Retraites : épargner (pour) les générations futures

Alors que le haut-commissaire lance un deuxième round de discussions pour la réforme des retraites, les premières annonces sont préoccupantes. Le système à points proposé ne change pas le principe insoutenable de la répartition. Pourtant, les pays les plus performants du monde sont tous passés à la capitalisation. Dans ce nouveau rapport, l’IREF montre, exemples étrangers à l’appui, que l’épargne retraite est le seul moyen de sécuriser les pensions des générations futures.

RÉSUMÉ

• Avec 3 cotisants pour 2 retraités, une espérance de vie à la retraite qui a gagné 5 ans en un quart de siècle, un taux de natalité de 1,8, une quasi-absence de capitalisation (< 13 % du PIB), un chômage de masse, des engagements qui dépassent 300 % du PIB et une croissance atone, la soutenabilité de la répartition à la française est sérieusement compromise à moyen terme.
• Pour maintenir le niveau de vie de leurs retraités, les pays les plus performants du monde ont largement développé les plans d’épargne retraite volontaires, privés, capitalisés et diversifiés permettant à leurs retraités de dépendre à moins de 50 % de la répartition pour leurs revenus (77 % en France). Les pensions françaises pourraient doubler à terme si les cotisations obligatoires étaient placées dans des fonds de pension.
• L’IREF propose d’instaurer un Compte personnel retraite (CPR) incluant progressivement et prudemment un solide pilier d’épargne basé sur les réussites de l’économie et les dispositifs existants (PERP, PERCO, PERE, Madelin, Préfon, RAFP) afin de sécuriser les revenus des retraités tout en épargnant les générations futures.

L’auteur tient à remercier Thierry Benne, Jean-Philippe Delsol, François Facchini, Nicolas Lecaussin et Nicolas Marques pour leur temps, leurs conseils et leurs expertises.

Introduction

1993, 1995, 1999, 2003, 2007, 2010, 2013 et bientôt 2019 ! Le système de retraites français n’en finit pas d’être réformé. Présentée comme un système solidaire intergénérationnel, la répartition à la française n’a jamais fait l’objet de changement structurel depuis son instauration en 1941.
À chaque fois, les réformes ont consisté à ajuster les cotisations, les pensions ou l’âge de départ à la retraite pour tenter d’équilibrer les comptes de l’assurance retraite.
La pertinence de notre approche bismarckienne, assurantielle, monopolistique et publique n’a jamais été remise en question, contrairement à de nombreux pays riches qui ont engagé des réformes autrement plus ambitieuses.
Après avoir rappelé les limites posées par la répartition, ce rapport compare les performances et les évolutions des systèmes de retraites dans les autres pays du monde. Il s’intéresse particulièrement au développement de l’épargne retraite individuelle, à ses limites et à ses avantages dans trois pays modèles.
Au regard des réussites internationales, l’IREF en tire des propositions de réformes structurelles et ambitieuses afin d’assurer un système de retraite intègre, généreux et soutenable à long terme.

1. Les limites de la répartition à la française

Le début de la généralisation de la répartition dans le monopole de l’assurance retraite date de 1941 avec l’Allocation aux vieux travailleurs salariés, instaurée par le régime de Vichy. Le ministre René Belin met ainsi fin à la tradition des caisses de retraite par capitalisation. Le pacte gaullo-communiste du Conseil national de la résistance ne change pas cette approche bismarckienne assurantielle et l’intègre à la Sécurité sociale.
Dès lors, les régimes de base (salariés, indépendants, fonctionnaires, agriculteurs, régimes spéciaux) et les régimes complémentaires (Arrco, Agirc, Ircantec) ne cessent de prendre de l’ampleur. Les dépenses de vieillesse passent de 4 % du PIB dans les années 1950 (Reimat, 1997) à près de 14 % aujourd’hui (OCDE, 2018).

+Un choc démographique+

Le débat français sur les retraites a surgi au début des années 1990. L’augmentation de l’espérance de vie couplée à la baisse de la natalité ne permettait plus d’assurer l’équilibre budgétaire. Le rapport démographique a chuté de 3 cotisants par retraité en 1975 à moins de 1,5 aujourd’hui (Figure 1). Dans le régime des agriculteurs, il s’est même inversé pour atteindre 2,6 retraités de droit direct âgés de 65 ans et plus pour un cotisant actif.

Figure 1 : évolution du nombre de retraités, de cotisants et du rapport démographique

Malgré l’augmentation de l’âge légal de départ à la retraite, l’espérance de vie à la retraite, correspondant à l’espérance de vie moins l’âge de départ à la retraite, a gagné près de 5 ans en un quart de siècle (Figure 2).

Figure 2 : espérance de durée de retraite par génération, en nombre d’années

Les réformes récentes ont consisté à augmenter les cotisations, à paramétrer les surcotes et les décotes et à légèrement retarder l’âge de départ à la retraite pour atteindre 62 ans aujourd’hui, sans parvenir à maintenir un équilibre budgétaire durable.

+Des engagements inconsidérés non provisionnés+

La dette accumulée par les déficits de ces dernières années fait l’objet d’un amortissement depuis 1996 dans la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). Elle est financée par des « contributions sociales » (CSG, CRDS) qui sont en réalité des quasi-flat tax qui touchent uniformément la plupart des revenus, pensions comprises. Un impôt est donc prélevé sur les pensions pour financer l’équilibrage budgétaire … des pensions.
Les excédents du régime général en 2016, 2017 et 2018 sont le fruit de la fin de la montée en charge du recul de l’âge de la retraite à 62 ans. Le retour du déficit est attendu dès 2019. Quant aux régimes complémentaires Agircc et Arrco, ils sont en déficit qualifié d’« alarmant » par la Cour des comptes depuis 2009 (Cour des comptes, 2014).
Un des enjeux de la réforme de 2019 serait de mettre fin aux privilèges des régimes spéciaux sous le principe « un euro cotisé ouvre aux mêmes droits ». Nous ne développons pas cet enjeu dans cette étude ni celui de la retraite des fonctionnaires essentiellement financée par l’impôt. De nombreux travaux de l’IREF traitent abondamment de cette question (Garello & Lane, 2008) (Delsol & Lecaussin, 2017).
En outre, c’est la sécurisation des futures pensions qui devrait faire l’objet de toutes les attentions du législateur. L’INSEE évaluait en 2015 les engagements de l’ensemble des régimes de retraite obligatoires entre 6 800 et 9 800 milliards d’euros, soit entre 300 et 450 % du PIB (INSEE, 2018). Ces dettes vis-à-vis des générations futures ne sont pas prises en compte dans la dette publique.
Avec le modèle actuel à la natalité limitée, à l’immigration restreinte et avec l’allongement inéluctable de l’espérance de vie et sans changement structurel, les pensions sont condamnées à baisser, les cotisations à augmenter et la durée de la retraite devra être amputée.

+L’illusion de la solidarité+

La répartition pose aussi une question morale. Vendu à tort par ses partisans comme un système de solidarité intergénérationnelle, un « pacte social qui unit les générations » (art. L. 111-2-1 du code de la Sécurité sociale), le monopole du régime de base et les complémentaires obligatoires n’opèrent pas ou peu de redistribution entre riches et pauvres. Tout le monde sera à la fois débiteur et créditeur au cours de sa vie et les prestations sont proportionnelles aux revenus, à l’exception du Fonds de solidarité vieillesse qui alimente le minimum vieillesse.
Le monopole public assurantiel n’a donc pas grand-chose à voir avec de la solidarité publique. L’analyse historique de l’instauration de la répartition obligatoire date de la création de l’État providence par Bismarck dans les années 1880 (Taylor, 1955). Le système de retraite a été voulu comme un instrument permettant d’assurer la légitimation du socialisme d’État :
« Je considérerai que c’est un grand avantage quand nous aurons 700 000 petits retraités tirant leurs annuités de l’État, en particulier s’ils appartiennent à ces classes qui, autrement, n’ont pas beaucoup à perdre dans un soulèvement. » Bismarck, 1889.
L’approche bismarckienne déresponsabilise les individus et les contraint à quémander leur retraite à un pouvoir politique pouvant faire la pluie et le beau temps sur leurs pensions. Elle permet aussi aux intérêts catégoriels ou corporatistes des régimes spéciaux d’exiger des privilèges aux dépens du reste de la population. Le lobbying des syndicats, parfois violent, en vue d’obtenir ce qu’ils appellent des « compensations » est peu coûteux au regard des bénéfices que peut leur procurer la redistribution forcée.

+Une guerre des générations à venir ?+

Cette absence de choix et cette dépendance vis-à-vis de la génération antérieure déresponsabilisent, suppriment toute flexibilité et condamnent les séniors et les actifs à voir baisser les pensions, augmenter les cotisations et retarder l’âge de départ à la retraite.
Le risque de « guerre intergénérationnelle » ne peut être écarté. Nous devons trouver d’urgence un moyen d’assurer les retraites sans pénaliser la génération active. Les parties suivantes de ce rapport s’attachent à montrer comment de nombreux pays riches, confrontés aux mêmes enjeux, ont su trouver des solutions ambitieuses et durables.

2. Les pays riches provisionnent pour les générations futures

La plupart des pays du monde structurent leur système de retraite selon cinq piliers :
Pilier 0 : Un minimum vieillesse public pour les retraités les plus démunis est financé par l’impôt selon le principe de la solidarité nationale. En France, c’est l’Allocation de solidarité aux personnes âgées.
Pilier 1 : Une retraite publique et obligatoire fonctionne généralement par répartition. Les actifs payent pour les retraités et acquièrent des « droits » plus ou moins proportionnels à leurs revenus. C’est le fameux Régime de base en France.
Pilier 2 : Ce pilier est aussi obligatoire. Il correspond aux retraites complémentaires (Arrco, Ircantec, Agirc) qui fonctionnent par répartition en France, mais qui sont le plus souvent en épargne privée, par capitalisation, individuelle ou collective, dans le reste du monde.
Pilier 3 : L’épargne retraite volontaire est très répandue dans la plupart des pays, mais très limitée en France, car la fiscalité et l’importance des piliers 1 et 2 laissent peu de place à la possibilité d’épargner.
Pilier 4 : Ce dernier pilier fait référence aux autres moyens qu’ont les individus pour assurer leurs vieux jours (assurance-vie, investissement locatif, patrimoine …).

+Des réformes majeures+

Face à des évolutions démographiques comparables à celle de la France, la plupart des pays riches ont assumé la difficulté d’équilibrer budgétairement leur pilier 1 de répartition. Ces derniers ont dépassé le stade de la réforme paramétrique pour engager plus ou moins rapidement et radicalement des réformes structurelles à partir des années 1980 (Garello & Lane, 2008).
L’appel à l’épargne pratiqué dans les systèmes dits de capitalisation, a été introduit dans un deuxième pilier obligatoire et un troisième pilier facultatif, financés directement par les salariés et/ou les employeurs, libres d’y affecter tout ou partie des cotisations.
En 2016, 17 des 35 pays de l’OCDE étaient dotés à des degrés divers de régimes capitalisés publics ou privés, obligatoires ou quasi obligatoires (OCDE, 2018). Les actions et les obligations sont les deux catégories d’actifs les plus importantes avec plus de 80 % du portefeuille des retraites privées et des fonds de réserve publics fin 2016. Dans de nombreux pays, les actifs des fonds de pension sont en croissance soutenue depuis les années 2000, et ce, malgré la crise des subprimes de 2007-2009 (Figure 3). Cette croissance est liée à la hausse des valeurs de placement au cours de ces dernières années et, dans certains cas, à l’augmentation du nombre de souscripteurs.

Figure 3 : évolution des actifs détenus par des fonds de pension dans certains pays de l’OCDE

Si un pilier 0 financé par l’impôt reste toujours en filet de sécurité, les cotisations des piliers 1 et 2 ont souvent été allégées afin de permettre le développement de l’épargne libre. La fiscalité sur l’épargne et le patrimoine a été baissée, les fonds de pension ont été déréglementés pour favoriser la concurrence et les marchés financiers ont été partiellement libérés pour permettre le développement de services performants et sécurisés.
De manière générale et avec plus ou moins d’amplitude, beaucoup de pays riches sont passés de la répartition à la capitalisation, d’une approche obligatoire au choix volontaire, du monopole à la diversification, du public au privé et de la gestion budgétaire d’État à la financiarisation privée.

+Comparaison internationale+

La comparaison internationale des systèmes de retraites est un exercice difficile. Chaque pays a ses spécificités et la définition des standards de comparaison et de performance contiennent forcément une part d’arbitraire. Il est indispensable de prendre avec beaucoup de précautions les indicateurs et certains d’entre eux ne sont pas considérés dans ce rapport tant ils sont sujets à caution.
Le Melbourne Mercer Global Pension Index (MMGPI) tente néanmoins d’évaluer de manière exhaustive la qualité des systèmes de retraite en termes d’adéquation, de durabilité et d’intégrité (Mercer, 2017).

Figure 4 : indice global des retraites de Melbourne Mercer

D’après le classement, le Danemark, les Pays-Bas et l’Australie sont les trois pays offrant les meilleurs systèmes de retraite du monde. La France ne brille pas avec une seizième place sur trente (Figure 4).

+Les faiblesses françaises+

La France est le seul pays de l’OCDE dans lequel les plus de 65 ans ont des revenus plus élevés que la moyenne de la population nationale (OCDE, 2018). Ces revenus sont composés majoritairement des pensions (77 %), d’une part relativement importante de revenus du capital (17 %) et des revenus du travail (6 %). Même si les retraités sont contraints de payer la CSG, la CRDS et la CASA, ils ne paient quasiment pas pour l’assurance maladie. De plus, le taux de cotisations obligatoires de 25,4 % en moyenne sur le salaire brut fait partie des plus élevés de l’OCDE (18,4 % en moyenne en 2016) (OCDE, 2018). Ces éléments permettent d’expliquer en partie le meilleur niveau de vie relatif des retraités français par rapport aux autres pays.
Cet élément ne signifie pourtant pas que les retraités français sont particulièrement bien lotis en termes de revenus. Avec un jour de libération fiscale record qui s’établit au 27 juillet cette année, les prélèvements obligatoires français restent les plus élevés des pays riches, surtout pour les salariés. Les revenus disponibles sont donc relativement plus faibles que nos voisins, que ce soit pour les actifs ou pour les retraités.
Le MMGPI relève de sérieuses limites quant à la soutenabilité et l’intégrité du système français pour expliquer la note particulièrement basse de la France :
• La quasi-absence de capitalisation : 12,3 % du PIB en France versus 97% en moyenne pondérée pour l’OCDE (Figure 5),
• La durée relativement longue du temps passé à la retraite avec un départ à 61,6 ans en France en moyenne versus 64,3 ans pour l’OCDE,
• Le faible taux de natalité, autour de 1,8, n’assurant pas le renouvellement de la population,
• Le taux de chômage qui s’élève à 8,9 % contre 5,5 % fin 2017 pour l’OCDE, et pour les seniors, le taux d’emploi des 60 – 64 ans à 28 % versus 46 %,
• La dette publique : 98 % du PIB versus 87 % début 2018 (mesure Eurostat),
• La croissance limitée comparée aux autres pays riches.

Figure 5 : Actifs des plans de retraite privés et des fonds de réserve publics

Tous ces facteurs rendent particulièrement périlleux la stabilité et l’équilibre budgétaires du système français à moyen terme au regard de ses engagements vis-à-vis des futures générations de retraités. Pourtant des pays ont su changer leur système de retraite. Nous analysons les raisons des performances du Danemark, des Pays-Bas et de l’Australie dans la partie qui suit.

3. Danemark, Pays-Bas et Australie : des pays modèles

Assurer des retraites généreuses sans grever le revenu des actifs n’est pas chose aisée. Voici un focus sur les trois pays qui sont jugés les plus performants par le MMGPI et qui présentent un arbitrage digne d’intérêt entre répartition provisionnée et épargne individuelle et collective.

+Danemark+

Le système danois s’appuie sur plusieurs piliers. En plus du régime public de base financé par l’impôt, une prestation de retraite complémentaire sous conditions de ressources est versée aux retraités les plus pauvres (pilier 0). Il existe surtout un régime obligatoire fondé sur des cotisations forfaitaires, appelé ATP et qui couvre la quasi-totalité de la population (pilier 1). Il est intégralement capitalisé, car chaque génération finance ses propres droits. Des régimes professionnels négociés par des conventions collectives et par capitalisation intégrale complètent les retraites pour 90 % de la population, fonctionnaires compris (pilier 2). Des plans de retraites facultatives et individuelles existent aussi (pilier 3).
Ce haut niveau de capitalisation explique le taux d’actifs record de plus de 200 % du PIB, dont près d’un quart placés dans des fonds de pension et le reste géré par l’ATP. À comparer avec la capitalisation française cumulée ne dépassant pas 13 % pour des engagements supérieurs à 300 % du PIB (Figure 5).

+Pays-Bas+

Aux Pays-Bas, le système de retraite repose sur trois piliers principaux : un régime public forfaitaire (AOW) lié au salaire minimum et financé par des prélèvements sur les salaires ; des régimes professionnels quasi obligatoires par capitalisation (91 % des salariés sont couverts par des accords de branche) ; et des plans d’épargne individuels.
Les actifs dans les fonds sont composés essentiellement d’actions et d’obligations internationales. Ils atteignent 180 % du PIB, ce qui est le taux le plus élevé de l’OCDE (Figure 3). Le risque est partagé entre employeurs et salariés, car le montant des prestations peut dépendre de la solvabilité de l’organisme de retraite. Ce dernier doit être strictement séparé juridiquement et financièrement de l’entreprise.

+Australie+

En Australie, les retraites se divisent en trois composantes : une pension soumise à des conditions de ressources financée par l’impôt (pilier 1) ; une garantie de retraite, qui est une cotisation obligatoire de l’employeur à l’épargne privée dans des fonds de pension (pilier 2) ; et des retraites facultatives et autres formes d’épargne privée individuelle ou collective capitalisées (pilier 3).
Le deuxième pilier est obligatoire depuis une réforme de 1991 avec une cotisation des employeurs de 9,5 % sur les salaires. Cette réforme montre qu’il est possible de généraliser la capitalisation avec l’aval des syndicats. La caisse de retraite peut être gérée par les entreprises, par la branche, par des sociétés de services financiers, voire par les individus eux-mêmes.
L’épargne retraite privée est encouragée par le biais d’allègements fiscaux. Les gestionnaires des 100 000 fonds australiens disposent d’une grande marche de manœuvre et d’une liberté de choix en termes de placements. Ils sont essentiellement constitués en actions, en moyenne à plus de 50 % des portefeuilles, ce qui est un des taux les plus hauts de l’OCDE.
Le rendement réel des fonds australiens, inflation et frais de gestion déduits, fait partie des plus élevés de l’OCDE, atteignant sur la période 2006-2016, crise des subprimes comprise, une moyenne de 3,7 % par an, tout comme les fonds de pension danois. Les fonds néerlandais atteignent même 4,5 % sur la même période quand la moyenne de l’OCDE se situe à 2,2 % (OCDE, 2017).

+L’épargne retraite face à la répartition+

Comme leurs rendements sont plus importants que le taux de croissance du PIB, en fructifiant, les épargnes retraites rapportent plus que la répartition pour un même euro « investi », indépendamment du risque démographique de long-terme. Le taux de remplacement par rapport au dernier salaire pour 1 % de cotisation s’élève en moyenne à 2,4 % avec le système par répartition français. Pour les régimes capitalistiques privés néerlandais et danois (pilier 2), 1 % de cotisation permet d’obtenir des taux de remplacement de 4,3 et de 6 % respectivement, soit près du double de la France !

Ces estimations sont calculées à partir des taux de cotisation brute et des taux de remplacement fournis par l’OCDE (OCDE, 2018). Elles ne prennent pas en compte d’éventuels transferts entre piliers, la durée de la retraite, les différences de prélèvements obligatoires entre actifs et retraités, l’incidence fiscale et elles concernent un salarié célibataire dont le salaire est équivalent au salaire moyen (il peut exister des mécanismes redistributifs entre pensions pour les bas salaires et entre conjoints). Malgré ces approximations, ces chiffres révèlent une claire sous-performance du régime par répartition français par rapport à la capitalisation.
La répartition assure moins de 50 % des ressources des personnes âgées néerlandaises, danoises ou australiennes. En France, la répartition génère 77 % des revenus des retraités. Dans les trois pays modèles, les retraités dépendent beaucoup moins des transferts ponctionnés sur la génération active qu’en France.
Les avantages économiques de l’épargne retraite sur la répartition ont été débattus et étudiés par de nombreux économistes depuis les premiers travaux du prix Nobel d’économie Paul Samuelson dans les années 1950 (Feldstein, 1998) (Davanne, Lorenzi, & Morin, 1997).
En France, Davanne et Pujol ont évalué qu’avec un rendement de 4 %, un actif qui capitaliserait la moitié des sommes aujourd’hui prélevées par la répartition disposerait à terme d’un revenu identique au pensionné de l’assurance vieillesse, soit un rendement doublé par rapport à celui de la répartition. Inversement, le manque à gagner du cotisant en répartition actuel oscillerait entre 40 et 70 % des prélèvements sociaux selon les rendements retenus (Davanne & Pujol, 1997).
La large capitalisation des pensions danoises, la souplesse et la flexibilité offerte aux futurs retraités australiens ou encore les rendements des fonds néerlandais montrent que l’épargne retraite est une alternative durable et intègre pour pallier les limites de la répartition.
L’approche est non seulement plus soutenable économiquement, mais elle est aussi plus morale. Avec des taux de cotisation obligatoires mécaniquement plus faibles (12,8 % au Danemark, 9,5 % en Australie contre 25,4 % en France), l’épargne retraite restreint l’interférence politique ou catégorielle de la répartition et offre une plus grande liberté de choix aux futurs retraités dans l’allocation de leurs revenus et de leur portefeuille d’épargne.

4. L’épargne retraite face aux critiques

L’épargne retraite fait l’objet de nombreuses critiques, particulièrement en France. Voici une réponse aux objections habituellement avancées par les partisans de la répartition intégrale.

+Les crises financières+

Chaque crise financière est l’occasion de nous rappeler que le risque serait trop grand de perdre toute l’épargne consciencieusement accumulée. Un krach boursier n’est pourtant pas sans impact sur le taux de croissance, ce qui affecte aussi les pensions en répartition.
Il est possible de prévenir les risques de crise de multiples manières : majoration des taux, réassurance, contrats pluriels ou encore diversification du portefeuille, notamment à l’international. En début de carrière, les fonds proposent en général des rendements plus risqués, mais plus élevés puis optent pour des placements de couverture moins risqués avant le départ à la retraite, comme des obligations ou la pierre. Les fonds ont surtout pour garantie de gérer toutes les générations et de pouvoir étaler les risques dans le temps.

+Les risques à long terme+

Les chiffres sur le long terme contredisent l’argument selon lequel les crises détruiraient les épargnes accumulées pendant des années. En France, un fonds public de 36 milliards d’euros appelé Fonds de réserve pour les retraites avait été créé en 2001 pour anticiper la dégradation des finances de l’assurance retraite. Depuis 2004, ce fonds a enregistré un rendement moyen annuel de 4,4 % malgré une perte de 25 % essuyée en 2008 avec la crise des subprimes (FRR, 2017).
De manière générale, les fonds en actions se révèlent être très performants, mais ils sont à tort très mal perçus par les Français (AMF, 2017). En France, le retour sur investissement réel en actions s’est élevé en moyenne à 3,25 % sur la période 1870-2015, guerres mondiales comprises. Depuis 1950, le rendement réel des actions atteint 6,38 % par an et même 11,07 % depuis 1980 (Jordà, Knoll, Kuvshinov, Schularick, & Taylor, 2018).
Les obligations sont non seulement moins rentables, mais elles sont aussi plus risquées sur le long terme. Certaines modélisations évaluent qu’il n’est pas possible d’atteindre des rendements supérieurs au rendement implicite de la répartition (Marlier, 2007). L’étude des séries historiques en France et aux États-Unis montre que le risque de perte de pouvoir d’achat hors période de guerre s’approche de zéro au bout de 20 ans pour les actions alors qu’il reste toujours supérieur à 30 % à long terme pour les obligations (Hamayon, Legros, & Pradat, 2016).

+La faillite des fonds de pension+

La faillite retentissante d’Enron en 2001 qui a entraîné l’anéantissement de l’épargne retraite de ses salariés est souvent citée comme exemple de défaillance. Cette affaire, qui peut légitimement inquiéter, a été le résultat de malversations de la part des dirigeants. Grâce à une comptabilité opaque, des connivences, notamment politiques, et la société Arthur Andersen qui jouait le double rôle de contrôleur et conseiller financier, 60 % des actions du fonds de pension mis en place par Enron pour ses salariés étaient en réalité des actions Enron qui n’étaient même pas réassurées (Garello & Lane, 2008).
Ces conflits d’intérêts ont entraîné une lourde condamnation de l’équipe dirigeante. Pour prévenir ce qui relève de l’escroquerie, il est indispensable de diversifier les actifs et de les séparer de l’entreprise comme il est de rigueur aux Pays-Bas.

+La spéculation+

L’instauration de fonds de pension est critiquée, car ils créeraient des bulles spéculatives générant les crises financières. Les crises financières s’expliquent pourtant plus largement par les politiques monétaires des banques centrales qui faussent les signaux de prix et les aléas moraux créés par la réglementation, et non pas par l’abondance de capitaux (Huerta de Soto, 2006) (Norberg, 2009).
L’effet de l’épargne retraite sur le marché des capitaux a été largement étudié (Thomas & Spataro, 2016). Si certaines conditions sont remplies telles que l’existence d’un marché financier bien établi, un niveau de protection des actionnaires garanti, une ouverture au marché international des capitaux, des épargnants suffisamment éduqués sur les questions financières et la présence de fonds de pension de taille importante, le développement de la capitalisation joue un rôle très positif sur les marchés financiers.
Les liens entre taux d’épargne et croissance économique sont moins évidents, même si certaines études relèvent que le développement de fonds de pension favorise les investissements de long-terme dans des activités innovantes. La capitalisation est généralement favorable à l’activité productive en contribuant à son financement en capital plutôt que par l’emprunt qui pèse sur les comptes des entreprises et les fragilise.

+Les inégalités et la solidarité+

La capitalisation est critiquée, car elle entraînerait des retraites à deux vitesses : d’une part, ceux qui sont coincés dans une coûteuse répartition et qui n’ont pas les moyens de faire fructifier une épargne supplémentaire et, d’autre part, ceux qui disposent de revenus plus conséquents qu’ils peuvent capitaliser.
Si le seuil de cotisation obligatoire en répartition est abaissé, l’accès à l’épargne pourra se démocratiser pour les moins fortunés. Que l’épargnant soit pauvre ou riche, chaque euro épargné rapportera le même rendement. C’est donc la situation actuelle qui pénalise les plus pauvres car le niveau de prélèvements obligatoires réserve l’épargne seulement aux plus riches.

+L’immoralité du capitalisme+

Beaucoup d’économistes de gauche reconnaissent la supériorité économique de la capitalisation sur la répartition. Néanmoins, ils tiennent à maintenir la répartition intégrale pour ne pas opérer de « scission du salariat ». Avec l’épargne retraite, les salariés deviendraient encore plus capitalistes qu’ils ne le sont déjà, ce qui est considéré comme un vice. Ce jugement moral dénigrant le profit actionnarial par rapport au revenu du travail qui serait bien plus vertueux est une grille de lecture dépassée.
Les réussites de l’épargne retraite à l’étranger battent en brèche la mythologie de la lutte des classes entre les propriétaires des moyens de production et les salariés. Loin d’être immorale, la capitalisation permet aux salariés les plus nécessiteux de garantir un revenu décent pour leurs vieux jours.
Les fluctuations de marché, la détérioration de l’épargne par l’accroissement artificiel de la masse monétaire lors des politiques inflationnistes et l’accaparement politique de l’épargne rappellent que la capitalisation n’est pas sans risques. Par exemple, le régime de Vichy a confisqué les épargnes accumulées dans les caisses de capitalisation en 1941. Face au vieillissement de la population, la plupart des économistes considèrent néanmoins que l’épargne retraite présente une meilleure performance que les transferts directs et non provisionnés (Feldstein, 1998) (Davanne, Lorenzi, & Morin, 1997).
Les débats portent plutôt sur le coût de la barrière à la sortie pour passer de la répartition à l’épargne retraite. Continuer à payer les engagements acquis des retraités actuels tout en commençant à faire fructifier une épargne pose un défi économique et politique. L’IREF détaille une proposition de réforme dans la dernière partie qui suit.

5. Pour l’instauration d’un compte personnel retraite

La littérature économique et les réussites de l’épargne retraite à l’étranger montrent l’intérêt d’introduire progressivement et prudemment un pilier de capitalisation dans le système de retraites français. Un certain nombre de préalables sont néanmoins nécessaires pour garantir le développement d’une épargne retraite soutenable et intègre.

+Les réformes préalables+

Aujourd’hui, les cotisations versées librement à des régimes de capitalisation facultatifs ne sont pas déductibles du revenu imposable mais les pensions versées à terme sont imposables, du moins en partie. Il serait préférable que, sur option des souscripteurs, et dans certaines limites, ces cotisations soient déductibles et que la pension viagère reçue pendant le temps de la retraite soit imposable, comme pour les retraites par répartition.
Sur le plan financier, le marché des capitaux doit être libéré de ses entraves protectionnistes pour permettre de diversifier l’épargne et de ventiler les risques, notamment à l’international. Les augmentations artificielles de la masse monétaire doivent cesser pour garantir une stabilité monétaire à long terme, protéger les signaux de prix sur les rendements et éviter les crises financières (Salin, 2016).
Les privilèges légaux des régimes spéciaux doivent être abolis. Le régime des fonctionnaires devra peu à peu sortir du financement quasi exclusif par l’impôt pour assurer sa propre autonomie (Delsol, 2016).

+Provisionner pour les générations futures+

Face aux engagements des régimes de retraite et aux contraintes démographiques, le principe de précaution pour les générations futures s’impose. L’avenir des retraites ne peut passer que par l’introduction de l’épargne pour bénéficier des avantages des intérêts composés.
L’IREF propose d’instaurer un Compte personnel retraite (CPR). Ce dernier inclura de manière progressive et prudente la capitalisation en convertissant peu à peu une partie des cotisations du monopole de l’assurance vieillesse (pilier 1) vers l’épargne retraite individuelle ou collective (pilier 3) ou vers d’autres formes d’épargne patrimoniale (pilier 4).

Afin d’assurer les engagements de pensions auprès des retraités actuels et des actifs qui ont déjà accumulé des droits, une évolution prudente est nécessaire pour ne pas devoir supporter le coût de la transition de manière brutale. L’introduction progressive de la capitalisation a été réalisée récemment avec succès en Allemagne et en Suède.
Dans les années 1990, le système suédois présentait de nombreux défauts comparables à la répartition française actuelle. Après une phase de concertation, un consensus national a permis d’instaurer un système à trois piliers, dont 2,5 % des salaires alloués à la capitalisation. Les suédois sont libres de choisir les fonds dans lesquels ils épargnent (Lecaussin, 2010).
Le coût de transition est égal aux droits acquis par tous ceux qui ont dû payer pour leurs aînés sans pouvoir capitaliser. Pour ne pas payer pour « deux retraites » (une pour la pension des inactifs actuels et une pour provisionner sa propre retraite), chaque euro épargné doit faire baisser d’un euro le prélèvement obligatoire pour l’assurance retraite qui devra lui-même être financé d’une autre manière pendant toute la durée de la transition.
Pour assurer le financement de la transition, le Fonds de réserve pour les retraites (pilier 2) pourrait être abondé pour financer les droits acquis par le produit de la privatisation de certaines infrastructures, d’équipements collectifs et de participations de l’État dans les entreprises où il détient des capitaux (IREF, 2017).

+Généraliser les outils existants+

Pour développer l’épargne retraite (pilier 3), l’IREF propose de s’appuyer sur les dispositifs existants. Même si leurs créations sont récentes et qu’ils restent relativement marginaux, plusieurs régimes facultatifs ont été instaurés dans le droit de l’État français (pilier 3).
Les Plans d’épargne pour la retraite collectif (PERCO), les Plans d’épargne retraite entreprises (PER Entreprises), les contrats Madelin et les Plans d’épargne retraite populaire (PERP) sont destinés au secteur privé. Les trois premiers sont accessibles dans le cadre de l’entreprise (accords paritaires) et le PERP l’est à titre individuel. Disposant de certains avantages fiscaux, ils servent une rente aux épargnants au moment de la retraite. Celle-ci est toujours versée même si le salarié change d’entreprise. Ces dispositifs fonctionnent. Mais leur complexité écarte de nombreux bénéficiaires possibles. Une simplification de ces outils sera nécessaire.
Pour le secteur public, des fonds de pension facultatifs existent depuis très longtemps pour les fonctionnaires et les élus (Prefon, Corem, CRH, Fonpel, Carel-Mudel).
En 2016, 13,6 milliards d’euros de cotisations ont été collectés dans le cadre des dispositifs publics et privés de retraite supplémentaire. Les prestations versées se sont élevées à 6,1 milliards d’euros la même année. Sur les 12,7 millions d’adhérents à ces épargnes retraites facultatives, 6 millions avaient cotisé en 2016 (DREES, 2018).
Bien qu’en forte croissance, ces dispositifs restent marginaux, car ils représentent seulement 4,8 % des cotisations et 2 % de l’ensemble des prestations de retraite françaises (DREES, 2018).
Plusieurs limites peuvent expliquer ce développement toujours marginal. Ces produits sont relativement complexes car très réglementés et fiscalisés. Ils sont réservés à ceux qui ont les moyens de payer pour une épargne supplémentaire en plus des prélèvements obligatoires du Régime général et des régimes complémentaires. Les exigences de sortie en rente ou en capital peuvent être contraignantes. La gestion de certains fonds comme la Préfon est très opaque et ne peut inspirer confiance. Enfin, la fiscalité sur le capital détourne l’épargne vers les assurances-vie.

Pour permettre le développement d’un véritable pilier d’épargne retraite, plusieurs mesures semblent indispensables :
• Permettre le transfert de capital entre les plans d’épargne individuels et collectifs, à la discrétion de l’épargnant, notamment des transferts d’assurance-vie vers l’épargne retraite,
• Permettre la signature de plans d’épargne sans contrainte légale quant à la sortie en capital ou en rente,
• Supprimer la fiscalité sur le capital des plans d’épargne et exonérer les versements des cotisations sociales, de l’impôt sur le revenu, de la CSG-CRDS et du « forfait social »,
• Garantir la liberté de choix des individus parmi l’offre de plans d’épargne privés et en concurrence,
• Ne pas introduire de gestion patronale obligatoire pour les épargnes des salariés,
• Maintenir la dissociation entre les épargnes professionnelles et les actifs de l’entreprise,
• Développer un haut niveau de transparence et d’audit des caisses et des fonds de pension,
• Permettre la création de nouveaux plans d’épargne innovants librement proposés aux actifs et sans discrimination,
• Permettre la mise sur le marché de services financiers innovants d’assurance, de gestion et de prévention des risques,
• Garantir constitutionnellement le droit de propriété des fonds capitalisés par les épargnants et leur absence de fiscalisation pour éviter une appropriation électoraliste ou opportuniste par le pouvoir politique.

+Ouvrir l’épargne complémentaire du secteur public+

Enfin, des exceptions propres à certains régimes publics posent question au regard de l’égalité de droit face à l’épargne. Pour les agents de la fonction publique, la capitalisation existe déjà dans une retraite complémentaire obligatoire (pilier 2) avec la Retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) qui cumulait 26 milliards d’euros d’actifs en 2016.
Le régime spécial des sénateurs fonctionne lui aussi en grande partie par capitalisation avec 631 millions d’euros de réserves fin 2015 pour 639 pensionnés (Sauvegarde Retraites, 2017). Ce régime ultra privilégié est aussi alimenté par des subventions.
On peut aussi citer le régime complémentaire obligatoire et capitalisé des pharmaciens géré par la Caisse d’assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP) (DREES, 2018).
Alors que les sénateurs et les fonctionnaires ont le privilège légal de pouvoir épargner pour leurs vieux jours dans leurs régimes obligatoires, le reste des actifs du privé sont coincés dans une répartition insoutenable qui pénalise les plus modestes qui n’ont pas les moyens de provisionner. Au nom de l’égalité de droit, la RAFP et le régime spécial des sénateurs (préalablement débarrassé de ses subventions) devraient être ouverts à l’ensemble de la population. Les versements devront être déductibles des cotisations de répartition et, bien entendu, des revenus imposables.

Conclusion

En proposant d’uniformiser le système de retraites français dans un régime unique à points, le gouvernement risque de concentrer ses efforts sur une réforme qui ne traite pas l’enjeu de la soutenabilité pour les générations futures. Le projet annoncé ne changera rien au fait que le système de retraite français obligatoire repose quasi entièrement sur la répartition.
Face au défi démographique, le principe de précaution s’impose pour sécuriser l’avenir des pensions. À l’image de pays comme le Danemark, les Pays-Bas ou l’Australie, il est possible de garantir un système durable et intègre pour nos enfants par l’épargne retraite.
Pour se faire, l’IREF propose l’instauration d’un Compte personnel retraite (CPR), véritable troisième pilier provisionné et individualisé. Basé sur les dispositifs existants, progressivement généralisés, assouplis et défiscalisés, cette capitalisation à la française garantira aussi les droits acquis par la répartition.
Ce jeu à somme positive aura les vertus d’efficacité, d’équité et de liberté. Par l’épargne retraite, les individus deviendront plus responsables de leur avenir et pourront choisir des parcours de carrière plus flexibles. L’activité productive en profitera aussi en disposant de plus de capitaux investis dans les entreprises.
Épargner les générations futures du déclassement doit passer par une approche responsabilisante. Chacun devrait pouvoir déduire ses versements de retraite de son revenu imposable, qu’ils soient affectés à de la répartition ou à de la capitalisation. Seule la liberté d’épargner pourra sécuriser un modèle de retraite français généreux, soutenable et intègre.

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Figure 1 : évolution du nombre de retraités, de cotisants et du rapport démographique

Figure 2 : espérance de durée de retraite par génération, en nombre d'années

Figure 3 : évolution des actifs détenus par des fonds de pension dans certains pays de l'OCDE

Figure 4 : indice global des retraites de Melbourne Mercer

Figure 5 : Actifs des plans de retraite privés et des fonds de réserve publics