Pour mettre fin aux « députés-fonctionnaires » !

Ils entraînent des dépenses supplémentaires ; ils n’hésitent pas à développer la fonction publique ; ils sont à la fois irresponsables et dépendants : une proposition de loi organique entend mettre fin à cette anomalie. Le professeur Jean Philippe Feldman, avocat à la Cour de Paris, commente cette proposition pour l’IREF .

Une proposition de loi organique visant à rendre incompatible le mandat de parlementaire avec un emploi dans la fonction publique et à renoncer à tout type de missions rémunérées a été déposée par plusieurs députés UMP. Ces derniers visent le gaspillage d’argent public dans la mesure où ces fonctionnaires-parlementaires obligent l’Etat à créer des postes supplémentaires pour les remplacer pendant la durée de leur mandat. Aussi souhaitent-ils que l’exercice des fonctions publiques non électives et la qualité de membre de la fonction publique soient incompatibles avec le mandat de député. Par ailleurs, la proposition de loi organique dispose que les personnes chargées par le gouvernement d’une mission temporaire pourront cumuler l’exercice de cette mission avec leur mandat de député pendant une durée n’excédant pas six mois dès lors que celle-ci ne se trouve pas rémunérée. Cela veut dire d’une manière plus claire, que cette proposition entend que les parlementaires s’interdisent toute mission rémunérée dont ils pourraient être chargés par le gouvernement.

Plus de la moitié des députés dépend de l’argent public

Aussi étonnant que ceci paraisse, il est difficile de savoir exactement quelle est la part des membres de la fonction publique au sein des députés comme des sénateurs. Ainsi, en 2002, la part des fonctionnaires semblait s’établir à 40% des députés, mais celle des personnes issues de la sphère publique au sens le plus large semblait dépasser les 51%. A la suite des élections législatives de 2007, Le Figaro pointait « seulement » 150 enseignants et fonctionnaires sur les 577 députés, alors que d’autres chiffres beaucoup plus sûrs permettaient de comprendre que si la part des fonctionnaires avait diminué à 34%, celle des personnes issues de la sphère publique frôlait les 55%… Les statistiques floues s’expliquent par le fait qu’il peut exister un décalage entre les déclarations d’emploi des impétrants et la réalité. Il s’explique également par le fait que les catégories socioprofessionnelles ne recouvrent pas strictement le partage public-privé. Ainsi, en 2007, Le Figaro comptait 50 retraités parmi les députés, mais sans indiquer s’il s’agissait de retraités de la fonction publique ou non. Quoi qu’il en soit, il est indiscutable que la part des fonctionnaires à l’Assemblée nationale a crû de manière considérable : de 1 sur 7 en 1946 à plus de 1 sur 2 en 1981. Les hauts fonctionnaires sont eux-mêmes de plus en plus nombreux au Palais Bourbon : de 4% en 1946, ils sont montés à 18% en 1993. Quant aux enseignants, l’élévation est encore plus spectaculaire puisque de 8% en 1945, ils sont devenus 27% en 1997 (v. Olivier Costa & Eric Kerrouche, Qui sont les députés français ? Enquête sur des élites inconnues, Paris, FNSP, 2007, pp. 48-49).

Un petit rappel historique

Un bref retour historique est également nécessaire. Dès notre première constitution, en 1791, l’élection des fonctionnaires au Parlement a été autorisée. La situation est devenue dramatique lors de la première moitié du XIXe siècle. En effet, sous les Chartes entre 1815 et 1848, les gouvernements successifs ont joué de la corruption en octroyant des avantages aux députés qui avaient le mérite de voter dans le « bon sens ». Parmi ces avantages, se trouvaient fréquemment des places de fonctionnaires. C’est ce qu’on a appelé les « députés-fonctionnaires » dont le nombre atteignait près de la moitié des députés à la fin de la Restauration et sous la monarchie de Juillet. La situation était ubuesque : les députés, par définition indépendants du gouvernement, étaient soumis au pouvoir hiérarchique de ce même gouvernement en leur qualité de fonctionnaires ! C’est ce qui explique qu’à la suite de la Révolution de 1848, lors des travaux préparatoires de la Constitution, des députés aient demandé que celle-ci établisse une incompatibilité avec toute profession rétribuée par l’Etat, et ce pour deux raisons principales. D’abord, parce que les fonctionnaires seraient toujours soupçonnés de voter en faveur du gouvernement et ensuite, parce qu’ils ne seraient pas disponibles en termes de temps (v. François Luchaire, Naissance d’une Constitution : 1848, Paris, Fayard, 1998, p. 98). Finalement, l’article 28 de la Constitution du 4 novembre 1848 disposa que, par principe, toute fonction publique rétribuée était incompatible avec le mandat de représentant du peuple, et qu’aucun membre de l’Assemblée nationale ne pouvait, pendant la durée de la législature, être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées dont les titulaires seraient choisis à volonté par l’exécutif.

En Grande-Bretagne, les candidats démissionnent de la fonction publique

La situation française dans les années 1820-1840 était loin d’être unique. En effet, il était d’usage en Angleterre, berceau du parlementarisme, que les « bons » députés fussent récompensés par le gouvernement au moyen d’emplois rémunérés, fussent-ils totalement fictifs. Par la suite, les voies des deux pays furent cependant divergentes puisque, Outre-Manche, toute personne a l’obligation de démissionner en cas de candidature à un siège parlementaire.

La proposition de loi organique formulée par les députés UMP concerne explicitement l’incompatibilité, et non pas l’inéligibilité. Il convient de bien distinguer les deux termes : l’inéligibilité interdit d’être candidat et, en ce sens, elle permettrait aux électeurs de choisir librement, alors que l’incompatibilité oblige simplement l’élu à choisir entre son mandat et sa fonction et, en ce sens, elle garantit l’indépendance des élus lors de leur mandat. Le principe français depuis le milieu du XIXe siècle est que les fonctions publiques non électives sont incompatibles avec le mandat de parlementaire. Toutefois, un fonctionnaire élu n’est pas pour autant démissionnaire de la fonction publique. Il se trouve « placé dans une position spéciale ». Autrement dit, sa carrière de fonctionnaire se trouve mise entre parenthèses, et encore pas totalement puisqu’il continue de bénéficier de ses droits à avancement pour moitié. La proposition de loi organique obligerait les parlementaires à faire un choix entre leur mandat et leur activité professionnelle dans la fonction publique. La question est cependant de savoir s’il convient seulement de poser l’incompatibilité entre mandat parlementaire et fonction publique et d’en tirer toutes les conséquences, ou s’il conviendrait beaucoup plus profondément de soumettre les fonctionnaires à une inéligibilité stricte, c’est-à-dire à l’obligation de démissionner avant même toute candidature.

Pour ce qui concerne l’attribution par le gouvernement aux parlementaires d’une mission d’une durée limitée, il s’agit d’une dérogation traditionnelle à l’incompatibilité avec la fonction publique. En effet, depuis la IIIe République, les parlementaires pouvaient se voir confier des postes de la haute fonction publique, par exemple d’ambassadeur ou de préfet, et ce pour une durée plus ou moins longue. Sous la Ve République, depuis 1958, les parlementaires ne peuvent se voir confier une mission par le gouvernement que pendant une durée n’excédant pas six mois. Il est vrai que le Premier Ministre disposait traditionnellement du pouvoir de qualifier de « temporaire » la mission confiée à un parlementaire, si bien que certaines missions ont pu être confiées à des députés ou à des sénateurs pour une durée largement supérieure à six mois… Récemment, des missions ont pu être confiées à titre de lot de consolation à d’anciens membres du gouvernement redevenus parlementaires ou bien à des députés que l’on souhaitait récompenser d’une manière ou d’une autre par un poste qui leur permettait d’arrondir leurs fins de mois difficiles… Le mérite de la proposition de loi organique déposée par plusieurs députés UMP serait d’interdire toute mission rémunérée aux parlementaires et conséquemment de diminuer les dépenses de l’Etat. Là encore, il est permis de se demander s’il ne conviendrait pas de supprimer toutes les missions gouvernementales confiées à des parlementaires, qu’elles soient rémunérées ou non, dans la mesure où les dépenses publiques ne concernent pas seulement la personne en mission, mais les personnes qui peuvent l’assister au cours de cette dernière, et dans la mesure où leur indépendance se trouve par définition atteinte dès lors qu’ils acceptent l’offrande.

En conclusion, les règles constitutionnelles et organiques actuelles portent atteinte à la nécessaire neutralité de l’administration face au pouvoir politique, elles sont coûteuses pour le budget de l’Etat et elles induisent des effets délétères sur la représentation nationale. Il ne s’agit pas de signifier, en termes crypto-marxistes, que tous les fonctionnaires auraient les mêmes « idées », mais simplement de constater que le monolithisme de la représentation nationale ne permet guère aux idées de liberté de s’exprimer. Pour le dire autrement, le fait d’empêcher les fonctionnaires de devenir parlementaires, voire d’établir une barrière étanche entre la fonction publique et le mandat de député ou de sénateur, ne garantit aucunement la qualité des politiques suivies, mais elle est de nature à y participer.

1. C’est article est tiré d’une intervention lors du rendez-vous parlementaire organisé par l’association Contribuables associés à l’Assemblée nationale le 15 février 2011 sur le thème: « Parlementaire ou fonctionnaire, il faut choisir ».