Le Gouvernement prévoit une « grande loi foncière » à l’horizon 2019-2020. A ce titre, un véritable coup de balai semble nécessaire pour dépoussiérer une politique terrienne désuète[[Le statut du fermage n’a quasiment pas été retouché depuis près de 70 ans.]], qui s’avère totalement inefficace contre l’artificialisation des sols et bride le libre-échange de terres agricoles.
1. LES CARCANS DU MARCHE DU FONCIER
+1.1 Les rigidités du Schéma régional des structures+
En France, l’acquisition de foncier agricole relève d’un véritable parcours du combattant. En effet, un Schéma régional des structures planifie et oriente le développement agricole. Ce document, émanant de la DRAAF (Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt) fixe des « rangs de priorité » pour toute reprise d’exploitation, au-delà d’une surface déterminée (64 ha en Auvergne-Rhône-Alpes).
A titre d’exemple, un jeune agriculteur sera jugé prioritaire sur son voisin si les deux souhaitent reprendre la même exploitation. De même, un double-actif[[Agriculteur à temps partiel occupant au minimum une seconde activité professionnelle. Notons par ailleurs que la pluriactivité se développe. Ce phénomène peut s’expliquer par des conditions économiques difficiles, mais aussi lorsque la possibilité d’effectuer une seconde activité lors des périodes de creux de travail se présente (cas des éleveurs moniteurs de ski en hiver par exemple). En 2010, 61% des exploitants travaillaient à temps plein, contre 57% en 2015 (Agreste 2017).]], disposant d’un certain niveau de revenus non agricoles, sera relégué à un rang de priorité inférieur. Par ailleurs, une demande d’autorisation d’exploiter est à fournir par toute personne sans expérience agricole ou qui ne relève pas du statut d’« agriculteur actif ». Ainsi, le droit rural français distingue le droit de propriété du droit d’exploiter.
Le Schéma régional des structures administre les reprises de foncier au nom du maintien d’« exploitations de taille familiale ». Pourtant cette politique se révèle inefficace : entre 2010 et 2013, le nombre d’exploitations agricole baisse de 8% tandis que la superficie moyenne augmente de 4 hectares (Insee, 2016).
+1.2 L’emprise des SAFER sur les échanges de terres agricoles+
Les SAFER (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), organismes de contrôle du foncier, existent depuis 1960. Ces OPA (Organismes para-agricoles) se composent de commissions évaluant les dossiers de candidature lors d’une reprise de foncier. Un comité technique composé d’élus, de professionnels agricoles, de banques et de mutuelles, ainsi que de représentants des collectivités territoriales et de l’Etat, se réunit pour déterminer qui est le plus à même de reprendre une parcelle.
De même, la SAFER peut user de son droit de préemption[[Articles L 143-1 et L 143-2 du code rural.]] empêchant Paul d’acheter un bien, en préemptant ce dernier pour le revendre à Pierre. En 2016, les SAFER ont réalisé près de 1 200 préemptions pour une valeur de près de 48,5 millions d’euros (SAFER, 2017).
Par ailleurs, dans les opérations dites de « substitution », les SAFER interviennent dans le choix de l’exploitant mais sans user de leur droit de préemption. Elles représentent chaque année plus de la moitié des transactions foncières librement consenties (Cour des comptes, 2014).
La Cour des comptes propose « d’assurer la transparence des décisions prises dans les SAFER » dont les statistiques d’activité et la comptabilité sont jugées imprécises.
Le fonctionnement des SAFER favorise également les connivences et les délits d’initiés. De même, ces entités sont souvent corporatistes, avec une surreprésentation du syndicat agricole majoritaire, donnant lieu à des relations endogamiques entre les SAFER et la FNSEA.
2. UN CONTROLE INEFFICACE CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS
+2. 1 Etat des lieux de l’artificialisation des terres agricoles en France+
Au-delà de la perte de production, l’artificialisation entraîne des effets environnementaux néfastes. L’agriculture a récemment fait les frais d’une campagne médiatique diffamatoire, accusant le remembrement des terres agricoles d’être responsable de l’augmentation de la fréquence des inondations. Pour autant, rappelons que l’urbanisation entraîne l’étanchéité des sols, avec la perte de fonction de régulation des eaux météoriques, et la perte des fonctions d’épuration-filtration (Laroche et Thorette, 2006). De même, le changement de destination du foncier naturel et agricole est responsable de pertes criantes de biodiversité. La fonction « puits de carbone » n’est également plus assurée.
La régulation publique des échanges de foncier ne permet pas de lutter contre l’urbanisation des terres agricoles. Sur la période 1961-2003, la France se place à la seconde place (derrière l’Italie) des pays européens où la baisse de la surface agricole fut la plus importante, avec une disparition de 115 000 ha (artificialisation, mais aussi abandon de terres), alors que la tendance est de – 73 000 ha en Espagne ou de – 56 000 ha en Allemagne (Pointereau et Coulon, 2009).
En 2016, selon la Fédération nationale des SAFER, près de 60 000 ha de terres agricoles ont été artificialisées. Pour la région Ile-de-France, entre 1999 et 2012, chaque année, c’est près de 1 043 ha de surfaces artificialisées supplémentaires qui remplacent des espaces agricoles (Colsaet, 2017). La pression est telle que l’un des scénarios les plus alarmistes estime que plus de 2,5 millions d’hectares ont été artificialisés en France entre 1980 et 2015 (Robert, 2016).
De même, dans un rapport de décembre 2017, l’INRA estime que 70% de ces pertes de foncier ont lieu sur des terres à haut potentiel agronomique (Béchet et al., 2017).
+2.2 Les SAFER complices de l’urbanisation du foncier agricole+
Nous avons vu que les SAFER peuvent préempter des espaces agricoles. Ces opérations seraient justifiées, au nom des grandes missions confiées aux SAFER, à savoir « dynamiser l’agriculture et les espaces forestiers, favoriser l’installation des jeunes », « protéger l’environnement, les paysages et les ressources naturelles », ainsi qu’ « accompagner le développement de l’économie locale » (www.safer.fr). C’est ce dernier point qui constitue l’arbre qui cache la forêt : les SAFER préemptent des terres agricoles, pour les revendre comme terrains constructibles et aménageables aux collectivités. Dans le rapport d’activité 2016 des SAFER, on constate que 36% des terres préemptées vendues aux collectivités concernent des projets de développement local (habitat, tourisme, infrastructures pour près de 5 000 ha sur l’année), bien loin devant les projets agricoles (25% des ventes aux collectivités).
+2.3 L’ingérence des pouvoirs publics à travers l’exemple du triangle de Gonesse (Val d’Oise)+
De même, de nombreux exemples démontrent la gestion peu parcimonieuse du foncier agricole par les diverses sociétés foncières publiques.
Nous pouvons citer l’exemple du projet Europa City, porté par une filiale du groupe Auchan sur près de 80 hectares de sols limoneux parmi les plus riches de la région francilienne. L’emprise foncière aurait pour but de construire « un énorme centre de shopping de luxe avec 500 boutiques, un parc à neige avec pistes de ski, un parc aquatique et un équipement culturel. À côté est prévu un énième centre d’affaires » (Lorthiois et Loup, 2013).
Cette initiative s’inscrit dans la droite ligne du plan public d’urbanisation du triangle de Gonesse, expropriant de nombreux agriculteurs sur une superficie totale de 300 hectares aux portes de l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle (Gardesse, 2014). Ce plan est permis par l’acquisition de foncier agricole par Grand Paris Aménagement, agence de développement regroupant plusieurs acteurs publics. Mais le projet ne s’arrête pas là, puisque des infrastructures de transport supplémentaires (prolongement du RER B) sont demandées par les promoteurs privés. Inutile de préciser que ces moyens demanderont une emprise foncière supplémentaire.
Par la force, contre l’avis de la population[[Toutes les enquêtes publiques menées depuis trois ans se soldent par un rejet des riverains, selon le Collectif pour le Triangle de Gonesse.]] et du commissaire enquêteur, au détriment de terres à haute valeur agronomique, les pouvoirs publics conduisent des projets gourmands en foncier au nom d’un pseudo intérêt général. Si l’avis de la majorité ne vaut pas raison, l’Etat se place une fois de plus au-dessus des souhaits des individus.
3. REFORMER LE STATUT DU FERMAGE POUR CONTRIBUER A LA PRESERVATION DES SOLS ET A LA BIODIVERSITE
+3.1 Les baux administrés – outils de l’artificialisation des sols+
Le foncier agricole français est l’un des moins chers d’Europe. En effet un hectare de terres arable coûte en moyenne 6 000 €, contre 20 000 € en Irlande, 40 000 € en Italie et près de 63 000 € aux Pays-Bas. Ce prix bas s’explique notamment par la faible rentabilité du foncier agricole hexagonal. Le montant du fermage se situe à 200 €/ha[[Montant à nuancer : cette moyenne englobe également des vignobles aux prix élevés. Il faudrait également compter uniquement les terres louées. Ces retranchements faits, le montant serait diminué de 50% avec un prix du fermage corrigé proche de 100 € /ha.]] contre 300 € en Irlande ou 800 € aux Pays-Bas (Eurostat, 2018). Mais ce montant n’est pas le fruit du marché, puisque la fixation du prix du fermage n’est pas libre : son montant est administré par l’Etat depuis 1946. Un indice brut est fixé par décret par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation. Il s’établit à 106,28 € en 2017[[Arrêté du 19 juillet 2017 constatant l’indice national des fermages pour 2017.]]. A partir de là, chaque préfet arrête un montant maximum et un montant minimum pour les différentes régions de fermage présentes sur le département.
Ainsi, les prix administrés réduisent les signaux-prix envoyés réciproquement par le propriétaire et le preneur. Les loyers se fixent sur des références qui ne tiennent pas compte des spécificités de chaque parcelle ou du type de valorisation envisagé par le preneur. Toute anticipation du propriétaire sur le fermier est ainsi bridée (Facchini, 2000).
Un propriétaire détenant un bien foncier[[Reconnu comme constructible – zones AU (A urbaniser) des Plan Locaux d’Urbanisation (PLU).]] a donc davantage intérêt à vendre celui-ci pour l’urbanisation, plutôt qu’à conserver sa destination agricole (avec un rendement avoisinant les 1% annuels devant négatif une fois toutes les taxes déduites).
Car au-delà de cette faible rémunération due à des prix administrés, le propriétaire est fortement imposé – victime d’une fiscalité sur les espaces naturels plus lourde que sur les autres types de biens. En effet, la taxation des espaces naturels atteint 62,5% contre 30% pour les autres biens. De même, le nouvel Impôt sur la fortune immobilière (IFI) entraîne un prélèvement de 0,5 à 1,5% de la valeur du bien (Sainteny, 2017).
+3.2 Un fléchage des subventions qui n’associe pas le propriétaire au maintien de la biodiversité+
En France, c’est l’exploitant agricole qui touche les aides censées contribuer à la biodiversité, à savoir le paiement vert (près de 84€/ha) pour le premier pilier, l’ICHN[[Indemnité de compensation des handicaps naturels]] (montants variables, mais pouvant atteindre plus de 350€/ha en zone de haute-montagne) ou les MAEC[[Mesures agro-environnementales et climatiques]] (contrats de territoire déterminés localement) pour le second pilier. Ces montants rémunèrent respectivement des services rendus à la collectivité, c’est-à-dire le maintien de la biodiversité, la préservation de l’élevage en zones défavorisées et de montagne pour éviter le fermement des paysages, ou des mesures contribuant à la préservation de l’environnement et au maintien des paysages.
Notons que l’exploitant est rarement le propriétaire. Pourtant, la totalité des subventions lui revient. Ainsi, les efforts du propriétaire pour maintenir la biodiversité ne donnent lieu à aucune aide publique : rien pour le maintien de prairies permanentes ni pour la préservation des haies ou des arbres isolés. Par conséquent, un propriétaire préoccupé par l’environnement mais non exploitant agricole ne verra pas la couleur du moindre denier public.
+3.3 Un statut du fermage qui n’associe pas le propriétaire à la préservation de l’environnement+
Le statut du fermage permet la prédominance du droit d’usage sur le droit de propriété. Rappelons que ce dernier regroupe l’abusus (droit de disposer), l’usus (droit d’user) et le fructus (droit de jouissance).
Pourtant, le propriétaire d’un bien rural peut difficilement disposer de son bien comme il l’entend : la loi impose que les baux soient contractés pour une période minimale de 9 ans, renouvelables ensuite tous les 9 ans. S’il doit y avoir cession, le prix sera très bas pour le propriétaire. Ainsi, ce dernier ne peut pas casser le bail s’il estime que par ses pratiques, le fermier ne respecte pas l’environnement. Il lui est également impossible de s’opposer à la destruction de biotopes, même sur son propre bien…
De même, le droit d’usage est compromis, puisque le propriétaire ne décide pas de la manière dont sera exploité son bien. A ce titre, le fermier peut utiliser des produits phytosanitaires ou arracher une haie, alors que le propriétaire y est opposé. C’est également le preneur qui dispose du droit de chasse, même si le propriétaire y est hostile.
Enfin, le propriétaire ne peut jouir de son bien comme il l’entend. En effet, le contrôle des structures l’empêchera d’exploiter sa terre s’il ne remplit pas les critères fixés par la commission préfectorale. Et même s’il obtient l’autorisation, il devra obtenir le départ du preneur et indemniser celui-ci.
De même, l’Etat prive le propriétaire d’une partie des fruits en fixant le montant des baux et en confisquant une partie de ses revenus par l’impôt et la taxation (calculée comme si le montant des loyers était libre).
En cas d’améliorations effectuées par le preneur sur le terrain soumis au bail (clôture, drainage etc.) la loi impose au propriétaire de supporter la totalité du coût (Facchini, 2000). Pour autant, le fermier voit la valeur de sa production augmenter, bénéficiant d’externalités productives positives : la clôture empêchera des prédateurs de s’introduire dans le parc pour effrayer les bêtes et le drainage favorisera ses conditions de semis (possibilité de semer plus tôt si le sol n’est pas gorgé d’eau, ou diminution de l’impact du tassement). Enfin, en cas d’urbanisation forcée, c’est le fermier qui touche des indemnités d’éviction et de compensation (pour la perte de production agricole), et non le propriétaire qui sera encore privé des fruits versés par l’Etat en cas de spoliation.
CONCLUSION
L’Etat gestionnaire bride le libre-échange de foncier, en mettant en place un contrôle des structures complexe et discriminatoire. De même, les SAFER préemptent par la force pour anticiper les cessions de foncier et contrer certains échanges librement consentis.
Ce contrôle administratif du foncier ne répond toutefois pas aux enjeux du développement durable. La politique terrienne publique est inefficace contre l’artificialisation des terres. Pire, par un prix du fermage administré, par une forte taxation des espaces naturels, et par un statut du fermage contraignant pour le propriétaire, l’Etat contribue à l’artificialisation des terres agricoles et ne tient pas compte de la biodiversité.
Cette mainmise publique peu vertueuse sur le foncier agricole démontre une fois de plus que l’agroécologie d’Etat n’est pas compatible avec un statut du fermage instauré à une époque où personne ne se souciait de la préservation de l’environnement.
Jonathan Dubrulle – apprenti-ingénieur agronome
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