Institut de Recherches Économiques et Fiscales

IREF Europe - Institut de Recherches Économiques et Fiscales

Pour la liberté économique
et la concurrence fiscale


Etude des Rapports de la Cour des Comptes

par ,

Les Rapports de la Cour des Comptes
Beaucoup de bruit pour rien

La Cour des comptes est une juridiction indépendante française chargée de s’assurer du bon emploi de l’argent public et d’en informer les citoyens.
Elle a pour fonction de contrôler la régularité des comptes publics, de l’Etat, des établissements publics nationaux, des entreprises publiques, de la sécurité sociale, ainsi que des organismes privés bénéficiant d’une aide de l’Etat. Elle élabore de ce fait des rapports thématiques et annuels, rendus public notamment via son site internet.

Elle existe sous sa forme actuelle depuis l’ère napoléonienne. Bien qu’elle ait pour rôle d’assister le Parlement et le Gouvernement, ses travaux ne bénéficient d’aucun caractère contraignant sur les établissements concernés. Toutefois, en cas de manquements graves ou d’infractions, les constations de la Cour peuvent déboucher sur des procédures mettant en jeu la responsabilité des décideurs et des gestionnaires publics. Pourtant, la Cour s’implique rarement dans celles-ci et fait appel plutôt à l’autorité compétente, soit la Cour de discipline budgétaire et financière, soit le système judiciaire. Nonobstant le travail d’ombre réalisé par la Cour des comptes, son rapport annuel est bien connu du grand public.

Mis en lumière chaque année, il est de coutume, s’appuyant sur les observations de la Cour, de pointer du doigt- les dysfonctionnements de l’administration française. Ceux-ci monopolisent l’actualité pendant deux à trois semaines, avant de retomber dans l’oubli... De la sorte, certaines observations reviennent régulièrement sur le devant de la scène. En effet, face à la répétition des recommandations de la Cour, l’Etat français apparaît comme un conservateur peu enclin à changer ses habitudes. Lorsque certaines recommandations de la Cour se font entendre et sont suivies d’effet, son rythme d’application de nouveauté est à l’image de sa volition à réformer. Bien que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, s’appliquant à toute l’administration depuis 2006, confie à la Cour des comptes la mission d’émettre un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, les recommandations qui en ressortent, demeurent facultatives...

Pour autant, la Cour s’attache depuis peu à faire, ou non, un suivi des prises en comptes de ses recommandations pour certains de ses travaux. Face à ce manque, la Cour apparaitrait comme inutile aux yeux de la population...

L’intérêt du travail, ici présenté, est de mesurer si le reproche émis à l’encontre de cette juridiction est fondé. Du fait de la pléthore de rapports réalisés par la Cour, ainsi que de l’ancienneté de ses contrôles, le champ d’étude a été recentré sur la période couvrant 2007 à 2012. Par ailleurs, une focalisation, sans restriction cependant, a été exercée sur les sujets n’ayant pas fait l’objet de suivis par la dite Cour elle-même. Ce sont tout aussi bien les rapports thématiques que les rapports annuels qui ont été épluchés. Afin d’en simplifier la lecture, nous avons opté pour un regroupement par thèmes et non par années.

Par ailleurs, considérant l’ambiguïté du suivi, ou non, de certaines de ces recommandations, le travail présenté ne peut être considéré comme exhaustif, l’essentiel du corps de celles-ci pour chaque sujet ayant été volontairement privilégié. Cependant l’étude a pour objet de confirmer, ou d’infirmer, l’immobilisme français caractéristique dès qu’il s’agit de réformes. Sans exclure de nos travaux une logique comparative, la dichotomie entre la juridiction française et celle du Royaume-Uni clôturera notre présentation.

La mise en lumière de l’attention portée aux travaux de la Cour des comptes se présentera sous les points suivants :

- L’IREF s’est penché sur 73 rapports émis par la Cour des comptes sur la période 2007-2012.
- 35 rapports ont connu un suivi partiel des recommandations formulées.
- 31 rapports sont tombés dans l’oubli sans qu’aucune recommandation n’ait été suivie.
- Seulement 7 rapports ont été suivis en totalité.
- Aucune donnée n’existe concernant les économies réalisées à l’aide des travaux de la Cour des comptes.
- A titre de comparaison, les travaux de l’agence britannique – NAO (national Audit Office) - ont permis d’économiser près de 5 milliards de livres sterling aux contribuables de 2007 à 2012.
- Pour chaque euro dépensé, l’agence britannique optimise la dépense publique de 16 euros.
- L’IREF propose la mise en place d’un vrai contrôle de l’efficacité des dépenses publiques sur le modèle du NAO britannique

Sections :

I Agriculture

Les politiques agricoles de la France ont été diluées peu à peu dans la PAC [1] durant les dernières décennies. Pour autant, le Ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt conserve des compétences, ainsi que la maîtrise de toutes les politiques en la matière.
Plus d’un million (...)

II Santé publique

Les politiques de la santé visent à organiser la prise en charge sanitaire de la population et à promouvoir la prise en compte des objectifs de santé publique dans les différents secteurs de la société. Elles comprennent l’ensemble des choix stratégiques des pouvoirs publics et privés pour améliorer (...)

III Emploi

Les politiques de l’emploi en France sont menées sous forme d’actions qui concernent -, soit la réglementation du marché du travail, soit les salaires, soit le chômage. Depuis les années 80, des mécanismes, ainsi que des actions nouvelles visant à provoquer des effets sur le taux de chômage, ont été (...)

IV Retraite

Le système des retraites en France fonctionne sur le principe de la répartition. Malgré tout, l’ensemble des personnes, qui mettent un terme à leur activité professionnelle, ne bénéficie pas des mêmes conditions de retraites. En effet, on dénombre une profusion de régimes de retraites différents.
Pour (...)

V Education

De façon récurrente, la Cour des comptes émet des rapports sur l’Education en France, que ce soit à propos du système éducatif au sens large, - ou sur des cas précis.
En 2010, dans un rapport thématique consacré à l’Education, la Cour a- pris position sur les rythmes scolaires. Les arguments en sont (...)

VI Culture

Les fondements des politiques culturelles sont fortement ancrés dans l’Histoire de la France. Telle qu’elle est pensée de nos jours, l’intervention de l’Etat dans ce domaine se justifie par la volonté d’apporter la culture à un très large public. Le poids économique de la culture dans le PIB a quasiment (...)

VII Le sport

Les actions politiques menées à destination du sport sont regroupées au sein du ministère des Droits des femmes, de la Ville, de la Jeunesse et du Sport.
Ci-dessous les chiffres clés du secteur en 2012 :
- 180 mille- associations sportives inscrites dans le cadre de la loi du 1er juillet 1901 (...)

VIII Service public de l’audiovisuel

La Cour des comptes s’est intéressée aux deux médias publics que sont France Télévision et France Monde, qui regroupe plusieurs chaines, ainsi qu’au mécanisme de la redevance audiovisuel. A. France Télévision
L’examen de la Cour des comptes porte sur l’exercice 2004-2008. La Cour a procédé elle-même à (...)

IX Les transports

Que ce soit par une activité directe ou participative, par l’intermédiaire d’entreprises publiques visant à procurer un service important, au minimum dans certaines zones territoriales peu propices aux investisseurs privés, ou par une régulation particulière de certains statuts et de régimes spéciaux (...)

X La sécurité intérieure

Par sécurité intérieure, on peut entendre ici deux des pouvoirs régaliens de l’Etat : la justice et la police.
Décrié la plupart du temps pour ses insuffisances -, la lenteur de ses procédures pénales, l’insalubrité des établissements pénitentiaires, notre système judiciaire fait souvent l’objet de (...)

XI L’armée

Les enjeux de la Défense nationale sont nombreux, que l’on entende ainsi la modernisation et la restructuration de l’armée, la cyber-défense ou encore la recherche et le développement. Pour autant ce ne sont pas les seuls éléments que l’on devrait analyser. La Cour des comptes s’est intéressée, à la (...)

XII Les agences de l’Etat

A. L’Agence nationale de la Recherche RecommandationsSuivies Etablir et signer rapidement un contrat pluriannuel, prévu par la loi entre l’Etat et l’ANR, qui devra en particulier clarifier les objectifs assignés à l’agence ; ainsi que l’articulation entre les priorités stratégiques de l’Etat et le (...)

XIII L’Etat gestionnaire

A. La gestion de la Trésorerie
Honorer les engagements à bonne date constitue l’enjeu le plus important de la gestion de la trésorerie de tout acteur économique. Loin de représenter une activité secondaire, la trésorerie est une fonction vitale pour les entreprises, les institutions financières, (...)

XIV La fiscalité

En matière de fiscalité, quatre sujets seront traités : A. Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales représentent des pertes de recettes pour l’Etat. Elles sont dues notamment aux niches fiscales, qui sont elles-mêmes des mesures dérogatoires par rapport aux normes fiscales de référence. (...)

XV Les collectivités territoriales

Bien que le contrôle des comptes publics à ce niveau soit du ressort des chambres régionales, il leur arrive de travailler en commun avec la Cour des comptes sur certains sujets. Par ailleurs, la Cour est également en mesure de se saisir d’un cas particulier afin d’en faire ressortir des éléments qui (...)

XVI Divers

Dans cette partie on a regroupé- des sujets qui ne peuvent pas faire l’objet d’un regroupement dans un chapitre qui leur serait propre. Par conséquent, les domaines abordés ici sont disparates : A. Aides personnelles au logement
Les aides personnelles au logement poursuivent plusieurs objectifs (...)

XVII Les finances publiques

Depuis plusieurs années, la Cour met en évidence- dans ses rapports publics, la nécessité d’un redressement des finances publiques. Selon la Cour des comptes, depuis plus de dix ans, le déficit public excède, une année sur deux en moyenne, le plafond de 3% du PIB fixé par les critères du traité de (...)

XVIII Les points de comparaison

Chaque pays a tendance à considérer comme naturel - ce qu’il a coutume de faire. La comparaison est un outil certes critique, mais néanmoins indispensable à la poursuite de l’excellence. Au Royaume-Uni, - comme en France, les comptes publics et ceux des administrations publiques sont vérifiés (...)


Synthèse et conclusion

Tout au long de la lecture des rapports annuels et thématiques de la Cour des comptes sur la période 2007-2012, les petits résultats obtenus par les recommandations ne trompent pas. Il faut dire pourtant que ce ne sont pas les dysfonctionnements dans l’administration publique et ses services qui manquent d’être soulignés, ou rappelés, par la Cour ; telles les carences de procédure, de contrôle, de productivité, d’efficacité ... Bien que les protagonistes y soient attentifs, puisqu’ils prennent, dans une large majorité, le temps de répondre aux observations de celle-ci, la Cour semble- muette- en fait dès - qu’il s’agit de suggestions de réformes et de changements des petites habitudes administratives, même lorsque les pratiques dénoncées font seulement l’objet d’un doute, car le bénéfice du doute est toujours accordé à l’administration.

L’une des problèmes auquel est confrontée la Cour des comptes, se révèle par le peu de poids dans les prises de décision, dû au caractère non contraignant de ses travaux. Or ses travaux sont bien souvent lumineux quant aux enjeux en cours et à venir, que ce soit du ressort de la culture, des sports, des transports.

Même s’il arrive que la Cour dénonce l’absence totale de pérennité dans l’organisation de certains régimes de retraites, les législateurs font la sourde oreille. Qui plus est, par peur d’être totalement occultée peut-être, la Cour ne s’attarde que très rarement sur les aspects plus politiques que comptables des mécanismes et des actions de l’Etat. Nous pouvons le comprendre dans la mesure où pour ces cas là, elle est généralement remise à sa place par les administrations, même si celles-ci usent d’un langage très diplomatique.

Cela se révèle, en particulier lorsque la Cour relève un manque d’efficacité en accord avec les emplois du temps de personnel de certaines administrations, parfois même en offrant - des comparaisons justifiées et objectives, dotées de surcroît d’exemples de ce qui se fait à l’étranger. Il arrive même qu’elle dérange, notamment si elle se permet de faire des recommandations, en réalité de donner des conseils sur la gestion de certains services.

Il est vrai qu’un Etat en situation de déficit structurel, croissant d’année en année, n’a sûrement pas de conseil à entendre et encore moins à les suivre !

Ce qui ne nous empêche pas de signaler toutefois le travail remarquable de la Cour, dès lors qu’il s’agit de découvrir, ou plutôt de reconnaître, ce qui déjà se dit en confidence...

Par exemple, lorsque ses travaux sur la RATP ont révélé un système organisé de fuite de fonds qui proviennent par conséquent de l’argent public, sa capacité à ouvrir une procédure et à la transmettre à la juridiction compétente, ce qui autorise permet une certaine limite aux abus. Ce champ de compétence semble être son outil le plus efficace pour donner une suite concrète à ses travaux.

Rares sont les domaines où les recommandations de la Cour sont prises en considérations et appliquées dans le but d’améliorer l’activité d’un service.

C’est le cas pour l’organisation des juridictions françaises. Mais cela provenait-il en réalité des travaux de la Cour ou était-ce plutôt l’accumulation des condamnations internationales, notamment en provenance de la Cour européenne des droits de l’homme, qui les ont forcées à une évolution positive.

En revanche, aucune avancée n’a été remarquée pour ce qui concerne la réduction des frais de justice...

On peut parler du même constat pour l’organisation des agences et des services de l’Etat. L’exemple de la SNCF pourrait être intéressant en matière de possibilité d’économie, par exemple le quart de place, ou la facilité de circulation pour les familles.

Ce manque de résultat peut paraître d’autant plus surprenant à la lecture des réponses apportées à ces rapports, par les chefs d’administrations, ou des services en question. D’une manière générale, leurs écrits sont en accord avec les observations faites par la Cour des comptes, mais on peut en faire deux constats. Les administrations rappellent bien souvent à la Cour que toute modification conforme à ses recommandations nécessite soit une modification transversale soit une négociation sociale à "l’issue incertaine"..., cette formule, en France, signifiant qu’il faudra en passer par une grève.

En effet, c’est l’évocation de ce dernier point qui semble être déterminante pour suivre les prescriptions de la Cour. On peut le noter dans les réponses des Ministres aux rapports de la Cour. Très souvent, en effet, le Ministre des finances publiques et des comptes publics tombe d’accord avec les remarques formulées par la Cour.

En revanche, au travers des autres interventions, on peut observer que les Ministres ont tendance à protéger leurs administrations -. Parfois, - ils se font même l’avocat du diable ! Il faut reconnaître que cela est compréhensible, dans la mesure où un Ministre ne peut rien faire sans la bonne volonté de son administration. Certes, celle-ci doit servir sincèrement et loyalement, mais les rouages peuvent en être longs et compliqués avant une nouvelle application, quelle qu’elle soit. Et puis, il reste pour ces fonctionnaires en dernier ressort l’arme ultime d’un mouvement social, surtout ! lorsqu’il s’agit de remettre en cause les acquis sociaux !

Considéré comme un critère déterminant, le pouvoir de nuisance, que détient l’administration en France, apparaît - plus plausible et non-dénué de sens, lorsque la comparaison est faite avec la National Audit Office au Royaume-Uni. Cette comparaison n’a nullement vocation à prétendre que le système britannique est meilleur et qu’une totale transposition s’impose. Mais elle présente l’avantage de pouvoir permettre, - et - comprendre, nos déficits institutionnels.

De même que pour la France, les travaux de la NAO n’ont pas de caractère contraignant. Il n’existe, en effet, aucune obligation formelle et écrite quant à l’application de ses recommandations. Alors comment se fait-il qu’outre-Manche on soit plus attentif à rectifier d’après ses conseils !?

Le premier élément de réponse provient certainement de l’attitude qu’adopte la NAO, à l’inverse de celle de l’institution française.

L’Agence n’exprime pas le fait qu’il serait préférable pour la qualité ou l’efficacité du service de choisir une pratique ou une autre. Non, elle dénonce - clairement les dépenses - inutiles et le gaspillage. C’est à dire qu’elle se permet de constater et d’informer que pour certains des cas qu’elle rencontre, que l’argent public est d’évidence jeté par la fenêtre. Il n’y a pas lieu pour elle de chercher à faire scandale et à lancer des procédures. Seuls les juges décideront de la nécessité d’une procédure. L’objectif de l’Agence est de s’attacher à ce que après la dépense des deniers publics, l’avantage pécuniaire revienne aux contribuables, de manière directe ou indirecte, mais sans détour. Partout où elle peut l’obtenir, les dépenses publiques sont supprimées. Après tout, l’argent ne se crée pas tout seul et l’Etat n’est pas un zombie. Les contribuables se trouvent derrière chaque pan de l’Etat.

La Cour des comptes prétend avec assurance détenir aussi le rôle identique de gardienne du bon usage des deniers publics. Mais dans les faits, elle néglige d’indiquer quelles sont les économies possibles. Quand bien même, certaines de ses recommandations pourraient répondre au problème dénoncé, il lui arrive d’estimer ou de calculer des coûts relatif à ce qu’elle considère comme discutable ; mais elle ne remet jamais en cause les problèmes, en s’appuyant de manière claire sur des chiffres d’économies réalisables. Alors qu’en même temps, chaque année elle souligne dans son rapport sur les finances publiques la nécessité de réduire les dépenses publiques.

Nous avons critiqué- le manque de suivi des travaux de la Cour. Pour autant, le risque serait grand si toutes les recommandations de la Cour étaient appliquées... car cela s’apparenterait à une dictature administrative.

Mais on peut s’interroger sur la place disproportionnée occupée par l’administration en France, et se poser la question de savoir si nous n’y sommes pas déjà !?

Le second point qui explique la différence de situation entre les deux pays est certainement à chercher là. En effet, l’administration ne détient pas le même pouvoir de nuisance au Royaume-Uni. Car plus de 80% des fonctionnaires britanniques travaillent dans des agences de droit privé. D’abord, le statut de fonctionnaire n’est pas aussi sacré et les acquis sociaux aussi immuables. Ensuite, ces agences sont de droit privé, ce qui fait que leurs relations avec l’Etat sont plus contractuelles qu’institutionnelles. Ce qui ôte l’impression que l’Etat est lié pour toujours avec ces agences.

Qui plus est, au Royaume-Uni on a mené, dans les années 90, une lutte sévère contre les conflits d’intérêts, cette lutte que nous avons du mal à commencer en France aujourd’hui... Faire disparaître les conflits d’intérêts n’est pas une solution envisageable dans la mesure où les cas de totale neutralité sont rares.

Cependant, le "corporate governance" [2] d’outre-Manche semble plus développé qu’en France. Cela dénote une meilleure prise de conscience vis à vis des complications probables, qui peuvent être liées à l’absence de grandes lignes fixant la règle interne de bonne conduite ; le fait d’être juge et partie en est une, par exemple.

A contre-courant des pétitions pouvant circuler dans l’administration publique française, soutenant l’idée de constitutionnaliser les services publics, l’IREF propose d’expérimenter la mise en place d’agences de droit privé afin de pouvoir en apprécier les fonctionnements.

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Messages (2)

L'efficacité française !

le 27 octobre 2014, 09:13 par Astérix

La cour des comptes sert uniquement à payer de nombreuses personnes par les impôts des français afin que les multiples rapports finissent à la poubelle ou aux archives...!

Je reproduis l'un des paragraphes de votre texte ci-dessus qui résume parfaitement le génie français..!

"Un groupe de travail a été formé, piloté par la DARES (direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques), en collaboration avec la CNIS, l’Insee, l’ANSP[17], l’Ircem, l’Acoss et la DGCIS".

Le dernier ferme la porte....!

Mais si, si....!??

Pauvre France.

- Répondre -

Précisions de la Cour des comptes

le 27 février 2015, 15:52 par Cour des comptes

Cet article appelle de la part de la Cour des comptes les précisions suivantes :

• la méthodologie employée par l’Iref est contestable, car partielle et partiale, puisque portant sur seulement 73 rapports publiés durant la période 2007-2012, alors que la Cour a publié 84 rapports pour la seule année 2012 ! La Cour procède elle à un suivi exhaustif des recommandations qu’elle formule. Ce suivi s’analyse en 2014 sur la totalité des 1924 recommandations formulées, conformément au souhait du législateur, au cours des années 2011 à 2013. Comme le démontre le tome II du rapport public annuel 2015, il en ressort que 69,8 % des recommandations ont été partiellement ou totalement mises en œuvre. Si l’on veut un exemple récent : le projet de seconde gare TGV en Lorraine vient d’être abandonné, après que la Cour a critiqué dans son rapport public annuel 2013 la construction envisagée de deux gares TGV quasi mitoyennes en Lorraine ;
• quelle que soit l’interprétation de cet indicateur, réduire l’utilité de la Cour à la mesure de la mise en œuvre de ses recommandations est réducteur et ne permet pas de prendre la pleine mesure de son rôle et de ses missions. Il faut d’abord souligner sa mission traditionnelle de juge des comptes des comptables publics, ainsi que celle de contrôle du bon emploi des fonds publics, qu’il convient de ne pas négliger car elles sont garantes de la probité et de la régularité des comptables et des comptes publics. Depuis plus récemment, la Cour certifie les comptes de l’État et de la sécurité sociale, garantissant ainsi la qualité de l’information financière sur les comptes publics. La Cour assiste en outre le Parlement et le Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques. Enfin, la Cour exerce une mission constitutionnelle d’information des citoyens, par le biais de laquelle elle agit comme un véritable lanceur d’alerte institutionnel. C’est bien à l’aune de l’utilité et de la nécessité de l’ensemble de ces missions qu’il faut juger de l’utilité de la Cour ;
• quant aux comparaisons budgétaires entre le NAO et la Cour des comptes, elles sont erronées : le chiffre de 206 millions d’euros qui est cité est celui de l’ensemble des juridictions financières, c’est-à-dire qu’il inclut la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes. Si l’on veut comparer stricto sensu le budget de la Cour avec son homologue anglaise, le chiffre pour la Cour des comptes est de 77,5 millions d’euros (hors contribution au CAS Pensions), pour un effectif de 725 personnes, contre un effectif de 822 au NAO. Le budget et les effectifs de la Cour sont donc inférieurs à ceux du NAO et rien ne saurait justifier de ce point de vue une évolution de la Cour des comptes vers le modèle anglo-saxon ;
• en outre, l’approche du NAO en terme de « value for money », visant à relier le budget du NAO avec des économies quantifiables, n’est pas exempte de critiques, parmi laquelle la principale est que les « économies » calculées par le NAO ne sont pas toutes des diminutions nettes de dépenses publiques, car le NAO comptabilise également comme des « économies » des mesures visant à une plus grande efficience des politiques publiques ;
• enfin, si la Cour est sensible au souhait exprimé de voir mieux pris en compte ses recommandations, elle réfute tout pouvoir de coercition attribué à la Cour ou toute évolution tendant à instaurer un gouvernement des juges, en dehors de ses fonctions juridictionnelles. Il est légitime en démocratie que la décision revienne aux citoyens et à leurs représentants élus, informés et éclairés par les publications de la Cour.

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