Le RSA : bilan d’une réforme en demi-teinte

Instauré par la loi du 1^er mars 2008, le RSA (revenu de solidarité active) prend la succession du RMI (revenu minimum d’insertion), créé en 1988, et de l’allocation parent isolé (API). Principal instrument de lutte contre la pauvreté, il est attribué à deux millions de foyers parmi lesquels vivent quatre millions d’individus.

Dès le départ, le RMI avait été conçu comme un filet de sécurité devant procurer à chacun un minimum vital, ce qui laissait craindre un effet de trappe à inactivité et de maintien des allocataires en dehors de l’emploi. En 2008, le RSA a été justement mis en œuvre pour éviter cet effet de désincitation au travail, une préoccupation qui s’est traduite dans les objectifs déclarés de la loi : « Assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté, encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider l’insertion sociale des bénéficiaires. »

Vue d’ensemble

Contrairement au RMI, le RSA ne disparaît pas forcément lors du retour à l’emploi (en fonction de la rémunération naturellement) mais voit son montant diminuer de 38% des revenus du travail. À l’origine, il était divisé entre un RSA socle, héritier du RMI et un RSA activité, qui se cumulait avec les revenus du travail. En 2016, ce RSA activité a été intégré à la prime d’activité, qui concerne un public plus large et bénéficie également aux travailleurs ayant les plus bas salaires.

Entre 2008 et 2015, le nombre d’allocataires a littéralement explosé, de 1,3 à 1,9 millions (+ 45%), avant d’atteindre 2,1 millions en 2020. Au total, le coût de la prestation est de 15 Mds€ (contre 8 Mds€ en 2008), dont 2,3 Mds€ pour la prime d’activité, l’accompagnement des allocataires et les frais de gestion administrative.

Notons que le RSA est accessible aux étrangers après cinq ans de séjour en France et aux Français ou étrangers européens de plus de 25 ans. Les allocataires peuvent également prétendre à un certain nombre d’aides connexes des collectivités territoriales, difficilement mesurables.

À l’origine, le financement était assuré par une fraction de la TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers), devenue TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques). Rapidement devenue insuffisante, cette affectation a été complétée par cinq fonds de péréquation entre 2006 et 2015, la hausse des recettes (+ 20%) étant largement inférieure à celle des dépenses (+ 69 %).

En 2019, la fraction transférée de la TICPE représentait 5,8 Mds€ et les fonds de péréquation 1,1 Mds€, ce qui a amené l’État à recentraliser la gestion du RSA dans certains départements où les coûts sont le plus lourds, tels que la Seine-Saint-Denis ou La Réunion.

La fraude est un phénomène d’ampleur et coûte 1,4 Mds€ par an, soit 12% des versements, même si 70% des cas détectés relèvent d’omissions et d’erreurs de déclaration.

Le RSA, (565€ par mois pour une personne seule), n’est pas une prestation destinée à protéger de la pauvreté, dont le seuil est de 1063€ par mois, mais de la très grande pauvreté : 65% des allocataires vivent en dessous du seuil de pauvreté monétaire (contre 15% dans la population générale), 46 % a moins de 50% du revenu médian mais seulement 16% a moins de 40% du revenu médian.

Le RSA et l’emploi

Le choix de supprimer l’effet de seuil entre retour à l’emploi et prestation sociale s’est révélé  judicieux. Seul l’accès à l’emploi permet de sortir de la pauvreté : si l’on mesure le niveau de vie des ménages dont un membre est au SMIC à mi-temps (et donc allocataire) en proportion du seuil de pauvreté, on peut constater une nette amélioration des conditions de vie en 2008-2009, comme le montre le graphique suivant :

Néanmoins, les résultats sont décevants. Au bout de sept ans, si l’on considère une cohorte de bénéficiaires, seuls 34% ont retrouvé un emploi (dont seulement un tiers un emploi stable) ; 24% sont sortis du RSA mais sont toujours inactifs et vivent d’autres prestations sociales ; 42% sont toujours au RSA, ainsi qu’illustré par le graphique suivant:

L’aide au retour à l’emploi et le contrôle des obligations des allocataires sont quasi inexistants : 60 % ne disposent d’aucun contrat d’accompagnement, seuls 20% ont un contrat en cours de validité dont, par ailleurs, 76% ne contiennent aucune clause concernant la recherche d’emploi, et 18% ne sont orientés vers aucun organisme d’accompagnement. La fréquence des entretiens d’accompagnement est de 1,4 par an, ceux-ci n’étant même pas orientés vers la recherche d’emploi, à l’inverse du PPAE (projet personnalisé d’accès à l’emploi) de Pôle emploi. Les droits et devoirs attachés au RSA ne sont donc pas véritablement suivis.

C’est précisément la raison pour laquelle les taux de retour à l’emploi, 3,9% par mois, est très inférieur à celui de la moyenne des demandeurs d’emploi, 8,2%. Alors que les non-bénéficiaires sont 68% à accéder à un emploi durable lorsqu’ils en retrouvent un, ce chiffre tombe à 56% pour les bénéficiaires.

Si la volonté du législateur de favoriser le retour à l’emploi a fonctionné en supprimant l’effet de seuil qui caractérisait le RMI, la réforme n’en demeure pas moins très incomplète. Elle ne simplifie pas le calcul du maquis des 47 aides sociales que comporte notre pays, notamment celui de l’aide au logement. Aussi, à minima, faut-il recommander la fusion du RSA et de l’aide au logement avec un taux maximum d’aide plafonné à 80% du SMIC, taux qui descendrait à 60% dégressivement au bout d’une période de trois ans. Les départements ayant fait preuve de leur incapacité à contrôler les titulaires du RSA, il faut examiner les moyens de rendre cette gestion plus efficiente, peut-être par appel à des organismes privés.