Le Ministre du Travail a affirmé, le 2 septembre dernier, vouloir renforcer le contrôle des démarches de recherche d’emploi, les chômeurs ayant des droits et des devoirs. Faut-il rappeler que selon le Code du Travail, le chômeur doit « accomplir des actes positifs et répétés de recherche d’emploi et d’accepter les offres raisonnables d’emploi » ?
La démarche du Ministre du Travail n’a rien d’illégitime : en contrepartie d’un système plutôt généreux (35mds€ d’indemnités versées en 2013), l’Etat doit réduire les prestations indûment versées et éviter les gaspillages. Toutefois, il semblerait que les carences de la machine Pôle Emploi ne se réduisent pas à un manque de contrôle. D’abord, le suivi individualisé, en plus d’être extrêmement coûteux, ne tient pas ses promesses. Les entretiens individualisés semblent assez peu utiles et le référencement initial du demandeur d’emploi, peu adapté. Le système n’incite pas au retour à l’emploi : les chômeurs sont, pour la plupart, peu ou pas accompagnés, les mécanismes de contrôle sont quasi inexistants et les sanctions très peu dissuasives. Serait-ce donc tout le service public de l’Emploi qu’il faut repenser ? L’état des lieux chez nos voisins allemands et britanniques est, en ce sens, intéressant. Enfin, rationnaliser Pôle Emploi est une chose, résoudre le problème du chômage de masse en est une autre, et à cet effet il faudra nécessairement passer par une plus grande flexibilisation du marché du travail.
Un suivi individualisé bancal et coûteux
+Le bilan mitigé des entretiens individualisés+
Le dispositif d’ « accompagnement renforcé » dont se prévaut Pôle Emploi depuis environ un an, ne bénéficie qu’à 190.000 personnes. Un chiffre à relativiser eu regard des 3,4 millions de demandeurs d’emploi, dont plus de 2 millions de longue durée.
Le premier rendez-vous de suivi avec un conseiller a lieu à partir du quatrième mois suivant l’inscription à Pôle Emploi. Bien souvent, même pour les chômeurs de longue durée, sur une période de 12 à 24 mois, les rendez-vous de suivi se résument à deux entretiens avec un conseiller.
Demandeurs d’emploi par conseiller
+L’incomplet référencement initial du demandeur d’emploi+
Le système serait-il onc vicié à la base ? Les demandeurs d’emploi sont classés selon la nomenclature et la description du dernier poste occupé, les privant d’emblée des annonces pour des postes différents mais pour lesquels ils présentent les compétences requises. Cette tendance à faire rentrer les individus dans des cases préétablies, si chère à l’administration française, n’épargne donc pas Pôle Emploi.
+Pôle Emploi : une machine coûteuse+
Les dépenses de fonctionnement et de personnel représentent environ 83 % du budget de Pôle Emploi (budget hors versement des indemnités), dont presque les trois quarts financent les salaires des agents Pôle Emploi. Les ressources humaines engloutissent près de 63% du budget total, alors qu’elles représentent environ 30% des dépenses en Allemagne[[Source : Rapport 2013 ArbeitSagentur]] et que le Royaume-Uni consacre plus d’un tiers de son budget aux seuls programmes d’aide et de retour à l’emploi[[Source : Rapport 2014 Département Work & Pensions]]. Il reste donc moins de 20% des ressources pour financer le cœur de métier de Pôle Emploi, c’est-à-dire les prestations d’accompagnement, les aides à la formation et les aides à l’embauche.
Depuis ces cinq dernières années, la part des dépenses de fonctionnement n’a cessé de croître, à la fois en valeur absolue et proportionnellement au budget total. Celles-ci représentaient 79,9% des dépenses en 2009, ce taux s’élève à plus de 83% en 2013. Entre 2009 et 2014, le montant de ces dépenses devrait augmenter de près de 13,4%.
La tendance est inversée concernant les dépenses d’intervention, qui constituent pourtant l’essence même du service public de l’emploi. En 2009, elles couvraient environ 20% du budget, elles en représentent moins de 17% en 2013. Entre 2009 et 2013, le montant de ces dépenses, en valeur absolue, a chuté de près de 11%.
Evolution de la répartition des dépenses (en millions d’Euros)
Evolution des dépenses en valeur absolue
Répartition des dépenses d’intervention et de fonctionnement (2013)
Variation annuelle des dépenses
Des dispositifs de contrôle assez lacunaires
+La déclaration mensuelle d’activité+
La déclaration mensuelle d’activité
C’est actuellement, le principal outil de Pôle Emploi en matière de contrôle. Consistant en une déclaration sur l’honneur, le processus paraît assez peu fiable. Les fraudes liées à la non-déclaration du retour à l’emploi sont estimées à environ 7 millions d’euros[[Sources : (1) Rapport annuel 2014 de la Cour des Comptes sur la classification des 45 systèmes de fraudes : la catégorie correspondant aux fraudes liées à la non-déclaration d’un changement de situation représente 7% du total ; (2) Pôle Emploi, publication du 26.05.2014 : chiffrage des fraudes détectées en 2013, s’élevant à 100 millions €.]].
Par ailleurs, le défaut d’actualisation, principal motif de sortie des listes Pôle Emploi (43%), n’est pas forcément synonyme de retour à l’emploi. Dans la moitié des cas, il s’agit d’un oubli, aboutissant à une radiation puis une réinscription immédiate.
+La radiation après deux offres d’emploi rejetées+
Cette mesure, instaurée par la loi du 1er août 2008, demeure assez peu efficace. Son seul mérite est d’insuffler un changement dans les mentalités, rappelant que le chômeur a des droits mais aussi des devoirs.
Dans les faits, cette disposition s’applique peu. En effet, la principale carence du système se situe au moment de la recherche d’emploi, donc en amont d’un entretien pouvant aboutir positivement à une offre. Les plus cyniques affirment qu’il est facile de se montrer peu motivé lors d’un entretien d’embauche afin d’éviter que l’entreprise ne donne une suite favorable à la candidature.
+Le contrôle de l’effectivité de la recherche d’emploi+
Depuis début 2013, des équipes dédiées à la mission de contrôle, constituées uniquement de volontaires détachés de leur fonction initiale, ont été mises en place dans 12 agences réparties sur quatre régions-tests : PACA, Franche-Comté, Basse-Normandie et Poitou-Charentes. Il s’agit pour ces effectifs de vérifier aléatoirement des dossiers de demandeurs d’emploi.
Même si l’initiative peut paraître séduisante, les moyens sont inadéquats et plutôt inadaptés. En effet, ce contrôle consiste en entretiens téléphoniques, questionnaires ou requêtes de pièces justifiant de la démarche de recherche d’emploi. Les demandeurs d’emploi doivent alors fournir une copie de leur tableau de bord de recherche ou des copies de mails de candidature. Mais quoi de plus falsifiable qu’un tel document ? Qu’est-ce qui atteste véritablement de l’authenticité d’un courrier électronique ? En outre, à partir de quel moment la démarche est-elle considérée comme efficace : combien de candidatures correspondent à une démarche efficace ? Des candidatures spontanées, se noyant parmi les milliers de profils sur les plateformes internet des entreprises, sont-elles vraiment des démarches efficaces ? L’issue de cette procédure est donc extrêmement subjective, fondée sur le seul jugement du conseiller chargé du contrôle.
Dans les agences tests de la région PACA, le nombre de radiations effectives liées à une démarche de recherche défaillante, s’élève néanmoins à 6% des sorties de listes Pôle Emploi (contre 2% à l’échelon national au 31.12.2013).
Un système de sanction peu dissuasif
Si la procédure de contrôle décrite précédemment n’est pas incitatrice[[Parmi le total des radiations, seules 2 à 2,5% selon les périodes, sont des radiations définitives (« radiations effectives » dans le tableau). Le reste des radiations correspond, pour l’essentiel, soit à un retour à l’emploi, l’intéressé ayant arrêté ses démarches auprès de Pôle Emploi, soit à un défaut d’actualisation mensuelle, à la suite de quoi près de 40% des radiés sont alors réintégrés à la liste des inscrits.]] à une recherche d’emploi active et efficace, la sentence la plus fréquente est la suivante : deux mois de radiation et le non-versement des allocations. La radiation peut atteindre une durée maximale de six mois et si les faits se répètent ; en cas de fraude avérée, elle peut être définitive.
La sanction établie par la loi du 1er août 2008, relativement au refus de deux offres d’emploi, s’élève à 15 jours de radiation accompagnée d’une suspension – et non suppression – des indemnités.
Comparaison avec le Royaume-Uni et l’Allemagne
En comparant les règles françaises, allemandes et britanniques en matière d’emploi, 3 différences majeures se dégagent :
– L’Allemagne et le Royaume-Uni contractualisent les relations entre le service public, donc l’Etat, et le chômeur. Il s’agit de l’ « Integration Agreement » en Allemagne, du « Claiment Commitment » au Royaume-Uni. Cela permet de responsabiliser le chômeur, dont la démarche est encadrée, balisée par des objectifs précis.
– En France, bien que Pôle Emploi propose, en théorie, trois types de suivi individualisé, dans les faits, cela se vérifie peu et le programme dit « renforcé » ne concerne que 9% des chômeurs de longue durée. Chez nos voisins, les dispositifs d’accompagnement sont différenciés selon la durée du chômage. En Allemagne, il existe les programmes Arbeitslosengeld I et II, au-delà de 12 à 24 mois[[Arbeitslosengeld II peut s’appliquer à partir d’une période de chômage comprise entre 12 et 24 mois, le point de départ étant différent selon le profil de l’intéressé (âge, nombre d’enfants, revenus du conjoint).]] de chômage. Au Royaume-Uni, à partir de 24 mois d’inactivité, s’applique le programme Help-to-Work qui consiste en un choix entre le pointage quotidien au JobCenter, un travail bénévole ou bien une formation.
– Quant au contrôle de l’effectivité de la démarche de recherche, en test en France, il est le plus strict en Allemagne, renforcé dans le programme Arbeitslosengeld II. Il est personnalisé et encadré contractuellement au Royaume-Uni.
Nos voisins allemands, plutôt généreux dans leur politique d’aide à l’emploi, sont donc plus stricts :
– Réduction de l’indemnisation de 10% sur trois mois pour un rendez-vous manqué
– Suspension de l’allocation pendant douze semaines pour un emploi refusé
Quant aux Britanniques, ils misent sur un retour rapide à l’emploi et sur un suivi individualisé performant et contractualisé. Pendant les deux premières années de chômage, le suivi et les sanctions, au regard de ce contrat, restent toutefois à l’appréciation du conseiller. La première sanction est de 4 semaines de suspension, la seconde de 13 semaines.
Les perspectives
+Renforcer le recours à des opérateurs privés+
Le recours à des opérateurs privés de placement présente plusieurs avantages, la Cour des Comptes l’a mis en évidence dans un rapport paru en juillet dernier : stimuler l’innovation en matière d’accompagnement des demandeurs d’emploi, couvrir les zones géographiques où Pôle Emploi est peu présent, mettre en œuvre des prestations spécifiques s’adressant à des profils bien particuliers et pour lesquels le service public est moins compétent, systématiser l’adaptation des moyens aux fluctuations conjoncturelles. Ce dernier point est capital dans une optique de réduction des dépenses publiques : c’est cette capacité à mobiliser des ressources et des effectifs en fonction des besoins qui permettra de faire des économies.
Le problème est que le recours aux organismes privés ne s’est pas accompagné d’une rationalisation des effectifs de Pôle Emploi : depuis 2012, 4.000 postes ont été créées en CDI. En attestent les chiffres avancés par la Cour des Comptes. En 2013, les dépenses consacrées aux prestations privées représentaient un tiers de celles consacrées à la formation et seulement 3% des dépenses du budget de Pôle Emploi (hors indemnisations).
+La flexibilisation du marché du travail+
La machine Pôle Emploi coûte cher alors que les résultats sont peu probants. Réduire les coûts de cette administration semble nécessaire. Toutefois, se contenter de cette analyse serait éluder l’origine du problème : la rigidité du marché de l’emploi. Le récent rapport de l’OCDE, sur les perspectives de l’emploi, paru au début du mois, montre que la France reste à l’écart du mouvement de reprise de l’emploi observé dans les autres pays.
La véritable clé de la politique de l’emploi est la flexibilisation du marché du travail consistant à faciliter les ajustements selon la conjoncture. Le Royaume-Uni a mis en place des accords entre entreprises et salariés, pour que ceux-ci acceptent une réduction de leur temps de travail et de leurs salaires en cas de faible activité, leur permettant d’éviter un licenciement économique. Le réajustement inverse est également facilité. Ainsi les salariés conservent leur emploi et restent dans la vie active, les entreprises peuvent éliminer une partie des coûts fixes et éviter des frais supplémentaires de licenciement, d’embauche ou de formation. Depuis 2010, au Royaume-Uni, le secteur privé a créé près d’1,5 millions d’emplois, là où le secteur privé français en a créé 177.000.
