De l’art de ne pas appliquer les lois

En France, on aime faire beaucoup de lois sur tout et n’importe quoi. Pire, de nombreuses lois sont mal faites et ont des conséquences très fâcheuses. Notre proposition en faveur d’une réforme simple et pratique.

I – Des lois trop souvent mal faites

Il y a d’abord un art très français de mal faire les lois. Des textes incompréhensibles, compliqués, mal ficelés, sectaires, se noyant dans les détails sans fixer l’essentiel, ne font plus exception. De temps à autre, encore qu’on perçoive chez lui un certain agacement, surtout lorsqu’on le sollicite plusieurs fois sur une disposition à peine retouchée, le Conseil constitutionnel allonge un coup de griffe qui réjouit fort une opposition oublieuse de ses propres échecs, sans véritablement instruire une majorité qui n’a de cesse que de présenter comme une victoire la partie du texte non censurée. Alors bien sûr, ces censures qui se reproduisent désormais à cadence assez rapprochée, cela fait désordre et souligne que vu la représentation des anciens élèves de cette école dans les allées du pouvoir et du Parlement, l’ENA n’a pas fait depuis longtemps l’effort nécessaire pour doter ses établissements et ses élèves d’une bonne culture constitutionnelle. La dernière censure notamment fait vraiment tache: assurément ni Madame Touraine, ni son cabinet, ni le Gouvernement ne se sont grandis en tentant de faire avaler aux médecins la potion amère d’un tiers payant généralisé, sans même prévoir exactement quand et comment les praticiens pourraient se faire payer leurs honoraires par les mutuelles de leurs patients. Détail probablement secondaire et trivial quand on est un Ministre ou un parlementaire dont la rémunération soigneusement garantie tombe régulièrement à date fixe, mais pas quand on appartient à une profession libérale obligée non seulement de facturer ses honoraires, mais de se soucier attentivement de leur recouvrement effectif.

II – Des lois parfois peu ou pas appliquées

Il y a même un cas encore plus caractéristique de la désinvolture du pouvoir vis-à-vis de ses propres lois et que signale justement Mme Nathalie Cheysson-Kaplan dans un bref article publié en ligne le 22 janvier dernier dans Capital. La loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites avait prévu (art. 25) la possibilité de reporter des trimestres de cotisations d’une année sur l’autre:
« un décret détermine les modalités d’affectation des cotisations d’assurance vieillesse et des droits afférents entre deux années civiles successives lorsqu’un assuré ne justifie pas, au cours de chacune des années civiles considérées, de quatre trimestres d’assurance vieillesse dans l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires ».
C’est ainsi que les assurés qui avaient validé moins de quatre trimestres ( équivalence ramenée à 150 heures par trimestre ) sur deux années civiles successives pouvaient sous certaines conditions reporter une partie de leurs heures et cotisations non mobilisées – en quelque sorte des rompus – sur l’année civile suivante. Sauf que la loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016 promulguée le 21 décembre 2015 vient expressément abroger sans crier gare l’article 25 de la loi précédente du 20 janvier 2014, dont le décret d’application n’a toujours pas vu le jour. Plus curieux encore, les débats se réfèrent pour ce faire à un nouveau régime prévu par la même loi originelle mais qui n’entrera toutefois en vigueur que le 1er janvier 2017. On ne peut s’empêcher de penser que cette curieuse interférence fait quand même quelque peu désordre et qu’elle incite naturellement le citoyen à s’interroger sur la qualité et la cohérence du travail législatif, sur le retard de l’Administration à préparer en temps les textes d’application qu’elle a trop souvent tendance à considérer comme une option tardive, tout comme sur la stratégie des équipes gouvernementales en place.

Et qu’on ne nous reproche pas de monter en épingle un incident exceptionnel, la République entretient discrètement dans ses archives un vaste cimetière de ces textes morts-nés votés en son nom et que l’opposition des uns, la désinvolture et la mauvaise volonté des autres ont condamnés à ne jamais franchir le seuil de notre droit positif, ou encore une interminable file d’attente pour tous ces textes d’application demeurés trop longuement en souffrance bien longtemps après que la loi les prescrivant ait été publiée. Il suffit de se reporter au tableau édité par Légifrance et qui dresse un bilan semestriel des textes d’application en souffrance. Selon le dernier bilan arrêté au 31 décembre 2015, les lois votées du 1er janvier 2012 au 30 juin 2015 appellent 1517 textes d’application. Au 31 décembre 2015, toutes les lois votées en 2012 ont été complétées de leurs textes d’application Mais il reste au titre de 2013, 24 textes d’application toujours non publiés, donc des textes ayant désormais plus de 30 mois de décalage moyen (1er juillet 2013 au 31 décembre 2015) par rapport à leur loi originelle. Au titre de 2014, l’arriéré monte à 173 textes toujours non publiés au 31 décembre 2015 et accusant donc un délai moyen (du 1er juillet 2014 au 31 décembre 2015) de plus de 18 mois. Curiosité intéressante: le bilan de Légifrance omet d’inclure les lois votées au cours du premier semestre 2015 dans son total des textes d’application en attente (197) qu’il faut donc majorer de 14 unités. On voit ainsi que beaucoup de textes d’application restent en souffrance bien longtemps après le vote de leur loi d’origine, ce qui veut dire soit qu’on ne n’avait pas lors du vote de la loi une idée précise ce qu’on allait y mettre, soit qu’on a pris son temps et qu’on prend toujours son temps pour des lois qui n’étaient en définitive peut être pas si importantes, pas si urgentes que cela, puisque par exemple pour 2013, trente mois après (cf délai moyen ci-dessus) certaines de leurs dispositions (quand ce n’est pas la loi entière) ne sont toujours pas entrées en vigueur.

III – Des conséquences parfois inadmissibles

On sait depuis longtemps que notre Parlement légifère beaucoup, on a vu avec les censures répétées et rapprochées du Conseil constitutionnel qu’il légiférait souvent mal, mais jusqu’ici on croyait quand même qu’il légiférait pour quelque chose, que la loi conservait un sens, une utilité et qu’elle conservait une cohérence intrinsèque. L’incident rapporté plus haut et qui n’est pas isolé, montre incontestablement qu’il n’en va pas toujours ainsi et qu’actuellement Parlement et Gouvernement sont tellement pris dans une sorte de prurit législatif qu’ils sont capables de faire des lois pour rien ou dont le temps révèle qu’elles se contredisent elles-mêmes. On aurait tort de négliger de tels dysfonctionnements, d’abord parce qu’ils se révèlent passablement coûteux en un temps où les deniers publics sont chers. Ensuite, ces errements disqualifient tout à la fois celui qui prend l’initiative de la loi, celui qui la rédige, ceux qui la discutent et ceux qui la votent sans suffisamment réfléchir et enfin tous ceux qui bloquent opiniâtrement son application. Il faut y ajouter encore une entorse grave au principe de séparation des pouvoirs, puisque l’exécutif peut paradoxalement bloquer en aval et réduire à néant la volonté d’un Parlement qui, de son côté, démontre qu’il ne porte pas toujours l’intérêt qu’il faut à la mise en application des lois qu’il a votées. Passe encore lorsque la loi ne règle que des affaires de gestion courante entre Administrations ou des problèmes de simple intendance ou de chronologie législative. Mais la faute passe beaucoup plus mal lorsque le défaut de décret d’application en vient dans le cas le moins grave à différer indument , dans le cas le plus grave sinon à atteindre un droit nouveau que la loi avait reconnu au citoyen et dont ce dernier va donc se voir injustement privé temporairement ou définitivement parce que des institutions éminentes de la République faillissent à leur mission ou que l’Administration, à qui la réforme ne convient guère, a décidé de traîner des pieds. On terminera sur un dernier exemple fameux: le principe du referendum d’initiative populaire a été introduit dès 2008 dans notre Constitution, mais son application a été suspendue à une loi organique intervenue seulement le 6 décembre 2013 et qui en a renvoyé l’entrée en vigueur au 1er janvier 2015. Plus de 6 ans entre l’adoption du principe et sa mise en application et sur une disposition importante! A qui fera-t-on croire qu’un tel délai était nécessaire et que son caractère proprement excessif n’engage pas la pertinence et le fonctionnement de notre système législatif tout entier. De telles pratiques expliquent pour une bonne part le fossé qui se creuse entre les Français et ceux qui les gouvernent ou les représentent, tant dans ce pays nombre de décrets d’application tardent trop souvent et beaucoup trop longtemps et certains parfois même ne voient jamais le jour.

IV – Une réforme simple, logique, immédiate et quasiment gratuite

Alors, me direz-vous, très bien de dénoncer, mais en réalité que peut-on faire, puisqu’en dépit de l’observatoire mis en place et d’assez nets progrès observés ces dernières années grâce notamment à la création d’un Comité de suivi de l’application des lois en lien avec le Ministre chargé des relations avec le Parlement, l’application continue quand même à avoir toujours du mal à suivre ? Rien de très compliqué, rien qui nécessite une nouvelle révision constitutionnelle, ni une longue procédure de consultation ou de négociation puisqu’en réalité il s’agit même de redonner vigueur à la Constitution que ces errements malmènent, une réforme simple , rapide , logique, efficace quasiment gratuite et qui tient en cinq lignes d’un texte dont on est parfaitement sûr qu’il n’encourra aucune censure de la part du Conseil constitutionnel:

« Dès qu’elle est définitivement adoptée, toute loi de la République qui comporte des textes d’application, entre immédiatement en vigueur une fois passé le délai de six mois réservé à la rédaction, à l’adoption et à la publication de ces textes. En leur absence passé ce délai, la loi prend immédiatement effet telle qu’en sa rédaction intrinsèque. Tant que les textes d’application prévus – et qui ne peuvent rétroagir sur les situations précédemment acquises au titre de cet article – ne sont pas régulièrement publiés, la loi s’applique de droit et doit toujours produire effet et être lue dans un sens favorable au citoyen qui requiert son application ».

Cette ambitieuse réforme (en réalité, le délai de 6 mois est celui sur lequel s’accordent la plupart des spécialistes) peut résulter au choix d’une simple disposition rappelant ce principe et insérée in fine dans toute loi dont l’application se trouve renvoyée à la publication de textes d’application ou, plus simplement, provenir d’une loi-cadre applicable à toutes les lois de la République de cette sorte. Et on ne voit guère qui donc pourrait s’opposer de bonne foi à une telle avancée, en dehors de ceux qui préfèrent, au mépris de la Constitution et par un sournois travail de sape, œuvrer contre les fondements de la République et la confiance des citoyens dans leurs institutions. Dernier avantage et de taille en ces temps de disette: à l’inverse de la cohorte des textes tombés dans l’oubli, l’adoption de cette réforme ne coutera pratiquement rien aux finances de la République et elle pourra entrer quasiment immédiatement en vigueur… sans aucun texte d’application. Mieux même, rien n’empêche son extension ultérieure aux directives européennes, dont on sait que certains États – presque toujours les mêmes – ont une fâcheuse tendance à différer l’entrée en vigueur sur leur territoire en s’abstenant tout simplement de prendre dans les délais impartis les textes d’application qui s’imposent.