Douze ans après leur création, les métropoles peinent à démontrer leur utilité

Les métropoles sont des établissements publics de coopération intercommunales à fiscalité propre (EPCI) créées par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT, pour remplacer les communautés urbaines dans les plus grandes villes de France. Leur statut, qui s’inscrit dans un vaste mouvement d’affirmation des intercommunalités, a été largement remanié par les lois MAPTAM (modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) du 27 janvier 2014 et NOTRE (nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015.

L’article L. 5217-2 du CGCT (Code général des collectivités territoriales) détermine six compétences de plein droit des métropoles : l’aménagement économique, social et culturel de l’espace ; la politique locale de l’habitat ; la gestion des services métropolitains d’intérêt collectif ; la politique du cadre de vie et de l’environnement.

D’autres compétences sont subordonnées à la reconnaissance d’un intérêt métropolitain : la gestion des cimetières, la réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêts métropolitains ou encore l’entretien et la construction d’équipements socio-éducatif et sportifs.

Dès le départ, la métropole a été conçue comme un organe souple, souplesse qui s’est vite transformée en flou, flou qui a mené à l’immobilisme.

Vue d’ensemble

Accessible aux aires urbaines de plus de 650 000 habitants possédant une ville centre de plus de 400 000 habitants, le statut de métropole a fait florès. La France en compte 21, dont deux à statut dérogatoire (Paris et Marseille) et une collectivité à statut particulier (le Grand Lyon).

L’objectif, assez louable, du départ, était d’améliorer la rationalisation et l’intégration des territoires concernés, notamment en portant des projets structurants de taille supérieure à ce que les anciens EPCI auraient pu prétendre, et à réaliser des économies d’échelle en mutualisant les services.

En définitive, selon les mots mêmes de la si diplomate Cour des comptes, la mutualisation des services n’a pas progressé significativement. À minima, il s’agit d’un simple groupement de commandes publiques des communes, parfois les services ont été fusionnés avec ceux de la ville centre, mais jamais avec ceux de l’ensemble des communes, d’où l’incapacité chronique à générer de réelles économies d’échelle.

Alors même que l’une des spécificités de ce type d’intercommunalité demeure la possibilité de se voir confier des compétences départementales, régionales et même étatiques, le passage au statut de métropole ne s’est accompagné, le plus souvent, que d’un transfert limité des compétences par rapport à celles dont disposaient les anciennes communautés urbaines.

Assez paradoxalement, l’application d’un principe de subsidiarité locale a engendré un retour en grâce des maires, notamment dû à la déconcentration des services métropolitains, placés sous leur autorité.

Cette difficulté à porter des projets structurants rayonnant sur l’ensemble de leurs bassins de vie, s’illustre bien par la trajectoire d’investissement de ces EPCI urbains. Comme l’illustre le graphique suivant, les dépenses d’investissements n’ont cessé de baisser entre 2019 et 2021, avec un timide retour depuis le début de l’année :

Focus sur une coquille vide : la métropole du Grand Paris (MGP)

Le cas de la MGP, qui regroupe 7,2 millions d’habitants, illustre bien le millefeuille territorial français à son comble. Ce ne sont pas moins de quatre (cinq si l’on rajoute les arrondissements de la capitale) niveaux de collectivités qui coexistent en région parisienne : le conseil régional d’Île-de-France, la MGP, les onze établissements publics territoriaux (EPT) qui la composent (plus Paris qui possède un statut particulier), les huit départements et enfin les communes. La juxtaposition des textes la règlementant a d’ailleurs été qualifiée de « cauchemar légistique » par le Sénat.

Malgré 3,6 Mds€ de recettes annuelles, la MGP ne dispose que d’un budget propre de 206 M€ avec 164 M€ d’investissements, dont 54 M€ consacrés au fonds d’investissement métropolitain. En réalité, 98% des flux financiers de la MGP s’opèrent avec les EPT et les communes.

Cette complexité de la gouvernance et de la répartition des moyens coïncide d’ailleurs avec un bloc de compétences limité guère différent de celui d’une métropole de droit commun.

La MGP s’est d’ailleurs montrée incapable de faire avancer les questions sensibles et clivantes sur le logement, le partage financier entre les territoires, ou les plans de circulation. Par exemple, le schéma de cohérence territorial (SCOT) n’a été adopté qu’au mois de janvier de cette année et le plan métropolitain de l’habitat et du logement (PMMS) est toujours en latence.

En somme, et comme souvent dans notre pays, une bonne idée de départ s’est transformée en couche supplémentaire de notre si indigeste millefeuille territorial, et ce au détriment du contribuable, puisque chaque couche nouvelle génère soit la création d’un nouvel impôt (cf. la montée en puissance de la taxe sur les ordures ménagères concomitamment au développement des EPCI), soit l’alourdissement des précédents.