Vers une « flat tax » à deux taux
(2 et 15%)

Les contribuables français subissent une pression fiscale de plus en plus forte qui conduit à « des dégâts considérables » sur l’économie et l’état d’esprit des ménages comme l’a reconnu M. Valls. Il faut restituer aux Français le fruit de leur travail et de leurs économies et cesser de les décourager de vivre et d’entreprendre. Au regard de l’impôt sur le revenu, ci-après l’IR, la meilleure solution n’est pas de continuer à faire du replâtrage et de créer de nouvelles niches, mais plutôt de transformer complètement la physionomie de l’impôt pour le rendre plus juste. La flat tax ou impôt proportionnel est une solution intelligente et efficace pour répondre à ce défi.

Une flat tax est juste et efficace

• Les recettes nettes d’une « flat tax » à deux taux (2 % et 15 %) s’élèveraient à 78.66 Mds d’euros, plus que les recettes de l’IR progressif
• Les économies dégagées par la suppression des niches permettraient de simplifier la fiscalité et de supprimer de nombreux impôts, notamment l’ISF dont le rendement est de l’ordre de 5Md€, mais dont les coûts et charges indirects sont considérables et pour le budget et pour l’économie.
• Les charges additionnelles à la CSG sur les revenus du capital pourraient être supprimées de façon à égaliser les conditions de taxation du travail et du capital aujourd’hui surtaxé ;
• L’impôt serait simple et moins couteux à prélever et à contrôler. Les gains financiers et économiques y afférents, non chiffrés à ce jour, sont sans doute loin d’être négligeables ;
• Grâce à la flat tax et à la suppression des niches, certains contribuables aisés capables de réduire leur fiscalité par une utilisation judicieuse et excessive des niches et de la complexité de l’impôt ne pourraient plus poursuivre de telles pratiques ;
• Le débat actuel sur le quotient conjugal n’aurait plus guère lieu d’être du fait de la suppression de la progressivité ;
• Le cas échéant, la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG serait facilitée, surtout si l’assiette de l’impôt sur le revenu est la même que celle de la CSG ;
• Plus généralement, l’impôt serait mieux accepté et la proportionnalité serait plus incitatrice à l’initiative entrepreneuriale et au travail.
• Cet impôt serait plus démocratique par la participation de tous. Il serait souhaitable à cet égard que les deux taux de 2 et 15% soient liés et que la baisse ou la hausse de l’un des taux ne puisse pas être votée sans que la même baisse ou la même hausse s’applique à l’autre taux, de façon notamment à éviter de succomber à toute tentation démagogique.

La situation actuelle : un impôt sur le revenu progressif et fortement concentré

Barème progressif proposé pour les revenus perçus en 2015

La concentration de 70 % de l’impôt sur le revenu sur le dernier décile de contribuables

La physionomie actuelle du barème de l’IR entraîne une forte concentration de son produit sur une minorité de contribuables, situés dans le haut de la distribution des revenus. Selon les données définitives relatives à l’imposition 2012 (revenus perçus en 2011), les 10 % des foyers fiscaux les plus riches acquittent 70 % de l’IR, tandis que leurs revenus représentent 34 % de la masse de revenu imposable. L’IR est donc un impôt fortement progressif.

Ce constat a été confirmé par le député Dominique Lefebvre et par François Auvigne, inspecteur général des finances, co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, mis en place début 2014 par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault. Leur rapport indique également que, bien que la contribution sociale généralisée (CSG) soit largement proportionnelle et présente un rendement supérieur à l’IR, l’ensemble formé par l’IR et la CSG est également progressif : les 10 % de foyers fiscaux les plus riches acquittent 50 % de l’imposition consolidée IR-CSG.

Répartition par décile de revenu imposable de l’IR en 2012

Les données présentées dans le tableau ci-dessus indiquent également que le seuil d’imposabilité à l’IR – c’est-à-dire le seuil à partir duquel un contribuable devient redevable de l’IR – se situe aux alentours du cinquième décile de revenu imposable. Les foyers fiscaux situés dans les quatre premiers déciles – c’est-à-dire dont le revenu imposable était inférieur ou égal à 14 303 euros – étaient quant à eux non imposables à l’IR en 2012.

Par ailleurs, l’analyse de la répartition des foyers fiscaux par tranche du barème de l’IR, à partir des données provisoires de l’imposition 2014 sur les revenus de 2013, montrent que les foyers fiscaux taxés à l’une des trois dernières tranches marginales du barème de l’IR (30 %, 41 % ou 45 %) acquittent plus de 75 % du montant total d’IR. Le rendement d’IR correspondant aux contribuables uniquement concernés par l’une des deux premières tranches du barème (0 % ou 5,5 %) est quant à lui négatif, en raison des effets conjugués de la décote et de la prime pour l’emploi.

Répartition des foyers fiscaux par tranche du barème de l’IR en 2014

Des hausses massives d’un impôt perclus de niches

Si le rendement de l’IR a stagné aux alentours de 50 milliards d’euros tout au long des années 2000 et 2010, celui-ci a fortement augmenté depuis 2012. Ainsi, les recettes d’IR se sont élevées à près de 67 milliards d’euros en 2013, 69,2Md€ en 2014, 69,6 Md€ pour 2014 tandis que la prévision pour 2016 est de 76 Md€, soit une hausse de près de 50 % par rapport à 2010.

+Un impôt troué de niches+

Comme le rappelle le projet de loi de finances pour 2016 (Voies et moyens, Tome II), « les règles d’imposition ont toujours connu des dérogations afin d’alléger la charge fiscale de certaines catégories de contribuables ou d’opérations ». Dans son projet de loi de finances, l’Etat regroupe un certain nombre de ces régimes fiscaux dérogatoires, qui représentent des charges pour le budget de l’Etat au même titre que les dépenses budgétaires, dans ce qu’il appelle les dépenses fiscales. Celles-ci s’analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en Å“uvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

Sur la base de cette définition, toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une « dépense fiscale », car qualifier une mesure de « dépense fiscale » suppose de se référer à une législation de base à laquelle elle dérogerait, mais elle rentre dans la catégorie des remboursements et dégrèvements ou des atténuations de recettes.

+Les remboursements et dégrèvements+

La notion de dépense fiscale doit être distinguée de celles de « remboursements et dégrèvements » et de « dépenses en atténuation de recette ». Alors que la première renvoie à un écart à la norme fiscale, les secondes portent sur des modalités de recouvrement de l’impôt.

A titre d’exemple, la dépense fiscale « Prime pour l’emploi », qui constitue un crédit d’impôt, se traduit pour une part par une minoration des recettes d’IR au regard de la quotité d’impôt qui aurait résulté de l’application de la norme. Cette minoration n’est pas retracée par la comptabilité budgétaire. La PPE (Prime pour l’emploi) donne lieu d’autre part, pour la part de crédit d’impôt excédant l’impôt effectivement dû, à un remboursement en numéraire au profit de contribuables. Seul ce remboursement, à l’instar de l’ensemble des remboursements et dégrèvements sur impôts d’État, constitue une « dépense en atténuation de recette » imputée sur les recettes fiscales brutes de l’État. Le coût de la dépense effective constitue la somme de ces deux composantes.

+Les atténuations de recettes+

Les charges qui sont induites par la norme elle-même ne sont pas considérées comme des charges du budget ou dépenses fiscales, mais comme des atténuations de recettes qui n’apparaissent nulle part dans le budget. Par exemple, l’impôt sur le revenu repose sur deux principes : la progressivité et la redistribution. C’est pourquoi, la norme de taxation consiste à soumettre l’ensemble du revenu net global des contribuables à un barème progressif, composé jusque là de 5 tranches d’imposition à taux marginal. Ce revenu est déterminé « eu égard aux propriétés et aux capitaux que possèdent les membres du foyer fiscal, aux professions qu’ils exercent, aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent ainsi qu’aux bénéfices de toutes opérations lucratives auxquelles ils se livrent sous déduction des déficits constatés pour une année dans une catégorie de revenus » . Il s’agit d’un revenu net global qui correspond à la somme algébrique des revenus catégoriels nets du montant des charges déductibles nécessaires à l’acquisition des revenus, diminuée du montant des charges déductibles du revenu global.

Le caractère forfaitaire de certaines déductions de charge, tel l’abattement de 10 % pour frais professionnels dont bénéficient en vertu du 3° de l’article 83 du CGI, les salariés qui n’optent pas pour la déclaration des frais professionnels réels correspond à une mesure de simplification du législateur envers le redevable. Dès lors que les sommes en jeu constituent des dépenses de frais professionnels engagés pour obtenir le revenu, l’abattement de 10 % prévu à l’article 83-3° du CGI constitue bien une modalité de détermination du revenu net catégoriel inhérente au calcul de l’impôt. Il n’est donc pas considéré comme une dépense fiscale. On peut considérer que cet avantage représente au moins 10% du montant de l’impôt collecté sur les rémunérations et sans doute un peu plus eu égard à la progressivité du barème ; Si les rémunérations imposables représentent plus de 90% des revenus imposables, le coût pour le budget doit représenter un montant de l’ordre de 6,75Mi€ .

Il en est de même pour la prise en compte des parts familiales, hors exceptions. L’impôt est calculé au niveau du foyer fiscal et, dans une logique de redistribution horizontale, il est « familialisé » pour tenir compte de sa composition. C’est pourquoi, l’application du quotient conjugal et du quotient familial, qui permettent de mettre en Å“uvre ce principe, font partie intégrante de la norme et ne sont pas considérées comme des niches ou dépenses fiscales. Toutefois certaines parts supplémentaires instituées à titre dérogatoire et hors normes sont néanmoins prises en compte dans les dépenses fiscales.

Plusieurs mesures à caractère général sont également considérées comme faisant partie intégrante des modalités particulières de calcul de l’impôt, alors même qu’elles ont pour effet d’atténuer la progressivité de l’impôt. Elles ne sont par conséquent pas considérées comme des dépenses fiscales. Il s’agit notamment :

• des mécanismes de décote, intrinsèques au caractère progressif et redistributif de l’impôt, de même que les dispositions accordant un régime particulier en dessous d’un montant minimal de revenu ou d’impôt calculé ;

• des dispositions destinées à éviter une double taxation, par exemple, en matière de taxation des revenus distribués par une société soumise à l’impôt sur les sociétés ;

• des dispositions différant l’imposition dans le temps et permettant un report ou un sursis ;

• des modalités de taxation des revenus à caractère exceptionnel, dont la nature diffère des autres revenus, en particulier lorsqu’ils résultent de la cession définitive de valeurs mobilières et de biens immobiliers. Soumis à un taux forfaitaire, ces revenus peuvent faire l’objet d’une exonération de principe à caractère général, par exemple lorsqu’il s’agit d’une plus-value réalisée sur la vente d’une résidence principale, ou d’un abattement tenant compte de la durée de détention.

Le coût des dépenses fiscales est évalué à 78,3 Mds€ en 2014, 84,4 Mds€ en 2015 et 83,4 Mds€ en 2016. 449 dépenses fiscales sont recensées pour 2016 (pour un total de 453 en projet de loi de finances pour 2015). Le tome II annexé au projet de loi de finances les détaille en précisant la norme de référence à laquelle chacune déroge.

Mais il faut y ajouter les mesures considérées comme des modalités de calcul de l’impôt et qui ne sont pas considérées comme des régimes fiscaux dérogatoires poursuivant des finalités spécifiques mais comme des mesures participant a l’économie et aux mécanismes mêmes des impôts auxquels elles se rapportent. A ce titre, elles ne sont pas recensées dans les dépenses fiscales. Elles représentent au total 23 965M€ dans le budget 2016 dont 16 000 M€ au titre de l’impôt sur le revenu.

En 2013, le Ministre du budget s’était engagé à donner chaque année une estimation du coût du quotient familial et conjugal. Les chiffres donnés au budget 2016 ne sont guère transparents et bien peu détaillés. Selon le PLF 2016, il est néanmoins indiqué que le coût du quotient familial (QF) au titre des revenus 2013 avec la législation associée, obtenu en neutralisant les demi-parts supplémentaires au titre des enfants à charge, est estimé à 11,57 Md€ et concerne 7 055 560 foyers fiscaux. Ce chiffre ne concerne pas le quotient conjugal, mais celui-ci est sans doute compris dans les dépenses non fiscales qui n’apparaissent pas dans le budget et qui sont globalement chiffrées au titre de l’impôt sur le revenu à 16Md€. Le coût du quotient conjugal doit pouvoir être estimé à plus de dix Md€.

La flat tax ou l’impôt proportionnel

Face à ce constat, il apparaît qu’une flat tax est possible et souhaitable.

+Une flat tax est possible+

L’introduction d’une flat tax représenterait un véritable choc de simplification qui renforcerait l’égalité horizontale entre les contribuables. Néanmoins, comme expliqué précédemment, seule la moitié des contribuables acquittent réellement l’impôt sur le revenu. Aussi pour tenir compte du contexte actuel et éviter une imposition forte des foyers fiscaux qui ne payent aujourd’hui aucun impôt sur le revenu, il paraît souhaitable de conserver 2 tranches d’impôt. Une première tranche, très faible, pour les foyers n’acquittant pas l’impôt sur le revenu dans le système actuel; puis une seconde tranche pour les revenus plus élevés. L’impôt conserverait donc une certaine progressivité.

Le barème retenu est le suivant : un taux de 2% pour tous les revenus jusqu’à 8 000 euros par an et par part (dans le cadre d’un calcul opéré selon le système du quotient familial et conjugal actuel) et un taux de 15% au-delà.

+Comparatif des barèmes actuel et proposé+

L’évaluation des recettes attendues par une réforme de l’IR se fonde sur les données fournies par les rapports publics telles que présentées ci-dessus. L’approche est la suivante :

• Concernant les 5 premiers déciles : leur contribution actuelle étant négative, il est clair que leurs revenus imposables n’excèdent pas 8 000 euros par an. Par ailleurs, le premier décile bénéficie de la franchise de 66 euros. En conséquence, seuls les revenus observés pour les déciles 2 à 5 seront imposés à 2%. Par exemple, pour le deuxième décile (gagnant entre 3 303 euros et 8 153 euros), le revenu imposable est de 21,6 milliards majoré des 10% de la décote actuelle. Ainsi, l’impôt de 2% générera 475 millions.

• Concernant les déciles supérieurs : un taux de 2% est appliqué jusqu’à 8 000 euros puis un taux de 15% au-delà. Afin d’évaluer les recettes, il faut dans un premier temps calculer le montant de revenu qui sera imposé à 2%. Ici, il est alors nécessaire d’introduire le quotient conjugal car un couple paiera 2% jusqu’à 16 000 euros et non 8 000 euros.

Il n’existe aucune étude permettant de déterminer avec certitude la part des couples pour chaque décile de revenu. Pour autant, selon les derniers chiffres du gouvernement, les couples représentent approximativement 50% des foyers fiscaux acquittant l’impôt. En conséquence, l’évaluation qui suit considère que, dans chaque tranche, les foyers fiscaux ainsi que leurs revenus se répartissent de façon homogène entre les couples et les célibataires.

Comme expliqué précédemment seuls les 5 derniers déciles acquittent réellement l’impôt. Il faut donc se concentrer uniquement sur ces derniers pour évaluer les recettes. Le calcul des recettes de l’impôt pour les 5 derniers déciles est alors le suivant :

IR = 2% x (9 059 351 x 16 000 + 9 059 351 x 8 000)
+ 15% x (revenu total des 5 derniers déciles – (9 059 351 x 16 000 + 9 059 351 x 8 000) )

Le revenu des foyers fiscaux est majoré de 10% afin de tenir compte de la décote actuelle. Le résultat fournit alors la recette brute à laquelle il convient d’intégrer le quotient familial. Selon le PLF 2016, celui-ci représente un coût de 11,57 milliards d’euros. Par ailleurs, une niche est tout de même conservée : le don aux associations qui représente une dépense de bien commun s’agissant de dépenses faites par les particuliers à la place de l’Etat et mieux que lui. Cette dernière s’élève à 1,26 milliards d’euros qu’il convient donc de déduire des recettes brutes.

+Une flat tax est souhaitable+

Selon le PLF 2016, le revenu net de l’impôt sur le revenu est évalué à 72,3 milliards d’euros (soit un impôt brut de 76,687 milliards d’euros moins les remboursements et dégrèvements de 4,385 milliards d’euros). Comme le montre les résultats de la simulation de la réforme de l’IR (tableau 3), les recettes générées par la flat tax sont très proches et même relativement plus élevées, s’élevant à 78,66 milliards d’euros (déductions faites du quotient familial ainsi que de la dépense fiscale relative aux dons aux associations). Aussi, la réforme de l’IR permettrait de conserver des recettes substantielles tout en éliminant la complexité du système actuel résultant du grand nombre de niches fiscales.

Au-delà de l’importance des recettes, la réforme de l’IR renforcerait l’égalité horizontale entre les foyers fiscaux. En effet, comme expliqué précédemment les niches fiscales confèrent un avantage aux contribuables les mieux informés, à même de bénéficier des niches fiscales. Dans ce contexte, l’introduction d’une flat tax ramènerait de l’égalité tout en simplifiant le système. A cet égard, bien qu’il soit difficile de le chiffrer, il est évident qu’une simplification du barème de l’impôt conjugué à la suppression de la majorité des niches fiscales permettrait de réduire les coûts administratifs du traitement de l’impôt.

+Recettes nettes d’une « flat tax » à 2 taux+

Enfin, en raisonnant à dépenses publiques constantes, la suppression des niches fiscales sur l’IR fournirait d’importantes marges de manÅ“uvres au gouvernement. En effet, les niches fiscales au titre de l’IR s’élèvent à 38 milliards d’euros (34 milliards au titre des dépenses fiscales et 16 milliards au titre des dépenses non fiscales dont il faut déduire les 11,57 milliards issus du quotient familial). Ces dépenses pourraient alors être réallouées afin de réduire d’autres impôts et cotisations sans amputer les recettes fiscales globales.

Cette masse disponible permettrait par exemple :

• De réduire la cotisation patronale d’allocation familiale. Aujourd’hui, cette cotisation, déplafonnée, est soumise selon les cas à un taux de 3,45 ou 5,25%. Si le salarié dispose d’une rémunération inférieure ou égale à 1,6 SMIC : le taux de cotisation d’allocations familiales est de 3,45 % ; si le salarié bénéfice d’une rémunération supérieure à 1,6 SMIC : le taux de cotisation d’allocations familiales est de 5,25 %. La prise en charge de la totalité de cette dépense exclusivement par l’Etat au titre de la solidarité, ce qui paraît normal pour la famille qui ne relève pas de l’assurance, représenterait un transfert de coût à la charge de l’Etat de 34,9Md€ (évaluation 2014) et dès lors les salariés pourraient voir leur salaire augmenté d’au moins 3,45% compensant notamment pour les plus modestes d’entre eux l’impôt sur le revenu de 2% mis à leur charge ;

• D’augmenter de 1 ou 2% les retraites de base de sécurité sociale dans le même but de compenser la hausse d’impôt de 2% pour les plus démunis ;

• Le solde disponible, de l’ordre de 10Md€, pourrait être affecté à la suppression de l’ISF et à la suppression des impôts sur le capital s’ajoutant à la CSG pour 4,5% au titre du prélèvement social, 0,3% pour la contribution additionnelle et enfin 2% au titre du prélèvement de solidarité (ce qui fait que la CSG et ses taxes annexes représentent 15,5% sur les revenus du capital quand elle est de 7,5% sur la plus grande partie des revenus du travail).

Si l’impôt proportionnel sur le revenu était imposé sur une assiette élargie correspondant à celle de la CSG, le produit de l’impôt serait encore très supérieur. En effet, l’assiette de l’impôt sur le revenu représente 854Md€ prévus pour 2016 alors que l’assiette de la CSG est de l’ordre de 1200Md€. Le produit de l’impôt sur le revenu serait sans doute de l’ordre de 30 à 40 Md€ supplémentaire sauf, ce qui serait sans doute la bonne solution, à en réduire le taux pour conserver un niveau de produit équivalent. Les taux de 2 et 15% pourraient être réduits à 1,5 et 12% par exemple, ce qui serait une formidable libération des énergies et de l’économie.

Barème progressif proposé pour les revenus perçus en 2015

Répartition par décile de revenu imposable de l'IR en 2012

Répartition des foyers fiscaux par tranche du barème de l'IR en 2014