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La gestion hasardeuse des contractuels dans la fonction publique

Six-cent quatre-vingt une pages ! Telle est l’épaisseur de l’édition 2019 du rapport annuel sur l’état de la fonction publique. Une édition 2019 qui porte mal son nom puisque les chiffres les plus récents sur lesquels elle est construite sont ceux de 2017. Néanmoins ce pavé, apte à occuper les longues soirées d’hiver, est une source inépuisable de renseignements sur les ressources humaines des trois versants, comme on dit maintenant, de la fonction publique.

Le rapport 2019 s’intéresse plus précisément aux contractuels, sorte de vilains petits canards en comparaison des fonctionnaires qui constituent l’aristocratie de notre administration.

Des contractuels, pour quoi faire ?

La règle générale dans la fonction publique est que les emplois civils permanents soient occupés par des fonctionnaires. Jusqu’en 2019 la loi autorisait, par dérogation, le recrutement d’agents non titulaires sur contrat à durée déterminée d’une durée maximale de trois années, renouvelable dans la limite d’une durée totale de six années. Si, à l’issue de cette durée de six ans, les contrats étaient reconduits, ils l’étaient pour une durée indéterminée.

Les cas de dérogation sont limités. Pour répondre à un besoin permanent, le recours aux agents contractuels s’effectue dans deux cas précis :

>  lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptible d’assurer les fonctions correspondantes ;

>  lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifie mais uniquement pour les emplois relevant de la catégorie A.

S’il s’agit de répondre à un besoin temporaire (remplacement d’agent absent, accroissement d’activité, etc.), la durée des contrats est limitée à douze mois sur une période de dix-huit mois consécutifs. Il est également possible d’utiliser le contrat pour pré-recruter des fonctionnaires, en particulier des travailleurs handicapés.

Pourtant les contractuels ne sont pas quantité négligeable puisqu’ils représentaient, en 2017, plus d’un emploi public sur cinq (22,5 %). Entre 2011 et 2017, le nombre de contractuels a augmenté, en moyenne, de 1,1 % par an alors que l’emploi de fonctionnaires ne progressait que de 0,2 %.

Ces 1,4 million de contractuels sont présents dans les trois fonctions publiques, mais dans des proportions variables. Leur part est ainsi plus élevée dans la fonction publique territoriale (26 %) que dans la fonction publique hospitalière (23 %) et la fonction publique d’État (20 %).

Une gestion des ressources qui laisse à désirer

Le rapport révèle que les contractuels ont fréquemment un niveau de diplôme nettement supérieur à celui requis pour occuper leur poste. Ainsi, pour les professions intermédiaires (hors enseignants), 27 % des contractuels ont un diplôme de 2e ou 3e cycle contre seulement 17 % des fonctionnaires. De même, parmi les employés et ouvriers, 44 % des contractuels sont au moins titulaire du baccalauréat, contre 38 % des fonctionnaires. Est-ce vraiment de la bonne gestion des ressources humaines que de sous-employer quelqu’un ? N’est-ce pas le meilleur moyen de faire des aigris ?

Selon le rapport, les contractuels sont plus présents dans les zones d’emploi rurales et dans l’agglomération parisienne. Par exemple, plusieurs zones d’emploi franciliennes se caractérisent par un recours relativement plus important aux enseignants contractuels. Plus précisément : les contractuels représentent 5,5 % de l’emploi enseignant dans les zones les plus attractives et 7,6 % dans celles qui le sont le moins. Cela signifie que l’on envoie, dans les zones les plus difficiles, des enseignants parmi les moins bien formés et les moins aguerris. Là encore, on peut s’étonner d’une telle utilisation des ressources humaines.

Sur le plan des rémunérations, on apprend que, à caractéristiques égales, près de 7 contractuels sur 10 seraient mieux rémunérés s’ils étaient fonctionnaires. La fonction publique sous-rémunère les contractuels donc au regard de ses propres critères. Et si l’on compare la rémunération des agents contractuels publics avec les salaires du privé, on constate que ceux qui ont les plus faibles niveaux de qualification sont mieux rémunérés dans la fonction publique. A l’inverse, les plus diplômés sont mieux rémunérés comme salariés du privé que comme contractuels de la fonction publique. En résumé, les plus qualifiés sont payés en-dessous du marché et les moins qualifiés au-dessus. C’est assurément un excellent moyen d’attirer les meilleurs...

Vers davantage de contractuels ?

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique facilite l’embauche de contractuels par les administrations. Elle maintient le principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, mais elle élargit sensiblement le champ des dérogations.

Par exemple, un décret relatif aux emplois de direction de l’État est paru le 1er janvier 2020 : près de 3 000 emplois pourront être pourvus par des non-fonctionnaires tant en administrations centrales qu’en services déconcentrés ou à l’étranger.

Comme dans le privé, les administrations sont désormais autorisées à recruter sur des contrats de projet.

Les administrations d’État peuvent maintenant recruter des agents contractuels sur la majorité des emplois permanents. Toutes les catégories d’emplois sont concernées, et non plus seulement les emplois de catégorie A. Les cas permettant le recrutement d’un agent contractuel sont également élargis dans la fonction publique hospitalière et dans la fonction publique territoriale.

Ces assouplissements, quoique encore modestes, sont les bienvenus. Reste à savoir si les administrations vont s’en emparer. La campagne électorale des municipales qui se profile est peut-être une bonne occasion pour faire pression sur les candidats afin qu’ils privilégient désormais le recrutement de contractuels. Une occasion rêvée, même, pour disposer d’une administration plus agile. Mais encore faut-il que la gestion des contractuels soit professionnalisée.

Quoi qu’il en soit la fin du statut de fonctionnaire est encore loin. Pourtant, de la Suisse à la Nouvelle-Zélande, du Canada à l’Autriche en passant par les pays scandinaves et même l’Italie, on ne compte plus les pays qui se sont attelés vraiment à la réforme de leur fonction publique. Il est difficilement compréhensible qu’un aussi « grand réformateur » qu’Emmanuel Macron soit si timide sur cette question.

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