Une assiette européenne commune de l’impôt sur les bénéfices des sociétés est-elle souhaitable ?

C’est en 1948 que le législateur pérennise l’impôt sur les sociétés (IS) en France, avec un taux proportionnel établi à 21 % ;

En France, l’impôt implicite sur les sociétés ou sur le capital figurent, en 2012, parmi les plus élevés d’Europe, soit 28,1 % et 46,9 % respectivement ;

Le rendement de l’impôt sur les sociétés est plus faible dans les pays où son taux nominal est élevé. Une augmentation de 1 % de l’IS se traduit par une réduction de son rendement d’environ 0,0319 point de PIB ;

Lorsqu’on compare les taux d’IS, c’est le taux effectif et non le taux nominal qui importe, et la différence entre les deux taux peut être significative. En effet, la décision d’investir est étroitement liée à ce que l’entreprise paie implicitement comme impôt ;

L’hétérogénéité de la fiscalité des entreprises des pays de l’UE rend l’harmonisation des taux d’IS au niveau européen difficile. Dans ce contexte, la Commission européenne a opté pour une harmonisation de l’assiette (projet ACCIS), beaucoup plus acceptable politiquement ;

Si ACCIS est un projet ambitieux, il n’est pas sans défauts. D’une part, il s’agit d’un régime fiscal optionnel, rien ne garantit que les entreprises internationales implantées en Europe le choisissent. D’autre part, la concurrence fiscale ne jouera plus que sur les taux, diluant un peu plus la souveraineté des Etats sur leurs politiques fiscales ;

Selon une étude économétrique récente, l’impact du projet ACCIS serait négatif pour le PIB de l’Union européenne, de l’ordre de -0,15 % ;

En réalité, la concurrence fiscale et la baisse des taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés ont plutôt contribué à augmenter le produit de l’impôt de ceux qui l’ont pratiquée ;

Au contraire, l’harmonisation tendrait à réduire les flux de capitaux en direction des pays européens ;

Enfin, il faut bien comprendre que l’impôt des sociétés n’est jamais payé directement par l’entreprise. Les économistes ont montré qu’il pèse le plus souvent sur les salaires, qui supportent de 45 % à 75 % des augmentations de l’IS. Conserver la concurrence fiscale bénéficierait aussi au pouvoir d’achat.

Résumé

La Commission européenne souhaite uniformiser les bases d’assujettissement des sociétés à l’impôt sur les bénéfices dans tous les pays de l’Union. Son projet, dénommé ACCIS, se présente comme une option offerte aux sociétés qui pourraient par ailleurs conserver le régime propre à leur pays d’implantation. Après un rappel du contexte historique dans lequel l’impôt sur les sociétés a été institué, la présente note analyse les avantages et les inconvénients qu’offrirait l’ACCIS. L’uniformisation des bases imposables pourrait simplifier l’administration des entreprises implantées dans plusieurs pays d’Europe. Elle permettrait également une meilleure comparaison des taux effectifs d’imposition entre les différents pays d’Europe. Toutefois, un tel régime ne serait pas sans inconvénient car il renforcerait les pouvoirs de l’Union Européenne au détriment des pays membres et il risquerait d’obliger la Commission Européenne à multiplier les textes d’application et à créer une nouvelle administration pléthorique pour gérer ce nouveau régime d’imposition.

Plus fondamentalement, il ressort de notre Etude que la Commission Européenne procède en réalité à une approche faussée de la notion de concurrence entre les Etats membres. L’existence d’assiettes et de régimes fiscaux différents pour l’imposition des entreprises dans chaque pays d’Europe favorise une saine concurrence entre eux plutôt que d’entraver leurs relations. La concurrence fiscale est aussi bonne entre les Etats, au profit des contribuables, qu’elle l’est entre les entreprises, au profit des consommateurs. D’ailleurs, l’impôt sur les bénéfices des sociétés est toujours répercuté par lesdites sociétés sur des tiers : actionnaires, clients, salariés… Les salariés sont même ceux qui pâtissent le plus de toute hausse d’impôt sur les sociétés.

Plutôt que de vouloir uniformiser les assiettes fiscales, il vaudrait peut-être mieux imposer au niveau européen que les taux d’impôt sur les revenus des particuliers ne soient pas supérieurs aux taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés de façon à favoriser la neutralité de l’impôt.

Introduction

La volonté d’harmoniser la fiscalité européenne n’est pas nouvelle. Depuis plusieurs décennies, un processus d’harmonisation s’est enclenché : d’abord au niveau des règles, puis au niveau des taux, c’est notamment le cas pour la TVA. Mais elle prend aujourd’hui un nouveau tournant.

D’une part, avec la récente initiative conjointe de l’OCDE et du G20, qui s’attache à limiter l’érosion des bases fiscales induite par l’hétérogénéité des lois fiscales des pays occidentaux. Depuis juillet 2013, l’OCDE et le G20 étudient en effet les possibilités de réforme des accords fiscaux et à « concevoir de nouvelles normes internationales destinées à assurer la cohérence de l’impôt sur les bénéfices des sociétés au niveau international – par le biais de règles visant à neutraliser les effets des montages hybrides ». L’argument principal d’une politique fiscale coordonnée par les principales parties prenantes s’appuie sur le fait qu’une action isolée pourrait entrainer un phénomène de double imposition, source d’inefficacité économique. L’objectif de ce projet semble d’ailleurs être intrinsèquement contradictoire, puisqu’il propose de réduire l’optimisation, c’est-à-dire la minimisation de son impôt, et non accompagner ces mêmes groupes à éviter la double taxation.

D’autre part, l’implication supposée du président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, dans l’affaire LuxLeaks – concernant des arrangements fiscaux entre certaines multinationales et le gouvernement luxembourgeois –, oblige celui-ci à relancer le projet d’harmonisation fiscale développé depuis près d’une dizaine d’années par Bruxelles. Probablement pour faire amende honorable, Juncker souhaite favoriser la concurrence fiscale, sauf si elle « déloyale ». C’est dans ce contexte particulier que le thème de l’harmonisation fiscale revient sur la table des négociations. Plus particulièrement, la Commission européenne souhaite uniformiser les bases d’assujettissement des sociétés à l’impôt sur les bénéfices dans tous les pays de l’Union. Son projet, dénommé ACCIS, se présente comme une option offerte aux sociétés qui pourraient par ailleurs conserver le régime propre à leur pays d’implantation.

Sur fond de scandales fiscaux relayés par la presse, et d’une volonté politique croissante de contrôler les flux fiscaux, l’idée d’une harmonisation gagne l’opinion publique. Si la portée du projet de l’OCDE/G20 est internationale et que celle de la Commission européenne à une portée européenne, l’objectif est similaire : il s’agit de coordonnée une action politique visant à harmoniser les assiettes de l’impôt des sociétés. Après avoir créé ce labyrinthe qu’est notre droit fiscal, les Etats voudraient travailler de concert pour limiter l’optimisation fiscale, dont leurs lois sont souvent à l’origine.

Depuis la Révolution industrielle et l’avènement du droit des sociétés, l’entreprise est devenue un collecteur d’impôts précieux et efficace pour les Etats, bien qu’en dernier ressort, ce ne soient pas elles qui le paient. Si réfléchir à une réforme fiscale est une bonne initiative, nous avons cherché à évaluer celle de la Commission européenne (le projet ACCIS), dont la proposition est la plus aboutie à ce jour.

Ceci ne se fera d’ailleurs pas sans impact pour l’ensemble de nos économies qui évoluent dans un environnement mondialisé, hautement concurrentiel, et de plus en plus dématérialisé, et où la fiscalité, notamment celle des sociétés, joue un rôle important dans la prise de décision pour l’investissement.

1. De l’impôt sur les sociétés

Le 20ème siècle est le siècle de toutes les créations fiscales. L’impôt sur le revenu en 1914 puis l’impôt sur les sociétés (IS) en 1949, ou encore la TVA en 1954, pour ne citer que les principaux. Cette fiscalité a accompagné et financé le développement de l’État Providence. L’histoire de l’impôt est toujours étroitement liée « à l’histoire générale, à l’histoire économique certes, mais aussi, et plus qu’on ne le croirait, à l’histoire politique. Il est peu d’institutions qui aient plus profondément marqué la vie des hommes, leurs relations et leur progrès. Nous trouvons l’impôt à l’origine des grands évènements qui ont transformé la condition humaine (…) »[[ARDANT Gabriel, Histoire de l’impôt, Livre I, Éditions Fayard, 1971, p. 9.]]. Derrière la question fiscale, se pose nécessairement la question du rôle de l’État et son rapport aux individus.

+1.1. Rappel historique : de l’Ancien Régime à nos jours+

Autrefois, les gouvernements des sociétés agraires de l’Ancien Régime levaient l’impôt avant tout pour financer les guerres. Pour des raisons techniques et logistiques, la fiscalité était davantage établie à partir des impôts indirects, notamment des biens de consommation comme les boissons, le sel, ou encore le tabac. L’industrie était faible et très dispersée. Les autorités fiscales n’avaient pas les moyens de connaître le résultat des exploitations agricoles ou industrielles. Elles préféraient donc taxer les flux. Ainsi, sur la Loire, entre Roanne et Nantes, deux villes séparées d’une distance de près de 600 kilomètres par la route, on dénombrait 74 bureaux de péage au 14ème siècle, et 120 en 1567[[Ibid., p. 358.]].

En France, au début de la Révolution, tous les impôts indirects sont abrogés et remplacés, entre 1790 et 1798, par quatre nouveaux impôts directs, dits ensuite les « quatre vieilles, qui « fondent la spécificité du système fiscal français jusqu’au début du XXe siècle »[[DELALANDE Nicolas, SPIRE Alexis, Histoire sociale de l’impôt, Collection Repère, Éditions La Découverte, 2010, p. 14. ]]. Ainsi est établie une contribution foncière, une contribution personnelle et mobilière, la contribution de la patente sur les bénéfices industriels et commerciaux et la contribution des portes et fenêtres. Ces contributions ont des traits communs. D’abord, « toutes ces taxes sont dites « réelles », frappant des choses et des objets plutôt que des individus »[[Ibid.]]. Elles sont également calculées à partir d’indices produits par l’administration fiscale, fondés sur les signes extérieurs de richesse comme le loyer, l’habitation ou la terre. Enfin, toutes ces taxes sont proportionnelles à la valeur d’assiette.

Les entreprises étaient soumises à la patente, créée en France en 1791, dont le but était de taxer les revenus en fonction de l’outil de travail pour faire contribuer les membres des professions industrielles et commerciales. Avec les conquêtes de la Révolution et de l’Empire, la patente fut appliquée de la Bohème à la Suède en passant par les Pays-Bas. Mais elle ne tenait pas une place importante dans les systèmes fiscaux de l’époque. Comme par le passé, il était plus simple de taxer directement les marchandises, un phénomène qui contribua à une nouvelle phase d’accroissement de la fiscalité indirecte, notamment sur la consommation. Tout au long du 19ème siècle, la structure de la fiscalité favorisa l’émergence d’une classe d’épargnants et de chefs d’entreprise. L’impôt foncier cadastral et, dans une moindre mesure, la patente, sont restés relativement stables bien que proportionnels. Mais cet impôt décourageait l’investissement.

Toutefois et parallèlement, l’industrie et le commerce furent encouragés par un environnement juridique plus favorable, puis par l’instauration d’une paix plus durable à partir de 1815. Dès 1807, Napoléon Bonaparte instaura le Code du commerce, qui reprit en partie l’ordonnance de 1673 rédigée par le financier et économiste Jacques Savary. Le code allait un peu plus loin en réglementant pour la première fois les sociétés anonymes ; les actionnaires devaient toutefois attendre une autorisation du Conseil d’État avant de se lancer dans les affaires. Depuis la faillite de la Compagnie du Mississipi de John Law en 1720, les autorités publiques se méfiaient des structures juridiques qui limitaient la responsabilité des actionnaires. Le Conseil d’État contrôlait de manière limitative la délivrance de ces précieuses autorisations, si bien qu’il ne fut pas si facile en France de se constituer en société anonyme jusqu’à la fin du second Empire[[MURPHY Antoin, Corporate Ownership in France: The Importance of History, NBER, November 2005. ]]. Une majorité de sociétés étaient constituées sous forme de sociétés en commandite simple et sociétés en nom collectif dans lesquelles les actionnaires étaient responsables des dettes en cas de faillite. Ce système avait l’immense avantage de rendre les chefs d’entreprises responsables de leurs actes et peut-être plus attentifs à leurs décisions. Mais le système limitait aussi l’appel aux capitaux et pouvait freiner les investissements. Une loi française du 24 juillet 1867 permit de faciliter la création des sociétés anonymes ou à responsabilité limitée. Néanmoins en 1906, 71 % des entreprises artisanales et industrielles étaient encore individuelles[[HAU Michel, Entrepreneurship in France, in The Invention of Enterprise: Entrepreneurship from ancient Mesopotamia to modern times, Edited by LANDES David, MOKYR Joel & BAUMOL William, Princeton University Press, 2010, p. 305-324.]].

+1.2. L’impôt sur les sociétés en Europe aujourd’hui+

C’est dans ce contexte qu’est apparue l’idée de taxer directement les bénéfices des sociétés. En Europe, et bien entendu dans chaque pays avec ses particularités, l’imposition des sociétés a fait l’objet d’une longue maturation et a été créée comme la conséquence de trois changements majeurs quant à la nature et à la cause des prélèvements obligatoires :

– Le développement économique lié à la révolution industrielle ;

– L’amélioration des techniques de prélèvement ;

– L’élargissement des missions de l’État.

Toutefois et jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, les entreprises furent encore imposées en France selon des règles « cédulaires », propres à chaque catégorie de revenus.

1.2.1 La justification de l’impôt sur les sociétés – IS

Préalablement à la mise en place de l’IS, l’administration fiscale taxait les revenus et les profits mais ne faisait pas la distinction entre les entreprises et les contribuables. C’était également le cas en Grande-Bretagne entre 1937 et 1965, où les entreprises étaient soumises à l’impôt sur le revenu au même taux que les personnes physiques, puis payaient une taxe supplémentaire sur les bénéfices réalisés.

Après la Seconde Guerre mondiale et l’occupation, la France avait besoin de réformer en profondeur son système fiscal. Conformément à la loi du 17 août 1948, qui visait à simplifier et refondre « (…) l’ensemble des codes et textes fiscaux, à l’effet de réduire le nombre des impôts, droits et taxes, d’aménager et normaliser leurs règles d’application, de simplifier les formalités exigées des contribuables et les tâches imparties aux administrations financières, de coordonner les procédures de contrôle, de recouvrement et de contentieux »[[JO, 1er janvier 1949, http://legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19490101&numTexte=&pageDebut=00060&pageFin=]], sont abrogés tous les impôts cédulaires pour ne laisser que deux impôts directs : l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, créé à cette occasion. Le taux de l’IS est établi, par le décret du 9 décembre 1948, à 21 % (art. 103). Il est appliqué aux sociétés dont les associés ont une responsabilité limitée au capital qu’ils ont apporté.

C’est précisément la première justification de l’impôt sur les sociétés que de considérer que dans la mesure où les associés ne sont pas responsables des résultats de la société, celle-ci doit être assujettie à un impôt autonome. L’autre argument majeur en faveur de cette imposition tient à la crainte ancienne des personnes de Main Morte, c’est-à-dire toute personne morale, y compris l’église et les fondations religieuses, qui, devenues propriétaires d’un bien quelconque, l’immobilisaient définitivement, de telle façon que les autorités fiscales ne pouvaient plus percevoir les droits de succession y afférents. Dès lors en effet que les associés des sociétés n’étaient plus assujettis à l’impôt sur les profits des sociétés dont ils étaient associés, dans la mesure où leur responsabilité était limitée, les profits de la société pouvaient ne jamais être imposés s’ils n’étaient pas distribués. La création d’un impôt autonome sur les bénéfices des sociétés a répondu à cette inquiétude.

Un troisième argument tient à l’idée que les entreprises doivent payer « leur juste part » d’impôt, contribuer aux services publics dont elles profitent : voirie, transports publics, etc. Enfin, de façon plus subtile, et dans une économie ouverte, l’IS permettrait de taxer les revenus des non-résidents. Dans une étude empirique, Harry Huizinga et Gaëtan Nicodème suggèrent l’existence d’une relation positive entre les prises de participation de groupes étrangers et le poids de l’IS. Ils estiment que les gouvernements de l’UE auraient diminué d’un quart le taux de l’impôt si toutes les entreprises avaient été détenues par des investisseurs domestiques[[HUIZINGA Harry, NICODÈME Gaëtan, Foreign Ownership and Corporate Income Taxation: An empirical evaluation, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Economic Papers, June 2003. ]]. Au demeurant ces arguments ne paraissent pas tous pertinents, et notamment ce dernier.

La raison la plus probable à l’institution d’un impôt sur les bénéfices des sociétés est que les gouvernements y ont vu une source supplémentaire de revenus faciles à percevoir. L’entreprise a d’ailleurs été instituée comme un relais de l’Etat pour prélever l’impôt et les contributions de toutes natures, notamment au travers de la TVA et des cotisations sociales. En France, près des deux tiers des recettes sont prélevées sur les entreprises ou par leur intermédiaire (cf. graphique 1 ci-après).

La légitimité de l’IS est donc contestable. Mais eu égard aux besoins de l’Etat providence, il parait improbable que les Etats s’en passeront dans un avenir proche.

1.2.2. Les taux nominaux

Au demeurant, la charge que fait peser l’impôt sur les bénéfices des sociétés est différente selon les pays. Il faut à cet égard pouvoir comparer les taux nominaux autant que les taux effectifs. Le taux statutaire ou nominal, c’est-à-dire le taux affiché, est souvent l’outil statistique utilisé dans les comparaisons internationales sommaires. Le graphique suivant montre qu’il existe, parmi les grands pays industrialisés, une grande disparité du taux d’imposition sur les sociétés. Pourtant, en moyenne, cet impôt contribue à une part relativement homogène des recettes fiscales (cf. Graphique 2 infra).

La simple analyse des taux statutaires révèle que pour l’IS, la tendance est à la baisse. Depuis 1997, 31 pays de l’OCDE sur 34 ont diminué leurs taux afin d’attirer capitaux et emplois[[Wall Street Journal, U.S. Corporations Pay 35%, October 27, 2013. ]]. Après les États-Unis et le Japon, la France apparaît comme l’un des pays où l’IS est le plus élevé au sein de l’OCDE. Son taux statutaire est de 13 points supérieur à la moyenne de l’UE. Dans l’hexagone, 76 grands groupes acquittent 20 % du total des prélèvements obligatoires sur les entreprises. Sur plus de 2 millions d’entreprises en France, les 76 plus importantes paient plus du quart de l’impôt sur la production (C3S, CVAE, taxe sur les salaires, etc.), 17 % des cotisations sociales et 14 % de l’IS. Les groupes du CAC 40 ont payé 33 milliards d’impôt sur les sociétés au niveau mondial, soit un taux moyen d’impôt sur les sociétés de 42,3 % de leurs bénéfices. La France se caractérise par une assiette très resserrée sur les grands groupes, qui, malgré leur internationalisation, s’acquittent d’une part encore très importante des prélèvements pesant sur les entreprises[[Les Echos, Impôts : ce que paient vraiment les grandes entreprises, 10 mars 2014. ]].

Il apparaît que le taux de l’impôt est relativement corrélé à l’importance du PIB du pays ainsi qu’il ressort du graphique 3 ci-après. C’est sans doute que les petits pays ont dû faire un effort pour attirer les entreprises étrangères sur leur sol et pour développer leurs entreprises nationales.

(Why) do we need corporate taxation?, CESifo Working Paper N°1495, July 2005. » align= »center » />

Parallèlement à la baisse générale des taux nominaux en Europe, il est constaté une stabilisation, voire une légère augmentation, du rendement de l’IS en pourcentage du PIB. Autrement dit, les rentrées fiscales augmentent, alors même que les taux diminuent. Ainsi, la baisse du taux de l’IS ne serait pas une menace pour les finances de l’État. On le constate aisément sur le graphique ci-dessous : l’IS rapporte aux grands États européens, en proportion du PIB, des recettes situées entre 2,1 et 2,9 % en 2012. En Europe, les taux d’impôt sur les sociétés varient de 10 % (Bulgarie) à 38 % (France) mais le produit de l’impôt représente de 1 % à 6,5 % du PIB et ce ne sont pas les pays qui ont les taux les plus élevés qui ont le produit le plus élevé.

Le produit de l’IS est plus faible en France qu’en Irlande où le taux de l’IS (12,5 %) est trois fois inférieur à celui de la France.

« Alors que les tendances de long terme suggèrent une relation inverse entre le taux nominal de l’IS et son rendement, on retrouve cette relation au niveau des pays européens. En effet, ceux présentant des taux nominaux relativement élevés, collectent, en moyenne, de plus faibles revenus liés à l’IS en pourcentage du PIB. Comme l’indique le graphique ci-dessus, qui compare les taux d’IS au rendement de cet impôt par rapport au PIB pour 14 pays membres entre 1985 et 2004. Une simple régression semble indiquer qu’une augmentation du taux nominal de l’IS de 1 % se traduit par une réduction du rendement de l’impôt de 0,0319 point de PIB »[[MOOIJ Ruud, NICODÈME Gaëtan, Corporate tax policy, entrepreneurship and incorporation in the EU, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Economic Papers, December 2006.]].

‘While trends suggest an inverse relationship between corporate tax rates and corporate tax revenue over time, this relationship is also present in a cross-section of European countries. Indeed, countries featuring a relatively high corporate tax rate tend to collect relatively little corporate tax revenue.3 Figure 2.3 plots pairs of the tax rate and the corporate tax-to-GDP ratio between 1985 and 2004 for 14 old EU Member States (EU-15 minus Luxembourg). A simple regression suggests that an increase in the corporate tax rate by 1%- point is accompanied by a fall in corporate tax-to-GDP ratio by 0.0319’.

Le paradoxe n’est qu’apparent. Une partie de l’explication peut provenir du fait que la baisse de l’impôt sur les sociétés incite des entrepreneurs individuels à transférer leur entreprise à une société assujettie à l’impôt sur les bénéfices pour éviter d’être taxés directement à l’impôt sur les revenus de leur entreprise. Ils peuvent ainsi, notamment, réinvestir tout ou partie de leurs bénéfices sans avoir été préalablement taxés à l’impôt sur le revenu. Une étude pour la Commission européenne essaie de mesurer l’ampleur du phénomène en comparant l’évolution de l’entrepreneuriat individuel et le nombre de créations de sociétés en fonction de l’évolution des taux d’impôt sur le revenu personnel d’une part et sur les bénéfices des sociétés d’autre part. Ses auteurs concluent que la réduction sensible du taux moyen d’impôt sur les bénéfices des sociétés par rapport au taux marginal supérieur d’impôt sur le revenu a pu conduire à un transfert des entreprises individuelles vers des exploitations sous forme de sociétés assujetties à l’impôt sur les bénéfices des sociétés, contribuant à augmenter en Europe de 0,2 point le ratio du produit de l’impôt sur les bénéfices des sociétés au PIB sur la période 1990/2004 [[MOOIJ Ruud, NICODÈME Gaëtan, Ibid.]]. Plusieurs études antérieures confirment que l’écart entre l’IS et l’impôt sur le revenu joue un rôle dans la décision de constituer une société[[On peut voir à ce sujet : MACKIE-MASON Jeffrey, GORDON Roger, How Much Do Taxes Discourage Incorporation, Journal of Finance, June 1997; GOOLSBEE Austan, The Impact and Inefficiency of the Corporate Income Tax: Evidence from State Organizational Form Data? Journal of Public Economics, September 2004; FUEST Clemens, WEICHENRIEDER Alfons, Tax Competition and Profit Shifting: On the Relationship between Personal and Corporate Tax Rates, CESifo Working Paper N°781, October 2002.]]. Mais au-delà de ce phénomène de transfert, l’augmentation du produit de l’impôt en cas de baisse du taux de l’impôt tient à de nombreux autres facteurs :

La baisse des taux nominaux s’accompagne souvent d’un élargissement de l’assiette de l’impôt, ce qui peut compenser en tout ou partie la réduction des taux ;

La baisse du taux nominal d’impôt attire les investisseurs étrangers en quête de rendement net. Le phénomène de délocalisation de sièges de grands groupes en est le témoin autant que les fusions inversées opérées par des géants américains de la pharmacie ou autres avec des sociétés anglaises, canadiennes ou autres de façon à pouvoir transférer sans coût fiscal leur siège en Angleterre ou dans d’autres pays où l’impôt sur les sociétés est moins élevé qu’aux Etats-Unis ;

Cette baisse d’impôt attire surtout les créateurs d’entreprise ou les jeunes entreprises et c’est vrai particulièrement dans le rapport entre la France et l’Angleterre. L’impôt sur les sociétés anglais était en 2011 inférieur d’environ neuf points au français. Mais le produit de l’impôt anglais sur les bénéfices des sociétés était cette année-là de 54,2 Md€ an Royaume-Uni[[EUROSTAT statistical books, Taxation trends in the European Union, 2013 edition, p. 82 et p. 152. ]] contre un produit de 45,5Md€ en France ;

La baisse du taux de l’impôt est également est également un facteur puissant de développement pour les entreprises qui dégagent ainsi des moyens financiers disponibles importants pour investir et, de ce fait, augmenter leur marge nette à long terme, et donc augmenter la base des impôts sur laquelle un taux plus faible pourra produire un meilleur rendement.

Encore faut-il évidemment que le taux nominal ne soit pas qu’un leurre et que le taux effectif d’impôt soit à sa mesure.

1.1.3. Taux effectif et taux implicite

La comparaison des taux statutaires peut servir à observer des tendances, notamment le mouvement de convergence des taux qui s’opère au sein de l’UE, hors la France. En revanche, il ne permet pas de prendre en compte la complexité de la fiscalité des entreprises et en particulier les différences dans la détermination de l’assiette de l’impôt. Il faut donc calculer, autant que possible, les taux d’imposition effectifs moyens et marginaux. Des méthodes de calcul apparaissent au milieu des années 1980[[KING Mervyn, FULLERTON Don, The Taxation of Income from Capital: A comparative study of the United States, The United Kingdom, Sweden and West Germany, The University of Chicago Press, 1984. ]].

Une première méthode se base sur la comptabilité nationale et les revenus nationaux[[MENDOZA Enrique, RAZIN Assaf, TESAR Linda, Effective tax rates in macroeconomics: Cross-country estimates of tax rates on factor incomes and consumption, Journal of Monetary Economics, August 1994. ]]. Cette démarche relie les recettes fiscales réalisées à chaque variable macroéconomique de la comptabilité nationale. Mais cette méthode repose sur des données agrégées de la comptabilité nationale, dont les règles peuvent varier d’un pays à l’autre[[Les dernières estimations qui utilisent cette méthode datent début des années 2000 : CAREY David, TCHILINGUIRIAN Harry, Average effective tax rates on capital, labour and consumption, OECD, Economics department Working Paper N°258, October 2000. ]]. Par ailleurs, certaines des hypothèses utilisées sont peu réalistes, notamment du fait des obstacles liés au retraitement de ces mêmes données, qui ne peuvent rendre compte des nombreuses spécificités au niveau des entreprises.

Michael Devereux et Rachel Griffith[[DEVEREUX Michael, GRIFFITH Rachel, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals, Journal of Public Economics, January 1998. ]] ont développé un autre modèle tendant à obtenir le taux moyen effectif d’imposition (Effective Average Tax Rate –EATR–) pour identifier l’effet de l’impôt sur le choix de localisation d’un investissement. L’EATR exprime la différence (en proportion) entre la valeur nette actualisée d’un projet d’investissement non imposable et celle du même projet après impôt. Ces résultats sont ensuite confrontés à l’observation empirique de la décision d’investir dans un pays plutôt que dans un autre. L’article conclut que l’impôt effectif moyen est une variable décisive dans le choix d’investir ou non : une augmentation de 1 point de pourcentage du taux statutaire diminuerait, par exemple, la probabilité d’investissement des entreprises américaines au Royaume-Uni de 1,3 point de pourcentage.

En appliquant cette méthode de calcul aux pays membres de l’UE aujourd’hui, il en ressort un taux moyen effectif (EATR) de 22,3 %, mais les taux effectifs varient considérablement, entre 8,8 % en Bulgarie et 35,5 % en Allemagne, en 2007. Le taux moyen est beaucoup plus élevé dans la vielle Europe des 15, soit 26,3 %, que dans la nouvelle Europe des 12 derniers Etats, soit 17,4 %[[ELSCHNER Christina, VANBORREN Werner, Corporate effective tax rates in enlarged European Union, Taxation Papers, April 2009. ]]. Ce contraste révèle que d’une part, les pays qui contribuent le plus au PIB de l’UE – France, Allemagne, Royaume-Uni et Italie – sont ceux qui ont les taux les plus élevés, à part l’Espagne et Malte qui font figure d’outsiders. Après accession à l’UE, nombreux sont les nouveaux membres qui ont baissé leurs taux statutaires. Ainsi, les disparités entre nouveaux entrants et membres plus anciens se sont accrues. D’autre part, les taux effectifs n’ont pas été réduits dans les mêmes proportions que les taux nominaux. Cela s’explique, en partie, par les différences d’assiettes entre chaque pays. De manière générale, on assiste à une réduction des taux mais, en parallèle, à un élargissement des bases au sein de l’UE.

Une troisième méthode permet de confirmer ces résultats : celle des taux dits « implicites ». Dans une note de 2008, le Trésor français « tente de se rapprocher de la situation de l’entreprise moyenne et suit une voie intermédiaire entre le cas type et une estimation au niveau de l’ensemble de l’économie, entre approche microéconomique et macroéconomique. Le taux implicite rapporte l’impôt sur les sociétés à un indicateur de profit, ici l’excédent net d’exploitation (ENE = valeur ajoutée – rémunérations – impôts sur la production – amortissement du capital physique). Cet indicateur, calculé à partir des données comptables contenues dans les liasses fiscales de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), peut être décliné par catégories d’entreprises (taille ou secteur) »[[TRÉSOR-ECO, Le taux de taxation implicite des bénéfices en France, N° 88, juin 2011. ]]. Sur la base de cet indicateur, en comparaison des autres pays de l’UE, la France se situait en 2008 au-dessus de la moyenne de l’Union européenne à 25 (UE 25), mais en dessous de pays comme l’Espagne ou l’Italie, alors qu’en termes de taux nominal, seul Malte affichait un taux supérieur au taux français.

Eurostat applique également le taux implicite de l’IS dans son analyse de tendances[[EUROSTAT statistical books, Op. cit.]], et la méthode utilisée est similaire à celle du Trésor. Il est donc possible de faire quelques comparaisons où l’on voit bien la disparité des taux, même entre pays dont les économies sont relativement similaires jusqu’à 20 points d’écart (cf. graphique 7 ci-après) !

Les écarts sont encore plus importants sur l’impôt du capital (cf. graphique 8 ci-après).

Le graphique 7 ci-dessus rend compte de la disparité des assiettes de l’impôt sur les sociétés dans plusieurs pays européens. Mais comme l’indique l’étude du Trésor français, « La multiplicité des indicateurs permettant d’appréhender l’imposition des bénéfices montre qu’il n’y a pas une unique définition ou une unique mesure du taux moyen d’imposition (…) et que, de ce fait, ce taux moyen ne peut être résumé au seul indicateur de taux implicite retenu »[[TRÉSOR-ECO, Op. cit.]].

Le tableau sus-visé, par exemple, ne rend pas compte des aides d’État et de la dépense fiscale (deux éléments qui reduisent le rendement de l’impôt). D’une manière générale la matière est si complexe que même en multipliant les hypothèses et les données prises en compte, les résultats ne peuvent reflèter au mieux qu’une approche de la réalité. Chaque pays a des règles différentes en matière de durée et d’assiette des amortissements, de prise en compte des intérêts financiers, de déduction des impôts eux-mêmes, etc.

La Belgique a introduit en 2006 la possibilité de déduire un intérêt notionel pouvant conduire à une double déduction en cas de fiancement d’un investissment par emprunt. L’Estonie ne taxe les résultats que s’ils sont distribués. L’impôt local sur les bénéfices n’est pas appliqué aux actifs fianciers en Italie… Les incitations fiscales sont légions partout. En France, les niches fiscales accordées aux entreprises représenteraient 80 Md€.

Eu égard aux traitements dérogatoires pratiqués par de nombreux pays, il existe une différence notable entre deux types de financement : par la dette ou par capitaux propres. La plupart des pays européens permettent de déduire une partie des intérêts de la dette, incitant les entreprises à se refinancer par voie d’emprunt[[Eurostat note ces différences et observe une nouvelle tendance se dessiner : « Structural changes in the financing of companies: for example, national accounts data show that from 1995 to 2002, in most Member States a relative shift in financing from debt to equity occurred such that capital income consists less of interest and more of dividend payments. This happened against the background of falling interest rates. Most tax systems in the EU are not neutral concerning financing and allow interest payments to be deducted from the tax base. The shift towards higher dividend distributions results in an increase in the measured average tax burden at unchanged legislation. », In EUROSTAT statistical books, Op. cit.]]. Mais plusieurs réformes tendent à réduire la déductibilité des intérêts d’emprunt. La France et le Portugal la limitent à 3 millions d’euros (M€). Par ailleurs, la France plafonne également ces déductions à 75 % du montant des intérêts. Quant au Portugal, le gouvernement prévoit de réduire la limite des exonérations de 40 points de pourcentage d’ici 2017, passant de 70 % en 2013 à 30 % des profits – avant dépréciations d’actifs nettes de taxes et de financement des dépenses[[Pour plus d’informations sur ces réformes fiscales en Europe, voir Tax reforms in EU Member States: Tax policy challenges for economic growth and fiscal sustainability, European Commission, 2013 Report. ]].

Il faut aussi prendre en compte les autres impôts qui pèsent sur les entreprises. En France, selon la Direction du Trésor, « Les prélèvements obligatoires portant sur les entreprises représentent en moyenne 31 % de la valeur ajoutée des entreprises en 2007, en tenant compte des cotisations sociales patronales, des impôts sur la production (dont taxe foncière et taxe professionnelle) et de l’impôt sur les sociétés, et en laissant de côté les questions relatives à l’incidence fiscale. Ce taux de prélèvements est de 30 % pour les micro-entreprises, 32 % pour les petites et moyennes entreprises (PME), 33 % pour les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et 29 % pour les grandes entreprises (GE). En termes de secteurs, il n’y a pas de différence entre le secteur manufacturier dans son ensemble et les services » [[TRÉSOR-ECO, Op. cit.]].

Globalement, la comparaison est donc pleine d’incertitudes. C’est pourtant dans ce contexte que la Commission Européenne tente d’unifier les règles d’imposition des entreprises à l’impôt sur les bénéfices.

TABLEAU 1 : L’impôt sur les sociétés en Europe

	Taux nominal (%)	Majoration (applicable en 2013)	Taux réduit (applicable en 2013)	Taux locaux	Taux supérieur nominal ajusté (2013, %)	Taux implicite (2011, %)
Allemagne	15.00	Charge de solidarité, 0.825 %	non	Varient selon les Länder de 7 à 17.50 %	29.80	n.c.
Autriche	25.00	non	non	non	25.00	22.00
Belgique	33.99	non	Taux réduit progressif si l’entreprise est détenue à au moins 50 % par une personne physique	non	34.00	17.00
Bulgarie	10.00	non	non	non	10.00	n.c.
Danemark	25.00		non	non	25.00	18.20*
Espagne	30.00	non	25 % pour les premiers 300 000 EUR pour un CA inférieur à 10 M EUR	non	30.00	21.80*
France	331/3	Contribution sociale de 3.3 % au-delà de 763 000 EUR de CA ; Surtaxe temporaire de 5 % au-delà de 250 mil de CA.	Taux réduit à 15 % pour les PME, dans la limite de 7,63 mil de CA et sous condition qu’une personne physique (ou une entreprise) détienne l’entreprise au moins à 75 %, applicable aux premiers 38 120 EUR des profits taxables	non	36.10	26.90
Irlande	12.50	25 % pour les revenus passifs et dans certains secteurs (minier, immobilier, etc.)	non	non	12.50	n.c.
Italie	31.40	+ 10.5 % pour les entreprises de certains secteurs	non	non	31.40	24.80
Luxembourg	15.47	Contribution pour l’emploi, 7 %	non	Varient selon les municipalités, 6.45 % à Luxembourg	29.20	n.c.
Pays-Bas	25.00	non	20 % pour les premiers 200 000 EUR	non	25.00	7.10
Pologne	19.00	non	non	non	19.00	12.70
Royaume-Uni	23.00	non	20 % dans la limite de 300 000 GBP de CA et jusqu’à 1,5 million de GBP d’abattement	non	23.00	18.80
Suède	22.00	non	non	non	22.00	20.60
*Taux implicite applicable à l’année 2009 Source : Eurostat, KPMG Corporate tax table

2. Le projet d’assiette commune et ses errements

+2.1. Le projet ACCIS+

C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de la Commission Européenne, ci-après CE, d’harmoniser les bases de taux de l’IS, à défaut de pouvoir en uniformiser les taux. Selon les mots même de la CE, en introduction à son projet baptisé ACCIS pour Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, celui-ci « a pour objectif de lutter contre les principales entraves fiscales à la croissance dans le marché unique. En l’absence de règles communes en matière d’impôt sur les sociétés, l’interaction des régimes fiscaux nationaux entraîne souvent une surimposition et une double imposition des entreprises qui, en outre, doivent supporter de lourdes charges administratives et des coûts élevés pour se conformer à la législation fiscale. Cette situation décourage les investissements dans l’UE et, partant, va à l’encontre des priorités établies dans la communication «Europe 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive ».

« L’ACCIS constitue une étape importante dans le processus d’élimination des obstacles entravant l’achèvement du marché unique et a été reconnue dans l’Examen annuel de la croissance comme une initiative à mener en priorité pour stimuler la croissance et la création d’emplois. L’approche commune qui est proposée permettrait de garantir la cohérence des régimes fiscaux nationaux, sans pour autant avoir pour effet d’harmoniser les taux d’imposition. Une concurrence loyale en matière de taux d’imposition doit être encouragée. L’existence de taux d’imposition différents assure le maintien d’un certain degré de concurrence fiscale dans le marché intérieur: or, une concurrence fiscale loyale, fondée sur les taux, offre davantage de transparence et permet aux États membres de fixer leurs taux d’imposition tant en fonction de leur compétitivité sur le marché que de leurs besoins budgétaires »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Proposition de directive du Conseil concernant une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS), COM(2011) 121/4, 16 mars 2011, p. 4. ]].

Ce projet se veut en ligne avec le traité de Rome, signé le 25 mars 1957,instituant la Communauté européenne, qui prévoit, dans son article 2, une forme étendue d’harmonisation du droit, visant à : « l’établissement d’un marché commun, d’une Union économique et monétaire et par la mise en Å“uvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 3 A, de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectant l’environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d’emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres », puis, en son article 3 (h), la nécessité d’un « rapprochement des législations nationales dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun ».

Depuis la création de la Communauté européenne, un vaste mouvement de convergence s’est développé notamment concernant les règles d’accès aux marchés de l’Union en même temps que les entreprises de chacun des pays de l’Union tendaient à investir toujours plus à l’étranger ainsi que le démontre l’importance des investissements directs à l’étranger (IDE) vers l’UE, évalués à 3 947 Md€ fin 2012, tandis que les IDE détenus par des Européens hors de l’UE, s’élèvent à 5 207 Md€[[Eurostat, 2014. ]].

2.1.1. Les premières tentatives d’harmonisation

L’harmonisation fiscale est donc le germe qui était dans le fruit de la Communauté européenne dès ses débuts. Déjà en 1957, les articles 95 à 99 du Traité de Rome prévoyaient une certaine harmonisation des taxes indirectes au sein de la Communauté européenne, à commencer par la Taxe sur le chiffre d’affaires (TVA). Puis, en 1977, la Sixième Directive proposait « un système commun de taxe sur la valeur ajoutée », dont les assiettes seraient uniformes[[77/388/CEE. ]]. Mais la règle qui prévaut au sein de l’Union est celle de l’unanimité pour toutes les décisions d’ordre fiscal de façon à ne pas attenter contre son gré à la souveraineté d’un Etat membre. De ce fait, le rapprochement des fiscalités directes s’est heurté aux oppositions, tour à tour, des Etats les plus attachés à leur souveraineté fiscale.

Pour avancer quand même sur le terrain de l’uniformisation des impôts sur le revenu et sur les bénéfices, les institutions européennes ont contourné l’obstacle au travers des règles édictées notamment en matière de fusion ou distribution de dividendes. Par exemple, la directive européenne « société mère-filiale » du 23 juillet 1990 complète les conventions fiscales bilatérales entre les États membres sur « l’élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéfices d’entreprises associées »[[Ces éléments sont tirés du rapport de l’Assemblée nationale sur la concurrence fiscale, février 2012.]]. De même : « la suppression des exemptions, régimes particuliers et autres mécanismes d’évasion fiscale, prévue par le « code de bonne conduite » approuvé par le conseil Ecofin le 1er décembre 1997, va dans le sens d’une harmonisation des taux d’imposition apparents et non ex ante », c’est-à-dire les taux nominaux[[Lettre CEPII, note 6, 1999. ]].

En 1986, la Cour de justice de la Communauté européenne (CJCE) s’est prononcée pour la première fois en matière d’imposition directe[[CE Cour de Justice,Commission des Communautés européennes contre République française, Liberté d’établissement des assurances — Impôt sur les sociétés et avoir fiscal, Affaire 270/83, Arrêt de la Cour du 28 janvier 1986. ]]. La Cour examinait la validité des règles d’application de l’avoir fiscal français. Adopté en 1965, l’avoir fiscal permettait aux bénéficiaires de dividendes de déduire de leurs revenus un montant égal à la moitié des dividendes perçus. Cette disposition avait pour but d’éliminer une partie de la double imposition supportée par les actionnaires. Cependant, cette exonération s’appliquait uniquement aux entreprises françaises. A contrario, les branches des entreprises étrangères installées en France ne pouvaient en bénéficier. La CJCE a affirmé à cette occasion, et elle n’a cessé de le faire depuis lors, qu’il s’agissait d’un déni du principe fondamental de la liberté d’établissement des entreprises européennes.

La CJCE, devenue CJUE, a régulièrement rappelé que si la fiscalité directe relève de la compétence des États, les réglementations fiscales doivent respecter le droit communautaire. L’arrêt dit Schumacker de la CJUE, l’a énoncé en 1995 : « L’article 48 du traité CEE doit être interprété en ce sens qu’il est susceptible de limiter le droit pour un État membre de prévoir les conditions d’assujettissement et les modalités d’imposition des revenus perçus sur son territoire par un ressortissant d’un autre État membre (…) ». Mais la Cour ne peut que relever les discriminations de traitement des non-résidents dans les États membre[[Pour plus d’information sur les cas existant, on peut se reporter à : The impact of the ruling of the European Court of Justice in the area of direct taxation, 2010. ]].

Parallèlement à la jurisprudence de la Cour européenne, une première tentative d’harmonisation de la fiscalité directe a vu le jour en 1962, avec la publication du rapport Neumark, puis en 1970, avec le rapport Van den Tempel. Une première proposition de la Commission est rendue publique en 1975. À cette époque, les taux nominaux d’impôt sur les sociétés étaient en Europe assez similaires d’un pays à l’autre (autour de 45 – 50 %), mais bien entendu des disparités existaient au niveau des assiettes.

Puis, en 1980 dans le rapport Burke, la Commission a souhaité « qu’une concurrence équitable puisse s’établir entre les entreprises des différents Etats et que les mouvements de capitaux ne soient pas provoqués par des considérations fiscales ». En 1992 le Comité Ruding, réunissant des experts indépendants, sous la direction de l’ancien directeur du FMI Onno Ruding, a considéré que les disparités fiscales entre États ne permettaient pas à l’UE de fonctionner comme un marché unique. Il proposait notamment que le taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés soit fixé à un minimum de 30 % et à un plafond de 40 %. Ce comité s’interrogea pour savoir dans quelle mesure la concurrence fiscale créait des distorsions au sein de l’Union et si les seules forces du marché pouvaient rétablir un certain équilibre.

Peu après, le groupe de travail communautaire présidé par Dawn Primarolo a conclu que les écarts d’imposition étaient préjudiciables au développement de l’activité économique transfrontalière au sein de l’Europe. L’objectif de la Commission, était-il écrit, est « de remédier aux derniers obstacles fiscaux qui pénalisent le commerce, l’établissement et l’investissement transfrontalier et/ou freinent l’activité économique transfrontalière dans le marché intérieur ». Le rapport Primarolo, publié par le Conseil de l’Europe en février 2000, considérait que la concurrence fiscale entre États était dommageable parce qu’elle conduisait à une forme de surenchère ou de dumping fiscal pour attirer des activités économiques sur le territoire des États concernés. Cette diversité d’imposition était, aux termes de ce rapport, un facteur de discrimination entre les entreprises selon leur territoire d’implantation.

La CE n’a donc jamais vraiment désarmé. L’uniformisation fiscale de l’impôt sur les bénéfices des sociétés est un processus engagé depuis déjà plus de quatre décennies, qui ressurgit par intermittence jusqu’au début des années 2000. Puis, cette question est revenue définitivement en 2001 sur la table de négociations, dont les conclusions ont abouti à la proposition ACCIS dix ans plus tard. À défaut d’avoir obtenu gain de cause, la Commission soumet une directive portant sur une « assiette commune consolidée » pour l’impôt des sociétés. Elle propose que les sociétés aient la possibilité de ne remplir qu’une seule déclaration fiscale consolidée pour l’ensemble de leurs activités au sein de l’UE. Les résultats imposables consolidés du groupe seraient répartis entre chacun des établissements ou sociétés qui le constituent. L’impôt serait réparti entre les Etats d’implantation, mais chaque Etat membre resterait libre de déterminer son taux d’imposition.

2.1.2. Le contenu du projet ACCIS

Selon le projet de la CE, la nouvelle méthode d’imposition consisterait en effet à prendre comme assiette le montant des profits déterminés comme suit :

Revenus – (Déductions fiscales + salaires + Consommations intermédiaires + dépréciation d’actifs)

La base serait dite consolidée car elle inclurait tous les profits et pertes de l’entreprise concernée dans tous les États membres. Ensuite, l’assiette imposable consolidée serait répartie comme suit entre les membres du groupe :

Avec[[COMMISSION EUROPÉENNE, Op. cit., art. 86.]] :
CA = Chiffre d’affaires
W = Masse salariale
N = Nombre d’employés
I = Immobilisations corporelles

Ce choix est justifié par le fait que ce sont ces trois variables – le chiffre d’affaires, le travail et les actifs – qui déterminent le profit des entreprises. Par ailleurs, elles sont facilement calculables et contrôlable par les autorités fiscales, réduisant ainsi le risque de manipulation. Le texte de la proposition d’ACCIS dit en son paragraphe 21 : « Il convient que la formule de répartition de l’assiette imposable consolidée comprenne trois facteurs affectés d’une même pondération (main d’Å“uvre, immobilisations et chiffre d’affaires). Il y a lieu de fonder le calcul du facteur «main d’Å“uvre» sur la masse salariale et les effectifs (chacun de ces postes comptant pour moitié). Il convient que le facteur « immobilisations » soit constitué de toutes les immobilisations corporelles, en excluant de la formule les immobilisations incorporelles et les actifs financiers en raison de leur caractère mobile et des risques de fraude. L’utilisation de ces facteurs donne aux intérêts des États membres d’origine l’importance appropriée. Enfin, il y a lieu de prendre en compte le chiffre d’affaires afin de garantir la juste participation de l’État membre de destination. Ces facteurs et pondérations devraient garantir que les bénéfices sont imposés là où ils sont dégagés. Faisant exception à ce principe général, lorsque le résultat de la répartition ne reflète pas fidèlement l’étendue des activités économiques, une clause de sauvegarde prévoit une méthode de remplacement »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Op. cit., p. 15.]].

Ainsi, l’assiette serait-elle variable selon le secteur d’activité de l’entreprise. Par exemple, pour une entreprise à très forte intensité capitalistique, le poids de l’impôt pèserait essentiellement sur ses actifs immobilisés et serait réparti en fonction de la localisation de ceux-ci, quand bien même l’activité Recherche et Développement contribuerait en réalité de manière prépondérante aux profits et serait localisée encore dans un pays tiers.

+2.2 Analyse du projet ACCIS+

2.2.1. Des éléments favorables

Le projet est habile car il évoque l’intérêt des entreprises. Il souligne que les groupes européens qui opteraient pour ce mode d’imposition n’auraient plus à faire face à 28 administrations fiscales différentes, mais à un « guichet unique » pour toute l’UE. L’ACCIS veut favoriser la concurrence et la transparence. Mais il respecte la liberté des entreprises et il propose que les entreprises aient le choix de se soumettre ou non au nouveau régime de l’ACCIS, c’est le principe dit du « 28ème régime » ; il est facultatif. Ainsi, la CE espère sans doute obtenir l’unanimité qui s’impose pour toutes les décisions prises en matière de fiscalité. A cet égard, des règles fiscales nationales et européennes continueraient donc à coexister.

En l’état actuel, il est très difficile de dire si cette réforme serait vraiment favorable aux entreprises. La CE le soutient évidemment en considérant notamment que les coûts administratifs de conformité liés au suivi et à la justification des prix de transfert ainsi évités, comme les économies résultant de la gestion commune et harmonisée de la fiscalité des différentes sociétés européennes d’un même groupe pourraient représenter des sommes significatives. Elle indique aussi que certaines entreprises gagneront à pouvoir compenser leurs pertes et profits entre sociétés du même groupe. Selon l’étude d’impact menée par la Commission européenne, la réduction des coûts de conformité des tâches liées aux déclarations fiscales pourrait atteindre 7 %. Par ailleurs, l’ACCIS faciliterait l’établissement d’une nouvelle filiale dans un autre État membre par la société mère. Ces coûts pourraient diminuer de manière conséquente. « En moyenne, les experts des questions fiscales qui ont participé à l’étude ont estimé qu’une grande entreprise consacre plus de 140 000 EUR (0,23 % de son chiffre d’affaires) aux dépenses liées à la fiscalité lors de l’ouverture d’une nouvelle filiale dans un autre État membre. L’ACCIS permettra de réduire ces coûts de 87 000 EUR, soit une baisse de 62 %. Les économies que pourra réaliser une entreprise de taille moyenne sont encore plus significatives, car les coûts devraient passer de 128 000 EUR (0,55 % du chiffre d’affaires) à 42 000 EUR (soit une diminution de 67 %) »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Op. cit., p. 6.]].

Ces arguments ne sont sûrement pas entièrement faux, mais leur poids est difficile à estimer et il est sans doute variable pour chaque société et différent selon ses pays d’implantation. Les conséquences ne seront pas les mêmes selon les règles déjà existantes dans chaque pays.

Par ailleurs, une base consolidée pourrait faciliter la mise en concurrence des taux au sein de l’UE. En effet, l’harmonisation permettrait de faire des comparaisons transparentes et automatiques des taux pratiqués en Europe. La France, qui détient le record européen (cf. supra) serait peut-être ainsi incitée à revoir à la baisse ses taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés. De plus, l’institution de niches fiscales au niveau de l’assiette de l’impôt serait beaucoup plus difficile puisque elle devrait être décidée au niveau européen.

Et pourtant, ces arguments ne sont pas entièrement convaincants.

2.2.2. Des éléments défavorables

Dans une étude récente sur les résultats de l’ACCIS, Bettendorf et al.[[Analyse disponible sur : http://www.voxeu.org/article/eu-corporate-tax-reform-weighing-pros-and-cons]] ont calculé les conséquences d’une harmonisation des bases de taux d’IS sur les PIB des pays de l’UE. Les auteurs concluent que l’effet sur le PIB serait globalement négatif, d’environ -0,15 %, avec de forts écarts-types selon les pays :
?

Mais au fond, l’intérêt de la CE pour ce projet réside peut-être essentiellement dans l’aveu qu’elle fait que le projet permettra d’élargir l’assiette de l’impôt et donc les recettes attendues des Etats. Selon l’analyse de la CE, la mise en Å“uvre de l’ACCIS aboutirait à un élargissement de l’assiette d’environ 7,9 %[[Communiqué de l’UE, MEMO/11/171.]]. Mais en même temps, elle reconnaît que l’incidence sur les recettes des États membres « dépendra en définitive des choix stratégiques opérés au niveau national en ce qui concerne les adaptations possibles de la combinaison de différents instruments fiscaux ou les taux d’imposition appliqués. À cet égard, il est difficile de prévoir les effets exacts sur chacun des États membres. La directive inclut toutefois une disposition permettant de réexaminer les incidences après cinq ans »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Op. cit., p. 9. ]]. De l’aveu même de la Commission, nous sommes dans le flou le plus total quant à l’impact de ce projet.

L’un des objectifs clairement énoncés de la CE est aussi d’éviter des répartitions de marges bénéficiaires entre les différentes sociétés d’un même groupe en fonction des pays de localisation du profit et du taux d’imposition y afférent. Ce contrôle des prix de transfert existe déjà et permet à chaque pays de surveiller que les prix de cession de biens et produits entre sociétés d’un même groupe soient consentis ‘at arm length‘, au prix de marché. Mais un impôt réparti au niveau européen permettrait de procéder à une répartition automatique des marges et le contrôle des prix de transfert intra Europe n’aurait plus de raison d’être.

Plus généralement, l’ACCIS est un moyen pour l’administration bruxelloise d’étendre son empire en acquérant de nouveaux territoires ou domaines de décision dans tout ce qui contribue à déterminer l’impôt. C’est ce qui ressort du texte du préambule de la Directive dans ses paragraphes 24 et 25 :

(24) « Il convient que la Commission ait le pouvoir d’adopter, conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, des actes délégués aux fins de l’adaptation des annexes de manière à tenir compte des modifications susceptibles d’intervenir dans les législations des États membres concernant les formes des sociétés et les impôts qui leur sont applicables et à mettre à jour la liste des taxes non déductibles et aux fins de l’établissement de règles relatives à la définition de la propriété juridique et économique en rapport avec les immobilisations en location/vente crédit-bail et à la détermination de la part respective du capital et des intérêts dans le loyer des immobilisations, ainsi que de la base d’amortissement d’une immobilisation en location-vente/crédit-bail. Il est nécessaire que les pouvoirs susvisés soient délégués à la Commission pour une durée indéterminée, de façon à ce que les règles puissent être ajustées en cas de besoin.

(25) Il y a lieu de conférer des compétences à la Commission afin de garantir des conditions uniformes pour la mise en Å“uvre de la présente directive en ce qui concerne l’adoption annuelle d’une liste recensant les formes de sociétés de pays tiers qui répondent aux critères établis dans la présente directive, l’établissement de règles sur le calcul des facteurs « main d’Å“uvre », « immobilisations » et « chiffre d’affaires », l’affectation des employés et de la masse salariale, des immobilisations et du chiffre d’affaires au facteur respectif ainsi que l’évaluation des immobilisations pour le facteur immobilisations, et l’adoption d’un formulaire standard pour la notification de l’option et de règles relatives à la déclaration électronique, au formulaire de déclaration fiscale, au formulaire de déclaration fiscale consolidée et aux pièces justificatives demandées. Il convient que ces compétences soient exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Ibid., p. 16.]].

D’ailleurs le projet d’ACCIS prend d’ores et déjà des positions curieuses pour ne pas dire choquante sur certaines règles de détermination de l’assiette. Par exemple il prévoit que seuls 50 % des frais de représentation seront déductibles ou que les frais et charges d’acquisition ou d’amélioration des actifs non amortissables ne seront déductibles qu’au cours de l’exercice de cession des dits actifs. Des milliers de questions vont se poser pour la mise en Å“uvre d’un tel projet car les aspects fiscaux sont infinis. Les institutions européennes devraient pour y faire face mette en place une nouvelle administration génératrice à son tour de coûts. Il en serait de même des tribunaux qui dans chaque pays auraient à créer des sections spécialisées pour traiter de cette nouvelle approche fiscale. Autant de charges qui viendraient grever indirectement, par l’impôt, les entreprises et autres contribuables européens et qui pourraient compenser les quelques avantages obtenus par certaine entreprises.

La CE soutient que son projet est euro-compatible avec le principe de subsidiarité et a l’effet, dit-elle, de lisser les disparités dues aux différences entre les régimes fiscaux européens. « Ces questions ne peuvent être traitées efficacement qu’en établissant des dispositions législatives au niveau de l’Union puisqu’il s’agit avant toute chose de questions transfrontalières. Pour ce qui est du principe de subsidiarité, la présente proposition est donc justifiée puisque des actions entreprises individuellement par chaque État membre ne permettraient pas d’atteindre les résultats escomptés »[[COMMISSION EUROPÉENNE, Ibid., p. 10. ]]. Mais à l’aune de cet argument, toute disparité entre les pays membres justifierait de remettre en cause le principe de subsidiarité qui doit présider aux décisions de l’Union Européenne. C’est le caractère spécieux de cet argument qui suscite la forte opposition de plusieurs pays européens à ce projet, dont la Suède, les Pays-Bas, l’Irlande et le Royaume-Uni. Selon ces pays, la Commission n’a pas fourni suffisamment de preuves quantitatives et qualitatives sur l’incapacité des États membres à lever les obstacles, s’il en est, liés à la fiscalité[[HERZIG Norbert, KUHR Johannes, Direct taxation in the EU: The common corporate tax base as the next sub-step towards harmonization, Wroclaw Review of Law, 2013.]].

Du point de vue de la CE, la concurrence fiscale crée des distorsions au sein du marché unique et il faut les corriger. C’est l’idée qui sous-tend tous les projets relatifs à l’harmonisation fiscale des institutions européennes, notamment depuis les conclusions du rapport Ruding en 1992 sur la concurrence fiscale. Mais ce débat est biaisé par la vision, erronée, que les autorités européennes ont de la concurrence.

3. Le débat oublié entre concurrence et charge de l’impôt

+3.1. Concurrence vs. Harmonisation+

L’harmonisation est en fait dévoyée comme un joli terme qui sert à dire de vilaines choses. Si le projet n’avait pas été un projet d’harmonisation mais d’uniformisation, il aurait remporté sans doute moins de succès. Mais qu’est-ce qu’harmoniser ? D’après le dictionnaire de l’Académie française, le verbe prend son origine au 15ème siècle, « au sens de « mettre en harmonie » »[[Dictionnaire de l’Académie française, version disponible en ligne : http://www.academie-francaise.fr/le-dictionnaire/consultation-en-ligne. ]]. Étymologiquement, le nom commun harmonie est emprunté du latin harmonia, qui signifie « assemblage ; ordre harmonieux ; accord de sons ». Son sens premier est donc musical. On lui retient également un deuxième sens, plus général, à savoir la : « Concordance des parties d’un ensemble qui concourent à une même fin ». Le terme a une double dimension : l’idée que les différentes parties s’accordent dans un but commun, et cet objectif doit aboutir à un ordre équilibré et homogène. Autrement dit, l’harmonie n’est pas l’uniformisation, mais l’accord des différences. Les institutions européennes ont raison de vouloir de l’harmonie entre les pays membres, mais elles ne l’obtiendront pas en gommant les différences.
A cet égard, la concurrence est par principe harmonieuse, du moins lorsqu’elle est respectueuse de certaines règles d’ordre déontologique. La concurrence suppose la diversité parce que, par elle-même, elle permet la distanciation de chacun par rapport aux autres, elle permet à chacun de suivre une voie autonome conduisant par nature à une expression distincte de chacun. Il serait d’ailleurs difficile d’avoir de la concurrence entre des robots identiques, entre des clones. L’harmonie pour sa part ne peut pas se trouver dans l’identité des conditions. De la même manière que les fiscalités sont différentes, chaque pays a ses paysages et son climat, son histoire et sa culture, ses ressources naturelles et ses savoir-faire. Et ça n’est pas en gommant ces caractères que les pays peuvent développer leur économie, mais en valorisant leurs atouts. Pourquoi faudrait-il uniformiser les assiettes fiscales sans le faire aussi pour les conditions de travail et de rémunération, les sources d’approvisionnement et les tarifs des fluides et autres prestations nécessaires à l’industrie ? S’il fallait égaliser ainsi l’environnement juridique, administratif, fiscal et social, il faudrait aussi égaliser les plaines et les montagnes, les températures et les saisons, les fleuves et les mers…

La concurrence n’est pas un jeu entre des pions façonnés dans le même moule, mais une compétition dans laquelle chacun peut utiliser des armes différentes pour offrir des services et des produits diversifiés. La concurrence n’est pas statique, linéaire, atone ; elle est dynamique et créatrice. Elle ajoute plutôt qu’elle retranche. Bien sûr, il peut y avoir des perdants en même temps que des gagnants, mais elle n’est pas un jeu à somme nulle. Elle est plutôt productrice de richesses par essais et erreurs pour sélectionner ce qui réussit. Elle n’est pas un gâteau à partager, mais plutôt le fruit du travail des pâtissiers qui peuvent faire grandir le gâteau sans cesse. Bien sûr, les conditions de la concurrence pure et parfaite ne sont jamais réunies ; la concurrence parfaite est un mythe pour des modèles d’économistes. Mais c’est dans cette imperfection que la comparaison continue permet d’améliorer le système si les hommes y sont libres de choisir. C’était d’ailleurs bien l’objet du projet européen que de créer une vaste zone de liberté pour permettre que l’échange permanent et libre des hommes, des produits et des services contribue à l’enrichissement de tous, que chacun puisse voter avec ses pieds pour aller voir ailleurs si c’est mieux, s’il n’est pas satisfait du ratio biens publics/fiscalité, comme l’évoquait Charles Tiebout[[TIEBOUT Charles, A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy, 1956.]]. A quoi servirait d’avoir créé une Union européenne si c’est pour obliger tous ceux qui y vivent à être soumis aux mêmes contraintes, pour les enfermer tous dans le même conditionnement ? Ou alors, c’est un autre projet, celui d’un pays fédéral, voire centralisé ; mais dans ce cas et pour le moins, il faut l’annoncer, il faut que les institutions européennes fassent preuve à l’égard des citoyens de la transparence qu’elle exige d’eux.

Le monde est imparfait et les informations délivrées par chaque acteur économique le sont aussi. Mais dans des sociétés toujours plus complexes, comme l’a si bien montré Friedrich von Hayek, l’information optimale, qui sert aux agents économiques à fonder leurs décisions, émerge spontanément d’un système d’échange libre où les prix intègrent la subjectivité des choix individuels autant que les conditions propres à l’environnement et aux décisions de chaque producteur. La concurrence ne réalise pas uniquement une sélection des entreprises ou des idées les plus efficaces, mais remplit une autre fonction tout aussi fondamentale : celle d’un mécanisme de mobilisation et de diffusion de l’information nécessaire au bon fonctionnement des économies de marché. Elle constitue, à cet égard, un processus de découverte des solutions les meilleures, ou plutôt sans doute les moins mauvaises.

Non pas que le marché ne se trompe jamais, mais quand il y a des milliards d’acteurs sur le marché, ceux qui se trompent peuvent rectifier leur décision ou, pour le moins, éviter de recommencer à faire le mauvais choix et leurs erreurs peuvent également servir d’exemple ; leurs erreurs nuisent peu en comparaison des erreurs qui seraient commises par un acteur unique ou monopolistique. C’est pourquoi, sachant que personne ne connaît la solution parfaite à chaque problème, et que la meilleure solution est généralement évolutive au fil du temps, compte tenu de l’ingéniosité humaine, il vaut mieux laisser aux acteurs de l’économie la possibilité de mettre en Å“uvre des solutions différentes et d’en comparer les résultats pour pouvoir améliorer sans cesse les choix de chacun.

Dans cet esprit, les institutions européennes ne doivent pas uniformiser les conditions d’exercice de l’activité entrepreneuriale mais plutôt et seulement veiller à ce que les règles édictées par chaque pays soient claires et connues, qu’elles ne violent aucun grand principe du droit fondateur de l’Union européenne, à savoir la liberté de circulation des hommes, des biens et des services, l’égalité de traitement.

La concurrence fiscale et la liberté de chaque Etat de gérer ses règles d’imposition comme il l’entend, dans le cadre européen, protègent le contribuable. Tout comme la concurrence entre entreprises protège les consommateurs. La concurrence fiscale entre les Etats évite les ententes que ceux-ci ne manqueront pas de former sur le dos des contribuables. Pourquoi d’ailleurs, l’Union européenne voudrait imposer la concurrence aux entreprises pour le prix de leurs produits et s’exonérer de cette même concurrence pour leurs impôts, qui sont le prix payé par les contribuables aux Etats ? D’ailleurs, la libre concurrence a obtenu de meilleurs résultats que ce que préconisait dans les années 1990 le rapport Ruding : taux nominaux et taux effectifs ont baissé au-delà du taux plancher que l’UE préconisait. Ceci n’a pas été le résultat de l’harmonisation, mais bien de la concurrence.

La Suisse est l’exemple vivant du succès auquel conduit la diversité fiscale. Ses 26 cantons y ont la liberté de fixer le taux et les modalités de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. Chacun des cantons détermine ses impôts en fonction de ses propres choix. Résultat : la Suisse est en tête de tous les classements économiques mondiaux.

Vouloir unifier les méthodes fiscales revient à jouer avec le feu comme l’ont fait les harmonisateurs comptables en créant les normes comptables IFRS (normes internationales d’information financière) pour la présentation des comptes consolidés. Ces normes pro-cycliques, souvent incompréhensibles et contradictoires ont souvent accéléré le naufrage des institutions financière pendant la crise de 2008 en les obligeant à retenir à leur bilan une valeur de leurs actifs déterminée sur la base la valeur réelle, la ‘fair value‘ [[Voir SALUSTRO Édouard, L’Europe doit reprendre la main sur les normes comptables, Les Echos, 7 octobre 2013. Et BORIS Étienne, PÉBEREAU Michel, Normes comptables, quel cap après la tempête ?, Les Echos, 19 novembre 2013. ]].

Les partisans de l’uniformisation soutiennent que la concurrence crée des distorsions dans les choix de localisation. Les IDE seraient redirigés vers les pays à faible fiscalité sur le capital, conduisant à un nivellement des impôts par le bas, à une éventuelle évasion fiscale, à la baisse des recettes fiscales et, en fin d’analyse, à la dégradation des services publics ou à une augmentation de la dette, si les services sont conservés à un niveau identique. Néanmoins, les travaux empiriques relèvent un faible impact de la concurrence fiscale sur les stocks d’IDE en Europe[[Bénassy-Quéré A., Fontagné L. et A. Lahrèche-Révil, How Does FDI React to Corporate Taxation?, CEPII, mars 2004. ]], qui restent élevés et sont à la hausse. Certes, des taux élevés d’imposition sont un message clair et négatif envoyé aux investisseurs : une « fiscalité apparente ?IS/EBE? sur les entreprises et sur les salaires influe négativement, et significativement, sur les entrées d’IDE : plus la fiscalité est élevée dans un pays i par rapport à un pays j moins les flux d’IDE entrants sont importants »[[Lettre du CEPII, Monnaie unique, fiscalité unique ?, n° 185, décembre 1999. ]]. Mais contrairement aux assertions susvisées, la baisse des taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés a plutôt contribué à augmenter le produit de l’impôt de ceux qui l’ont pratiquée (cf. la première partie de cette étude). La baisse d’impôt n’a donc pas nui à leurs recettes fiscales et à la qualité de leurs services publics. La baisse d’impôt attire bien sur des entreprises extérieures, mais elle favorise surtout la création d’entreprises et l’investissement industriel et commercial au profit de toute l’économie.
Contrairement à ce que craignent les économistes pusillanimes, la concurrence ne crée pas une course vers le bas, ‘a race to the bottom‘, mais plutôt une course vers le haut. L’exemple du Delaware aux Etats-Unis a parfois été retenu pour montrer les dangers de la liberté totale laissée aux Etats. Mais cette expérience in vivo est au contraire très positive comme l’indique Sebastien Mock : « Pour illustrer le principe de nivellement par le bas qu’induirait la concurrence entre différents régimes législatifs, le droit des affaires américain, et notamment le cas du Delaware, est souvent invoqué. Dû à l’absence d’un droit des sociétés au niveau fédéral aux Etats-Unis, ce droit est en grande partie la prérogative des états fédérés. En conséquence, la moitié des sièges des grandes entreprises industrielles américaines sont enregistrés dans l’état du Delaware ; ces entreprises sont donc soumises à la législation plus clémente de cet état. Les critiques ont dénoncé ces pratiques, qui participeraient au nivellement par le bas de la protection des actionnaires et des créditeurs. A l’inverse, le Professeur Winter soutient que le libre choix de la localisation du siège conduit à un nivellement par le haut des pratiques. Winter, et depuis lors, un bon nombre d’autres spécialistes reconnus en droit des sociétés, ont montré que la mécanique de la concurrence a contraint les entreprises à choisir le régime juridique le plus favorable aux actionnaires. Les investisseurs préférant placer leur argent là où le degré de protection est élevé, minimisant ainsi les risques. Une moindre protection des actionnaires et des créditeurs, entraînerait une baisse de l’intérêt des investisseurs pour ces entreprises. Cette situation provoquerait à son tour une baisse des cours pouvant conduire à un rachat ou à la banqueroute. S’appuyant sur de nombreuses études empiriques, le Professeur Romano affirme que ce processus de concentration réduit les coûts de transaction. Le Delaware a développé un ‘capital législatif’, consistant en une vaste jurisprudence, qui forme un ensemble cohérent de décisions judiciaires, améliore l’expérience des experts du droit des affaires et l’efficacité de l’administration liée à l’enregistrement des documents officiels. La concurrence entre les autorités législatives conduit à un niveau maximum de stabilité juridique, qui tend à réduire les coûts de transaction des entreprises. Ainsi, elles peuvent mener leurs affaires dans un environnement doté d’une longue tradition en droit des sociétés, associée aux meilleurs experts dans ce champ d’expertise. De plus, les revenus fiscaux du Delaware dépendent largement de la taxe annuelle sur les franchises (‘franchise tax’), et ne peut donc se permettre de voir le siège d’une entreprise quitter l’état. De ce fait, cette situation fait peser une forte pression sur les législateurs et les juristes du Delaware quant à l’évolution du droit des affaires dans cet état » [[MOCK Sebastian, Harmonization, regulation and legislative competition in European corporate law, German Law Journal, 2002. ]].

« As an illustration for a ‘race to the bottom’ the Corporate Law in the United States is regularly mentioned with regard to the elevated number of incorporations in Delaware. Due to the absence of a federal corporate law in the United States, corporate law is largely a matter of the states. As a consequence one half of the largest industrial firms are incorporated in Delaware. Critics have qualified this development as a race to bottom with regard to the protection of shareholders and creditors. In contrast to this view, Professor Winter argued early that in fact the consequence of a free choice of incorporation was a ‘race to the top’. Winter and, since then, a number of other re-known corporate law scholars, argued that markets constrain the firms’ management to choose a regime most beneficial to shareholders. Investors would therefore not invest in firms that are incorporated in legal systems with a lesser degree of protection for creditors and shareholders. The lesser interest of investors and shareholders would have a negative impact on stock prices, eventually leading to a takeovers or bankruptcy. Relying on extensive empirical studies, Professor Romano has argued that the process of concentration can also reduce the costs of transactions. Delaware has indeed developed a ‘legal capital’ consisting of a store of legal precedents forming a comprehensive body of case law, judicial and lawyers’ expertise in corporate law and administrative experience in the rapid processing of corporate filings. Legislative competition can therefor lead to a maximum level of legal certainty. This certainty can lower a firm’s transaction costs because the firm can operate on a densely labored field of corporate law expertise. Moreover, due to the high proportion of franchise taxes in relation to the total revenue, Delaware is fundamentally dependent on this income and therefore cannot afford to lose firms to other states. This results in considerable pressure on Delaware’s law and policy makers with regard to its corporate law rules »,

Dans le modèle qu’il a développé, Enrique Mendoza[[MENDOZA Enrique, The International Macroeconomics of Taxation and the Case Against European Tax Harmonization, NBER Working paper No. 8217, April 2001. Ces résultats sont confirmés à nouveaux par l’auteur en 2003 : MENDOZA Enrique, TESAR Linda, Winners and losers of tax competition in the European Union, NBER Working Paper N° 10051, October 2003. Puis en 2004 : MENDOZA Enrique, TESAR Linda, Why hasn’t tax competition triggered a race to the bottom? Some quantitative lessons from the EU, Journal of Monetary Economics, July 2004. Voir également : ECKHARD Janeba, GUTTORM Schjelderup, Why Europe should love tax competition – And the US even more so, NBER Working Paper N° 9334, November 2002. ]] pointe à l’inverse les conséquences négatives d’une harmonisation à plusieurs égards : une érosion des flux de capitaux en Europe et une baisse des recettes fiscales.

Un dernier argument souvent évoqué est que la concurrence entrainerait une baisse des impôts sur les résultats des entreprises et une hausse corrélative de l’imposition du travail. Mais outre le fait que la baisse des taux de l’impôt sur les sociétés n’en réduit pas pour autant le produit (cf. supra), la charge de toute augmentation de l’impôt sur les bénéfices des sociétés pèse en grande partie sur les salariés. C’est ce qui ressort de l’analyse de qui paye l’impôt.

+3.2. Qui paye l’impôt ?+

Les entreprises contribuent largement aux ressources des Etats. Elles sont d’importants collecteurs d’impôts, comme de nouveaux publicains d’une nouvelle Rome. Mais les impôts qu’elles collectent, elles les répercutent sur d’autres. Car l’impôt est in fine toujours payé par des personnes physiques. Un proverbe breton dirait que « ce n’est pas parce que l’on instaure une taxe sur les vaches, que ce sont les vaches qui paieront ». Dès le début du 19ème siècle, Jean-Baptiste Say, dans son cours d’économie politique, rappelait que deux questions se posent relativement aux effets de l’impôt : « Sur qui tombe réellement son fardeau, et quel est son résultat par rapport à la prospérité nationale ». L’impôt ne pèse pas automatiquement sur celui qui le paie, et Say ajoute : « Quand c’est le producteur d’un produit qui acquitte l’impôt, il cherche à s’en rembourser autant que possible, en vendant ses produits plus cher. Quand c’est le consommateur, il diminue sa consommation ; d’où résulte une diminution de demande et de prix, qui diminue les profits du producteur »[[SAY Jean-Baptiste, Cours d’économie politique, Éditions Flammarion, 1996, Chapitre XXIX, p. 417. ]]. L’impôt que paye l’entreprise l’affecte néanmoins car il a des incidences sur ses investissements, ses embauches, la localisation de ses lieux de production… L’harmonisation ou uniformisation fiscale aura donc des effets non seulement sur les entreprises, mais sans doute plus encore sur ceux sur lesquels pèse l’impôt au bout de la chaine.

Mais si ni les vaches, ni l’entreprise ne paient l’impôt, alors qui ? En 2004, un économiste[[SLEMROD Joel, Are corporate tax rates, or countries, converging?, Journal of Public Economics 88(6), June 2004.]] s’interroge sur la proportion de ses collègues qui pensent que, pour toute augmentation de l’IS, le poids de ce dernier sera transféré sur les consommateurs ou les salariés, qui supporteront l’essentiel de la charge. D’après un sondage de 1994, rapporte Joel Slemrod, ils sont 75 % à croire qu’il en est ainsi. Quelques années plus tard, en 1998, un autre sondage révèle des résultats sensiblement différents puisque les professeurs en économie des finances publiques sont 41,3 % à penser que l’incidence fiscale de l’IS sera en grande partie subie par les détenteurs du capital[[FUCHS Victor, KRUEGER Alan, and POTERBA James, Economists’ views about parameters, values, and policies: Survey results in labour and public economics, Journal of Economic Literature, 1998. ]].

Spontanément, chacun est conduit à penser que toute hausse de l’impôt sur les bénéfices des sociétés pèse d’abord et principalement sur les actionnaires, c’est-à-dire sur les porteurs du capital dont les revenus nets disponibles sont réduits par l’augmentation de l’impôt. La réalité est bien différente car les capitaux sont généralement plus mobiles que les hommes, et les hausses d’impôts font fuir les investisseurs, réduisent ainsi la mobilisation du capital (cf. les travaux de Bénassy et al.[[BÉNASSY-QUÉRÉ Agnès, GOBALRAJA Nicolas, TRANNOY Alain, Tax and public input competition, OECD, 2007. ]]) et la productivité du travail, et par là réduisent aussi les rémunérations. Mais la hausse de l’impôt peut aussi affecter les fournisseurs sur les prix desquels les sociétés feront pression pour compenser la hausse d’impôt, ou les prix des produits sur lesquels les entreprises chercheront à répercuter une partie de l’impôt pour préserver leurs marges. La hausse d’impôt peut encore avoir des incidences sur les pays étrangers avec lesquels les termes d’échange seront modifiés et dans lesquels les capitaux peuvent affluer s’ils quittent le pays ayant subi une augmentation de l’impôt. Elle peut encore peser sur l’Etat lui-même dont le produit de l’impôt peut baisser, du moins proportionnellement, par suite de l’effet Laffer, de la réduction des investissements et des marges.

La corrélation des hausses d’impôts à la seule baisse de rendement du capital n’est donc pas si simple et pas automatique, même si les premières études sur le sujet ont eu tendance à privilégier cette analyse[[AUEERBACH Alan, Who bears the corporate tax? A review of what we know, NBER Working Paper, N°11686, October 2005. Et pour aller plus loin, on peut voir : HARBERGER Alan, Corporation tax incidence: Reflections on what is know, unknown and unknowable, in DIAMOND John, ZODROW George, Fundamental tax reform: Issues, choices and implications, MIT Press, 2008.]]. Depuis les économistes ont essayé de mesurer l’incidence fiscale en construisant des modèles théoriques à partir desquels ils peuvent extrapoler le comportement de telle ou telle variable en fonction d’une variable indépendante[[On trouvera des explications détaillées dans : SIMULA Laurent, TRANNOY Alain, Op. cit. Pour une revue plus complète des modèles économétriques, voir : GRAVELLE Jane, Taxing capital income: Effects and structural issues, Congressional Research Service, May 2008. Et plus récemment : GRAVELLE Jennifer, Corporate Tax Incidence: Review of General Equilibrium Estimates, National Tax Journal, 2013.
Les tout premiers modèles analysent la réaction d’un investisseur dans une économie fermée et à deux secteurs (l’un taxé, l’autre non) et évaluent le transfert de capital du secteur taxé vers celui qui ne l’est pas. Ce modèle est notamment développé par : HARBERGER Arnold, The incidence of the corporate tax, Journal of Political Economy, June 1962. Et même dans ce modèle à deux secteurs, l’allocation initiale de capital provoque des changements sur les prix du capital et du travail, puisque les quantités de ces deux facteurs se trouvent modifiées par le jeu de l’offre et de la demande sur ces marchés. Toutes ces interrelations deviennent étonnamment plus complexes dans une économie ouverte, où le capital est beaucoup plus mobile. Dans ce contexte international, l’augmentation de l’IS va inciter les détenteurs du capital à investir à l’étranger. ]]. Ces modèles sont surtout désormais corroborés par des approches empiriques établies à partir des recueils de données parfois extrêmement nombreuses. Ces diverses études ne sont pas sans défauts[[Ces critiques portent notamment sur les estimations d’élasticité, c’est-à-dire la variation de la demande par rapport à une variation de prix. ]]. Elles conduisent néanmoins toutes désormais à une conclusion globale selon laquelle la hausse de l’impôt sur les bénéfices des sociétés pèse de manière prioritaire sur le travail et/ou les salaires, sauf bien entendu à prendre en compte la diversité des situations qui peut modifier sensiblement les résultats, notamment en fonction du degré d’ouverture des économies dans lesquelles les hausses d’impôt sont décidées.

Des travaux récents[[GRAVELLE Jane, SMETTERS Kent, Does the open economy assumption really mean that labour bears the burden of a capital income tax?, Advances in Economic Analysis & Policy, August 2006. Et RANDOLPH William, International burdens of corporate income tax, Congressional Budget Office Working Paper, August 2006. ]] simulent l’incidence fiscale de l’IS en économie ouverte. Pour des raisons de simplification, ils considèrent que le monde est constitué de deux pays. Dans l’hypothèse où les biens échangeables sur le marché domestique et à l’étranger sont de parfaits substituts et où le capital est parfaitement mobile, Jane Gravelle et Kent Smetters concluent que les revenus du travail supportent en moyenne 73,7 % du poids de l’IS au sein de l’économie américaine. Pour William Randolph, quand le capital est parfaitement mobile et que l’impôt n’affecte pas le prix mondial des marchandises échangées, le travail supporte 70 % du poids de l’impôt sur les sociétés tandis que les propriétaires du capital du pays concerné en supportent environ 30 %. Mais en même temps, les propriétaires étrangers de capital supportent 70 % du poids de cette augmentation d’impôt qui bénéfice par exacte compensation aux rémunérations du travail de ces pays étrangers, du fait que les capitaux disponibles sont plus importants à l’étranger et réduisent le retour sur capital en même temps qu’ils favorisent la productivité du travail et donc sa rémunération.

En 2013, Li Liu et Rosanne Altshuler [[LIU Li, ALTSHULER Rosanne, Measuring the burden of the corporate income tax under imperfect competition, National Tax Journal, March 2013.]]ont analysé les différentes hypothèses retenues dans les modèles les plus récents, et, en s’affranchissant notamment de l’hypothèse qu’est la concurrence pure et parfaite, ces chercheurs concluent à partir de tests empiriques menés aux États-Unis, que l’augmentation de l’impôt sur les bénéfices des sociétés pèse sur les salaires plus que sur le capital : une hausse de $1 de l’IS fait baisser les salaires de $0,6. Pour leur part, Desai et al.[[Nous renvoyons le lecteur aux nombreuses études empiriques sur ce sujet : DESAI Mihir, FOLEY Fritz, HINES James, Labor and capital shares of the corporate tax burden: International evidence, Presentation at the International Tax Policy Forum and Urban-Brookings Tax Policy Center conference on Who Pays the Corporate Tax in an Open Economy?, December, 2007 ; GRAVELLE Jennifer, Op. cit.; ARULAMPALAM Wiji, DEVEREUX Michael, MAFFINI Georgia, The direct incidence of corporate income tax on wages, Oxford University Centre for Business Taxation, Working Papers Series, N° 0707, 2007; FELIX Alison, Passing the burden: Corporate tax incidence in open economies, Working Paper, Federal Reserve Bank of Kansas City, October 2007. On peut compléter cette liste par la recension faite par SIMULA Laurent, TRANNOY Laurent, Op. cit.]] ont étudié 50 pays sur 25 ans, et recherché l’effet cumulé sur le capital et les salaires des variations de l’IS. Les auteurs montrent que le travail supporte entre 45 et 75 % de l’impôt. Pour la France, Alison Felix estime qu’augmenter le taux de l’IS de 1 % revient à diminuer les salaires annuels de 0,7 %. Les constantes augmentations de cet impôt depuis quelques années ont tiré à la baisse, à n’en pas douter, le pouvoir d’achat des ménages.

C’est la conclusion de William Gentry, qui a procédé à l’examen de nombreuses études disponibles sur le sujet : « Les hypothèses selon lesquelles le capital est mobile et que les consommateurs sont disposés à substituer des biens échangeables produits dans différents pays, impliquent que le facteur travail supporte la plus grande partie de l’incidence de l’IS. Le degré de mobilité du capital et le rapport des entreprises et leurs investissements face à l’incertitude fiscale corroborent également la possibilité que l’impôt sur les sociétés réduise les salaires, sous l’effet de la réduction de la productivité de la main d’Å“uvre. En plus de cette baisse de la productivité, associée à celle de l’intensité capitalistique, le facteur travail pourrait aussi supporter une part de l’IS, dans la cas où les salaires sont déterminés par une convention collective ; l’IS viendrait modifier l’équilibre des négociations salariales » [[Une revue complète de la littérature a été effectuée par : GENTRY William, A review of the evidence on the incidence of the corporate income tax, Office of Tax Analysis, Working Paper 101, December 2007. Pour les critiques des résultats empiriques, voir : GRAVELLE Jane, HUNGERFORD Thomas, Corporate tax reform: Issues for Congress, CRS Report for Congress, April 2008. ]].

« assumptions that capital is mobile and consumers are willing to substitute tradable goods produced in different countries imply that labor can bear more of the incidence of the corporate tax than capital bears. Evidence on the degree of capital mobility across countries and the sensitivity of corporate investment to changes in tax policy also corroborate the possibility that the corporate income tax lowers wages by reducing the productivity of the work force. In addition to changes in productivity associated with changes in capital intensity, labor may also bear part of the corporate income tax if wages are determined in a bargaining framework since the corporate income tax may change the equilibrium wage bargain ».

Conclusion

L’impact de l’ACCIS sur les pays européens est donc loin d’être établi. Certes, la CE le reconnaît elle-même et se donne la possibilité de réviser sa copie après cinq ans. Mais une fois que la réforme sera adoptée, il sera difficile de revenir dessus. L’approche de la CE en faveur de l’ACCIS est dictée par une mauvaise compréhension de ce que représente une vraie concurrence entre Etats membres et des avantages que l’Europe autant que les Etats membres et leurs ressortissant peuvent en retirer.

L’harmonisation fiscale souhaitée par la CE n’est qu’une uniformisation qui conduirait à une augmentation des impôts sur les sociétés, à la baisse des investissements et de la compétitivité des pays européens et à la baisse relative des rémunérations des travailleurs en Europe.

D’une manière générale, la proposition d’instituer l’ACCIS semble inspirée, peut-être de manière inconsciente, ou peut-être de manière insidieuse, par la volonté des institutions européennes de s’approprier toujours plus de pouvoir à l’encontre du projet d’origine de la Communauté européenne. Mais les Européens ne veulent plus faire grandir le mammouth européen qui risque de devenir bientôt aussi impotent qu’un dinosaure.

L’Europe peut agir pourtant en ce domaine de manière positive en veillant à ce que l’impôt sur les bénéfices des sociétés soit le plus neutre possible, ce qui serait le cas si les taux d’impôt sur les sociétés des Etats membres n’étaient pas supérieurs au taux de l’impôt sur les revenus. L’idéal serait que l’impôt sur le revenu soit fixé à un taux unique (‘flat tax‘) et que l’impôt sur les sociétés soit fixé au même taux. A défaut et pour le moins, il conviendrait que le taux marginal supérieur de l’impôt progressif sur le revenu ne soit pas supérieur au taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. C’est une règle simple que l’Europe pourrait instituer sans remettre en cause la liberté essentielle des Etats de fixer, dans le respect de ces conditions, les taux d’impôt de leur choix.