI et du CDD – destiné à favoriser l’entrée sur le marché du travail – comporte un effet pervers majeur. Dans un climat de faible croissance, les employeurs ont peu de visibilité sur leurs besoins à moyen et long termes. Ils recourent alors au CDD pour limiter le risque d’avoir à engager une procédure du licenciement économique.

Si cette stratégie n’a qu’un impact modéré sur les plus qualifiés, elle crée en revanche une situation de précarisation des moins qualifiés. En effet, le travail non qualifié est souvent peu productif et routinier ce qui signifie que les employés non qualifiés sont plus facilement substituables. Aussi, plutôt que d’embaucher une personne peu qualifiée en CDI, les employeurs embauchent successivement plusieurs personnes en CDD ce qui a pour effet d’accroître la rotation des moins qualifiés et donc de favoriser leur retour au chômage.[[Blanchard O & Landier A. (2002) The Perverse Effects of Partial Labour Market Reform: Fixed-Term Contracts in France. Economic Journal, 112, 214-244.]] En d’autres termes, plus la différence entre le CDD et le CDI est grande, plus la situation des jeunes les moins qualifiés se détériore en limitant leur possibilité d’accéder à un emploi stable.

Face à cette problématique, plusieurs pays ont opté pour une libéralisation du contrat de travail à travers des contrats zéro heure, comme c’est le cas au Royaume-Uni. Au-delà du caractère polémique d’une telle mesure, le succès des réformes adoptées à l’étranger tient à la possibilité de définir les modalités du contrat de travail selon les spécificités de chaque secteur. Ainsi, une réforme véritablement utile viserait à laisser la définition des contrats aux employeurs et aux employés.

Malheureusement pour les jeunes, aucun candidat ne formule explicitement ce projet. Trois candidats (Juppé, Le Maire, Sarkozy) proposent de faciliter les ruptures de contrat de travail pour motif économique. Bien que les modalités diffèrent, les résultats en termes d’incitation à l’emploi en CDI sont similaires et pourraient inciter les employeurs à embaucher des jeunes. Bien qu’un tel dispositif favorise la prise de risque des employeurs, il ne saurait effacer totalement la distinction entre CDD et CDI et inciter au recours unique à ce dernier, particulièrement dans le cas des moins qualifiés. En effet, le licenciement pour motif économique ne pourra être invoqué que dans des circonstances particulières.

Dans le même esprit, François Fillon propose la création d’un contrat unique ouvrant à des droits progressifs, ce qui représente un pas supplémentaire vers l’abolition de la différence entre CDD et CDI. Néanmoins, une telle proposition ne saurait tenir compte des différences sectorielles ni éviter un comportement stratégique des employeurs qui désireraient licencier leurs employés avant que ces-derniers ne bénéficient d’une protection trop contraignante. Il en va de même de la proposition de Bruno Le Maire qui recommande la création d’un CDD ouvrant à des droits progressifs.

Les deux propositions les plus ambitieuses sont formulées par Nathalie Kosciusko-Morizet et Jean-François Copé. La première porte sur la création d’un statut de travailleur indépendant qui pourrait aider les jeunes à devenir actif durant leur formation et la seconde sur l’instauration d’un numéro Siret individuel qui permettrait à chacun de travailler en parallèle de sa formation ou de son activité salariée tout en évitant les procédures de création d’entreprise. La première proposition favoriserait l’activité des jeunes et pourrait servir de tremplin vers l’emploi en CDI. Pour autant, en raison de son manque de détail, les résultats attendus restent incertains. La seconde proposition semble plus prometteuse car elle pourrait facilement s’intégrer à un compte personnel d’activité tout en favorisant le développement actuel du travail indépendant. De plus, le recours à cette mesure pourrait supplanter le CDI et le CDD et résoudre définitivement les problèmes précédemment évoqués.

Palmarès

En comparant les propositions des sept candidats au modèle Allemand ainsi qu’aux conclusions de diverses études économiques, il est possible d’établir un classement. En nous fondant sur l’analyse précédente, nous attribuons une note allant de « + » à « +++ » à chaque proposition et pondérons le résultat en fonction de la proximité de la proposition avec la réforme qui fournirait les meilleurs résultats en termes d’emploi.[[Détail méthodologique. Chaque proposition est notée entre 1 et 3 (« + » à « +++ ») selon sa pertinence et le détail de sa formulation. Ensuite trois types de réforme sont étudiés – formation, coût du travail, incitation à l’emploi. Au sein de chaque type, les propositions en italique représentent les réformes jugées les plus efficaces et sont pondérées par 1. Les autres propositions sont pondérées en fonction de leur proximité avec ces réformes. Ainsi, dans le bloc « Coût du travail », une proposition d’introduction d’un « SMIC jeune » est pondéré par 1, la « Baisse des charges sur le SMIC » est pondérée par 2/3 alors que la proposition « Allègement des charges sur l’alternance et l’apprentissage » est pondérée par 1/3. Dans le bloc « Incitation à l’emploi », la réforme efficace est « Liberté contractuelle ». La proposition « contrat unique » est la plus proche, car elle abolit la distinction entre CDD et CDI, pondérée par 2/3 et les deux autres sont pondérées par 1/3. Enfin, chacun des trois blocs est pondéré par 1/3 de manière à obtenir une note globale représentant la moyenne des notes dans chacun des blocs.]]

Si l’ensemble des promesses de chaque candidat étaient tenues, trois programmes pourraient avoir un impact positif et significatif sur l’emploi des jeunes. Le programme le plus proche des recommandations des économistes et le plus cohérent au vue des exemples européens est celui de François Fillon auquel ne manquent que la mise en place d’un parcours professionnel dès le secondaire et la mise en place d’un contrat libre ou de l’introduction d’un numéro Siret individuel. Complété ainsi, ce programme pourrait permettre une baisse de 30% du chômage des jeunes.

En second et troisième position, Jean-François Copé et Alain Juppé présentent aussi des programmes qui, bien qu’incomplet, favoriserait l’intégration des jeunes sur le marché de l’emploi et développerait la formation professionnelle, particulièrement s’ils ajoutaient l’intégration des professionnels à la formation dans leur programme.

Tableau 2. Evaluation des programmes

Annexe. Récapitulatif des propositions

Figure 1. Situation des 15-29 ans selon leur statut

Tableau 1. Impact des réformes sur la situation des jeunes français

Figure 2. Part des jeunes en formation ayant un emploi

Figure 3. Coût horaire d'un jeune au salaire minimum (prix constants)

Tableau 2. Evaluation des programmes

Annexe. Récapitulatif des propositions