Taxis et VTC – Étude pour une vraie réforme du marché

On compte 17 636 taxis dans les rues de Paris, à peine plus qu’à la fin des années 1930, où leur nombre était limité à 14 000 ;

Depuis des décennies, la corporation des taxis refuse toute réforme, alors que le système de licence empêche l’arrivée de nouveaux entrants ;

De nombreux exemples étrangers montrent qu’il est possible de réformer et de faire prospérer tous les acteurs ;

L’arrivée des VTC bouleverse le marché des taxis, qui ont diversifié leur offre (maraude, livraison, transport de malades, etc.) et perçoivent les VTC comme une menace;

Si le marché du VTC était aussi ouvert à Paris qu’à Londres ou New-York, 68 000 emplois pourraient être créés ;

Le prix de la licence atteint des sommets, dont le remboursement (de tout ou partie de la licence) apparait comme nécessaire pour engager toute réforme de fond ;

Les nouvelles technologies (Smartphone, géolocalisation), à leur tour, transforment le marché du transport individuel et risquent de rendre obsolète le métier de taxi si ces derniers n’acceptent aucun changement. D’ailleurs, le prix de la licence a déjà chuté de 25 % depuis 2013 à Paris.

Propos introductif

Depuis de nombreuses années, les taxis sont en guerre – une guerre menée contre la concurrence et l’innovation technologique. Un peu comme au temps des Luddites, ces artisans anglais du textile du début du 19ème siècle, en conflit ouvert contre les manufactures privilégiant les métiers à tisser à la main d’œuvre, la corporation des taxis refuse toute réforme remettant en cause ses acquis.

Autrefois opposés à la hausse du nombre de licences accordées par les communes, ils sont désormais engagés dans un bras de fer contre les Véhicules de tourisme avec chauffeur (ci-après, VTC). Ceux-ci se multiplient depuis quelques années, avec notamment à Paris les sociétés Snapcar, Chauffeur Privé, LeCab, Allocab et SuperShuttle, mais aussi les grands groupes internationaux comme UBER.

Dans ce contexte, un nouveau rapport de force s’est installé, mais il reste en faveur des taxis, grâce à leur pouvoir de nuisance et à la puissance du lobby qu’ils représentent. Les élus craignent plus que tout le blocage des rues et la paralysie de la ville dont les taxis sont capables dans leur colère. Ils redoutent aussi la violence des chauffeurs dont les VTC ont été victimes lors des grèves de février 2014 : insultes, intimidations, ou encore jets de pierres sur les véhicules[[RICHAUD Nicolas, Après la Belgique, nouvelle interdiction pour Uber en Allemagne, Les Echos, 18 avril 2014, vidéo disponible sur : http://bit.ly/1hjhbWS.]]. Face à ces violences et ce déni de l’état de droit, la puissance publique a à peine réagi. Le gouvernement Ayrault s’est contenté de nommer un médiateur, Thomas Thévenoud, pour faciliter le dialogue entre les taxis et les VTC. Ses travaux ont abouti à un nouveau rapport rendu public le 24 avril dernier : à la suite des négociations qu’il a menées, 30 nouvelles recommandations ont vu le jour. Puis il a produit un projet de loi soumis successivement au Parlement et au Sénat. À l’occasion du débat parlementaire, les députés ont voulu imposer aux conducteurs de VTC de retourner au lieu d’établissement de l’exploitant de cette voiture ou dans un lieu, hors de la chaussée, où le stationnement est autorisé » – comprenez, un parking privé payant -, même s’il a une autre commande. Ils ont également interdit aux VTC d’avoir recours à la maraude électronique en utilisant les applications sur Smartphone intégrant une géolocalisation. Le Sénat est revenu fin juillet sur ces dispositions tendant à faire disparaître les VTC. Mais le débat reste entier, focalisé notamment sur la question du stationnement dans l’espace public entre deux courses, qui est une source de conflit avec les taxis.

Le sort des VTC sera connu quand la navette parlementaire aura été consommée. Il y a fort à parier que ces dispositions ne changeront que très peu l’état du marché, caractérisé par une absence presque totale de concurrence, au détriment des consommateurs. Il y a là une grave incohérence par rapport au discours du gouvernement qui prêche l’abolition des privilèges des professions réglementées.

Pourtant, depuis le rapport Armand-Rueff publié en 1960, les recommandations ne manquent pas. Elles se suivent et se ressemblent : « Le Comité a formulé diverses recommandations qui tendent au desserrement des contraintes dans certaines professions réglementées : il s’agit essentiellement d’ouvrir l’accès à ces professions, de supprimer ou de restreindre les limitations de concurrence résultant de leurs statuts, de rendre possibles les déplacements ou les fusions d’établissements, d’abolir les dispositions interdisant les progrès techniques ou leur faisant obstacle, de restreindre le champ d’application de certains monopoles, de restaurer la liberté d’approvisionnement ou de vente, etc. »[[ARMAND Louis, RUEFF Jacques, Rapport sur les obstacles de l’expansion économique, Présenté par le Comité institué par le décret N° 59-1284, 13 novembre 1959, p. 22.]]. Cinq décennies plus tard, la situation n’a pas évolué, comme en témoigne le rapport Attali : « (…) des réglementations obsolètes créent un climat défavorable à la croissance quand bien même elles ne concernent qu’un nombre limité de domaines, car elles maintiennent la perception que certains secteurs restent durablement abrités alors que tous les autres doivent s’adapter. Au moment où notre pays a besoin de mobiliser toutes les énergies collectives pour procéder aux bouleversements nécessaires, aucune activité ne peut s’exonérer de l’effort collectif »[[ATTALI Jacques, Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, janvier 2008, p. 158.]].

Cette volonté de protéger des intérêts particuliers est dénoncée par la plupart des économistes. En effet, tous ces rapports parviennent plus ou moins aux mêmes conclusions ; tous proposent les mêmes solutions, toujours rejetées en bloc par les acteurs concernés. Si toutes ces propositions se sont heurtées, jusqu’à présent, à la réticence des chauffeurs de taxi, est-il possible d’imaginer une situation satisfaisante pour eux tout en permettant à une offre complémentaire de se développer au bénéfice du consommateur ?

Les origines et les principes de la réglementation

+Rappel historique+

La profession est très réglementée, c’est d’ailleurs le cas dans de nombreux pays. À Los Angeles, il s’agit même d’une profession reconnue « d’utilité publique », un peu comme le sont nos médecins. Dans les villes de New York et Washington, on réglementa le secteur dès le début des années 1930. L’activité de taxi permettait d’apporter un complément de revenu à ceux qui avaient perdu leur emploi pendant la Grande dépression. Mais la congestion du trafic dans le centre de ces villes, provoquée par cette nouvelle offre, incita les pouvoirs publics à réagir et à limiter le nombre de taxis en circulation dans les années qui suivirent. Au Royaume-Uni, les autorités ont limité l’accès à la profession de cocher dès 1635[[THE ECONOMIST, A fare fight: building competitiveness, February 11th 2012.]]. Dès lors, à chaque nouveau problème, les législateurs ajoutaient une nouvelle couche de réglementation, si bien que ce secteur est devenu l’un des plus régulé au monde.

En France[[Voir notamment : http://www.taxis-de-france.com/historique/]], le premier à réglementer son accès fut sans doute Louis XIV, en 1637 par une ordonnance royale qui limitait le nombre de fiacres en circulation dans les rues de Paris à 600. Jusqu’au 20ème siècle, l’offre de taxi évoluera ensuite de façon constante, à quelques exceptions près. Pendant cette période toutefois, une simple autorisation de stationnement sur la voie publique suffisait. Mais la loi de 1937 va renforcer la réglementation existante et réintroduire le contingentement de licences, qui avait été abandonné en 1865[[ALLÈGRE Guillaume, Taxis vs VTC : La victoire du lobby contre l’innovation ?, OFCE Le Blog, 21 octobre 2013.]]. Cette loi fixait à 14 000 le nombre de taxis parisiens en circulation, alors qu’ils étaient près du double seulement quelques années auparavant.

Les chauffeurs de taxi sont l’une des corporations existantes les plus fermées. Pourquoi la force publique butte-t-elle autant sur l’ouverture du marché des taxis ?

+Dispositions Légales+

En dépit des changements technologiques, la profession, dans ses principes réglementaires, n’a que très peu évolué en 357 ans. Le droit français consacre également la toute puissance des syndicats en leur attribuant un rôle essentiel dans la négociation des règles et de l’évolution du droit. L’article L3121-7 du Code des transports dispose que : « Lorsqu’un accord intervient dans une ou plusieurs communes entre les syndicats de loueurs de voitures publiques dont l’exploitation est assujettie à des tarifs de transport fixés par l’autorité publique et les syndicats de conducteurs de telles voitures, qu’ils en soient ou non propriétaires, dans les domaines (…) », l’accord s’impose à tous dans les domaines suivants :

– La durée du travail ;
– Un tarif plafonné ;
– La répartition des recettes entre le propriétaire et le conducteur de la voiture ;
– Le nombre de voitures en circulation et le nombre de nouveaux chauffeurs autorisés à conduire ces véhicules.

Par ailleurs : « À défaut d’accord, l’autorité administrative compétente de l’Etat peut arrêter ces dispositions, après consultation des organisations professionnelles, des conseils généraux et des conseils municipaux intéressés »[[Code des transports, disponible sur Légifrance : http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA000023083931&cidTexte=LEGITEXT000023086525&dateTexte=vig.]]. En partenariat avec la puissance publique, les syndicats de taxis régulent donc les prix, la qualité et la quantité du service offert : avec l’assentiment des autorités compétentes, les acteurs du secteur ont réduit la concurrence à néant.

Outre ces dispositions légales, le marché des taxis se caractérise par un système dit « de licence ». Il s’agit d’une autorisation de stationnement délivrée par le maire (le Préfet de police dans le cas de Paris). Le nombre d’autorisations est fixé dans chaque commune, après avis de la commission départementale ou de la commission communale des taxis, qui, de cette façon, limite l’offre de taxis[[Pour plus d’informations, voir : http://vosdroits.service-public.fr/professionnels-entreprises/F1347.xhtml.]]. À Paris, une formule d’indexation existe depuis 2002 pour déterminer le nombre optimal de taxis. Elle intègre cinq paramètres, établis, eux aussi, par les organisations professionnelles : la population, le pouvoir d’achat, les nuitées d’hôtels à Paris, le nombre de voyageurs SNCF et les passagers transitant par les aéroports de Paris[[Dans DARBÉRA Richard, Rapport Attali : Les craintes des taxis étaient-elles fondées, Transport, N° 448, mars-avril 2008, pp. 86-91. L’auteur remarque également que « la pondération a été négociée avec les professionnels. En s’assurant que le nombre de taxis n’évoluera pas plus vite que la demande, cette formule garantit la pérennité de la pénurie actuelle ».]]. Puisqu’il est possible, pour le titulaire d’une licence, de céder cette dernière à titre onéreux, les prix peuvent atteindre des sommets – de l’ordre de 200 000 à 240 000 euros actuellement dans la capitale et de 400 000 euros dans des villes comme Orly ou Nice. Pour les chauffeurs de taxi, réformer le secteur reviendrait donc à renoncer à ce marché de gré à gré des licences, souvent considérées comme un patrimoine à protéger, et c’est d’une certaine manière l’obstacle majeur à toute réforme. Ce serait une perte sèche pour ceux qui ont acquis leur licence dès lors que ces dernières disparaîtraient. On peut comprendre les réticences de la corporation.

De son côté, la Commission européenne justifie les restrictions d’accès aux professions réglementées par deux arguments. D’une part, la réglementation résoudrait un problème d’asymétrie d’information sur la qualité du service proposé, les consommateurs sachant à l’avance que les chauffeurs de taxi répondent tous aux mêmes critères minimums en termes de compétence techniques et de connaissances. D’autre part, pour des raisons de sécurité, la loi devrait encadrer ce marché, dans l’intérêt du consommateur[[COMMISSION EUROPÉNNE, Communication au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen : Évaluer les réglementations nationales en matière d’accès aux professions, COM(2013)-676, octobre 2013.]]. Mais, dans son communiqué, la Commission ne s’arrête pas là. Elle demande que chaque État membre réalise « un examen de ses réglementations en matière de qualifications permettant l’accès à une profession et de titres professionnels, et qu’il modernise celles-ci ». En outre, elle reconnaît les nombreux avantages d’une ouverture de ces marchés : tarifs plus bas, choix accrus pour les consommateurs, et impact positif sur l’emploi.

Sur ce dernier point, la Commission fait notamment référence aux travaux de Morris Kleiner[[KLEINER Morris, Licensing Occupations: Ensuring quality or restricting competition?, W.E. Upjohn Institute, June 2006.]], qui a comparé les effets des licences dans les différents États américains et qui estime qu’une déréglementation peu représenter 20% d’emplois supplémentaires. Les enjeux d’une réforme sont donc nombreux, et parfois difficilement conciliables. D’un côté, les chauffeurs de taxi tiennent à préserver leurs avantages, de l’autre, les nouveaux acteurs voudraient une plus grande ouverture du marché, donc plus de concurrence.

+Diversité des activités et des statuts+

L’arrivée des VTC sur le marché constitue un véritable bouleversement pour les taxis français, alors que ce service existe ailleurs depuis longtemps, mais différemment. À New York, par exemple, les services entre taxis et VTC sont dissociés : la maraude est exclusivement réservée aux taxis alors que la réservation et les activités haut de gamme sont principalement laissées aux VTC. Le marché new-yorkais est donc beaucoup plus segmenté et permet à plusieurs acteurs de prospérer de façon plus harmonieuse. Outre-Atlantique, la maraude est le monopole des taxis jaunes new-yorkais, seuls autorisés à prendre des passagers quand ils sont hélés dans la rue. Ensuite, les VTC se partagent toutes les courses spécialisées et le transport de colis. Ce n’est pas le cas en France. L’activité du taxi parisien est en réalité bien plus diversifiée et la frontière entre activités de transport et maraude n’est pas aussi étanche qu’à New York, ce qui complique les négociations. Le tableau suivant indique la diversité et l’évolution des prises de clients par les taxis parisiens :

	1991 (en %)	2007 (en %)
En station	54	40
Sur la voie publique	21	16
Central radio	14	36
Commande par téléphone ou borne d’appel	9	7
Source : Rapport Chassigneux

Ouvrir le marché à la concurrence, c’est aussi remettre en cause, entre autre, le rôle des centrales d’appel, qui se complaisent dans leur situation de monopole, et détournent ainsi 36 % de la demande. Et ce sont autant de taxis qui ne font plus de maraude. Par ailleurs, il n’est pas rare que les chauffeurs de taxi complètent leur activité avec le transport de colis ou de malades vers les hôpitaux. Ces deux dernières activités représentent 80 % du chiffre d’affaires des taxis des régions rurales. Cette diversité ne facilite pas la tâche du législateur et fait le jeu des centrales radio, aux dépens du consommateur, mais aussi des chauffeurs locataires, dont le statut est très précaire[[THÉVENOUD Thomas, Un taxi pour l’avenir, des emplois pour la France, Mission de concertation Taxis – VTC, avril 2014, p. 32.]].

L’apparition des premières applications de géolocalisation sur Smartphone (permettant la mise en relation directe des chauffeurs et des clients, renforçant la concurrence avec les centrales d’appel) et la loi Novelli[[Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009.]], votée en 2009, ont facilité le développement des VTC.

Mais cette distinction entre VTC et taxis est de plus en plus ténue, surtout en France où l’activité des taxis s’exerce sur tous les segments de marché : maraude, réservation téléphonique et petites livraisons. Les entreprises de VTC sont apparues parce qu’elles répondaient à une demande non satisfaite, mais leur existence tient essentiellement à l’évolution de la législation et non à un besoin de segmentation. Dès que les règles ont été assouplies pour la petite remise par le code du tourisme, de nombreuses entreprises y ont vu une opportunité et se sont engouffrées dans la brèche, au grand dam des chauffeurs de taxi et des centrales radio. D’ailleurs, là où le marché des taxis a été très tôt libéralisé (Suède, Nouvelle-Zélande), cette distinction entre VTC et taxis n’existe pas. Chacun s’adapte à sa manière aux contraintes législatives pour faire prospérer ses affaires, n’en déplaise aux régulateurs.

Cette analyse est confirmée par les récentes déclarations du gouvernement gallois, qui a lui aussi pris des mesures pour ouvrir son marché des taxis[[WELSH GOVERNMENT, Law Commission, Reforming the law of taxis and private hire services, Provisional Proposals, 2012.]]. Sur l’existence d’un système à deux niveaux, où VTC et taxis sont réglementés de manière distincte bien qu’ils fournissent en grande partie les mêmes services, le gouvernement gallois conclu : « La distinction entre taxis et VTC n’a pas de sens pour les consommateurs. Retenir un dispositif législatif distinguant VTC et taxis n’entrainerait pas en soi à une confusion supplémentaire pour le consommateur, mais une réforme structurelle donne l’occasion à l’autorité publique de simplifier le fonctionnement de cette industrie pour le bénéfice du consommateur. Un cadre légal unique serait donc préférable, car l’existence d’un double système apparaît être le résultat de la législation actuelle et non des mérites d’un tel système ».

La difficulté est de réformer un marché des taxis dont l’activité s’est diversifiée à cause d’une absence de concurrence. Les solutions ne sont pas nombreuses, surtout dans le contexte du marché parisien où taxis et VTC se font directement concurrence. Soit, la puissance publique cherche à établir, comme à New York, un marché segmenté, où les licences sont vendues directement par la ville, parfois à des prix exorbitants. Soit, elle s’attache à fluidifier le marché en permettant que les licenciés actuels ne soient pas lésés tout en laissant de nouveaux professionnels s’installer sans avoir à payer de licence.

Cette réforme apparaît comme la quadrature du cercle mais elle est possible. Il faudrait toutefois parallèlement faire évoluer la convention collective régionale des taxis parisiens, qui, parmi bien d’autres contraintes, interdit aux chauffeurs de dépasser les 6 heures 40 de travail effectif sur une amplitude de 10 heures. Cette limite est un frein supplémentaire au développement de l’activité. S’il est important d’assurer la sécurité du conducteur et des passagers, il y a des moyens moins autrement plus souples et libéraux, comme par exemple de permettre au chauffeur de s’accorder des moments de pause plus régulièrement pendant sa journée.

Évaluer la pénurie

Dans un avis rendu le 29 janvier 2004, l’Autorité de la concurrence a en effet considéré « qu’en se substituant aux règles usuelles de la concurrence, la réglementation (devait) cependant viser le même but : l’adaptation de l’offre à la juste satisfaction de la demande »[[AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE, Rapport annuel 2004, Avis 04-A-04 du 29 janvier 2004, relatif à une demande de la Fédération nationale des taxis indépendants concernant la réglementation de l’activité des taxis, p. 30.]]. Mais l’idée que l’Autorité, quelle qu’elle soit, peut se substituer au marché pour en mesurer les besoins est une illusion.

+L’industrie choisit ses concurrents+

« Entre 1990 et 2002 aucune licence nouvelle n’a été attribuée, alors que le PIB de la Région Ile-de-France augmentait dans le même temps de 16,9 %, le nombre des passagers d’ADP[[Aéroports de Paris, ndlr]]de 49 % et le nombre de passagers première classe SNCF à Paris de 36 % »[[CHASSIGNEUX Pierre, Proposition de réforme de la profession de taxi, 2008.]]. Entre 2001 et 2013, on observe une progression sensible de l’offre, de l’ordre de 18 % à Paris, avec l’émission de 2 730 nouvelles autorisations de stationnement, et de 36 % en province[[THÉVENOUD Thomas, Op. cit., p. 17.]]. Néanmoins, cette augmentation ne correspond toujours pas à l’évolution démographique et du tourisme en France. Le système ainsi verrouillé, les quelques acteurs du secteur, en particuliers à Paris, ont pu prospérer sans contrainte. De fait, le manque d’évolution de ce marché a permis à des entreprises comme G7 de consolider leur rente de monopole.

La question essentielle reste de savoir si la demande est pleinement satisfaite. Or, d’après « un sondage réalisé par l’institut BVA en mars 2014 à Paris et en petite couronne, 63 % des sondés estiment que l’offre de taxis est insuffisante à Paris et 74 % en banlieue parisienne. Ils sont 70 % à déplorer un manque de taxis la nuit durant le week-end et 63 % durant la nuit en semaine »[[THÉVENOUD Thomas, Ibid., p. 36.]]. Il y a donc un véritable sentiment de pénurie, renforcé par la passivité de la puissance publique, qui a gelé depuis des décennies le marché du transport individuel. Les nouvelles autorisations de stationnement sont toujours distribuées au compte-goutte et les VTC sont soumis à des contraintes de plus en plus fortes et de toutes sortes pour les empêcher d’agrandir leurs flottes de véhicules.

La société UBER, qui met en relation les véhicules de tourisme avec chauffeur et leurs clients, a été sommée le 1er août par le tribunal de commerce de Paris d’amender la manière dont elle rédige ses factures, sous peine d’une astreinte de 15 000 euros par infraction constatée, la société ne devant travailler que sur réservation préalable et le prix total de la course devant être indiqué dès la commande.

Par ailleurs une procédure a été diligentée ces derniers mois par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à propos du covoiturage urbain d’UberPop assimilé par la DGCCRF à du taxi clandestin. Le tribunal correctionnel de Paris a condamné la société américaine pour «?pratiques commerciales trompeuses?». Le parquet a requis début juillet une amende de 100 000 euros. La décision a été mise en délibéré au 16 octobre.

Pourtant, le sentiment de pénurie est confirmé quand on mesure le nombre de taxis et VTC par habitant sur des marchés de tailles comparables. D’après les données les plus récentes, il y a 17 636[[Voir les données de la Préfecture de police de Paris : http://www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/Demarches/Professionnel/Transports/Taxis-parisiens. Ce chiffre correspond au nombre de licences gratuites émises par la préfecture à Paris dans la capitale et les villes de la petite couronne.]] taxis à Paris, soit 2,7 taxis pour 1 000 habitants ; soit à peu près autant qu’à Londres. À New York, ce chiffre tombe à 1,5. Mais le segment des VTC est très développé dans les deux autres villes, ce qui explique, dans une large proportion, les différences observées dans la satisfaction des besoins. Le graphique ci-dessous permet de constater le potentiel de croissance (et donc d’emploi) du secteur des VTC.

Lorsqu’on rajoute les VTC, le ratio par habitant de loueurs de voitures publiques n’évolue presque pas à Paris, pour s’établir à 3/1000, alors qu’il est multiplié par 5 à New York (7,6/1000 habitants) et par plus de 3 à Londres (8,7/1000 habitants). Si New York n’a pas ouvert son marché des taxis, la ville n’a pas empêché les VTC de prospérer[[Cela est dû notamment au fait que les fameux taxis jaunes ont l’interdiction de travailler en réservation préalable. Ainsi, le marché des taxis est parfaitement délimité à la maraude.]]. Quant à Londres, le système de licence n’a jamais existé, l’offre de taxi est limitée par le simple fait que l’examen d’entrée est très chronophage et dissuade les candidats les moins motivés. Mais à la lumière de ces quelques statistiques, on comprend que l’inexistence (ou presque) d’un secteur du VTC en France n’a pas de justification économique.

Ces données permettent également d’extrapoler le potentiel de création d’emplois dans les services de transports individuels. De cette façon, « (…) des emplois pourraient être créés au sein de la future métropole du Grand Paris par le développement de l’offre de VTC et/ou de taxis. Ainsi la création de 68 000 emplois de chauffeurs supplémentaires serait nécessaire pour que l’offre à Paris et en petite couronne égale celle de New York, 50 300 pour celles de Londres, 25 700 pour celle de Séoul ou 11 000 pour celle de Madrid »[[THÉVENOUD Thomas, Op. cit., p. 37.]].

+Où sont passées les données ?+

L’industrie du taxi semble résolue à ne pas céder de terrain à la concurrence. Et l’un des arguments récurrents est la faiblesse de la demande sur l’ensemble du marché. Récemment, un chauffeur déclarait, au détour d’une conversation sur sa profession : « Le problème du manque de taxis se pose les vendredis et les samedis soirs. En dehors de ces soirées plutôt chargées, nous manquons de travail. Inutile donc de vouloir augmenter le nombre de chauffeurs uniquement pour deux soirs par semaine ». Cette analyse est bien entendu statique et ne prend pas en considération avec quelle force la concurrence peut modifier la situation. Si, en journée, la demande est trop faible, c’est probablement parce que les clients évaluent le service en fonction du prix, et le considèrent trop onéreux. Les clients craignent également la pénurie et pour éviter le risque d’une attente trop longue, ils s’organisent autrement. En se détournant de ce moyen de transport lorsque des services de substitution sont à leur disposition, les clients envoient un signal clair aux sociétés de taxi.

Pour démêler le vrai du faux dans le débat actuel, des informations fiables pourraient aider à évaluer l’impact sur les salaires, sur la demande, ou encore sur l’offre d’une variation des prix. Or, ces données sont inexistantes en France, alors qu’elles sont disponibles aux États-Unis ou au Royaume-Uni. Pour le moment, toutes les affirmations concernant le marché français sont techniquement difficiles à vérifier. Par exemple, les dernières données disponibles sur les salaires dans la profession ont plus de 10 ans ! En Seine-et-Marne, les chauffeurs se plaignent d’une augmentation trop importante de l’offre, d’environ 24 %, entre 2007 et 2013. Toujours dans ce département, seulement 57 % des candidats reçus à l’examen sont aujourd’hui en activité, contre 79 % en 2010[[Ces informations sont disponibles sur : http://www.seine-et-marne.gouv.fr/Publications/Salle-de-presse/Communiques-2013/Protocole-d-accord-relatif-a-l-attribution-des-autorisations-de-stationnement-des-taxis-de-la-zone-unique-de-prise-en-charge-de-Val-d-Europe-ZUPEC]].

Le manque de données nuit donc à l’analyse et freine la mise en place des réformes, dont on ne peut mesurer l’impact. Cette situation persiste depuis plus de 5 décennies et la publication du rapport Armand-Rueff. Déjà, les deux auteurs proposaient l’attribution de nouvelles licences dans l’agglomération parisienne à un rythme régulier « jusqu’au dépôt des conclusions d’une étude de recherche opérationnelle, qui devrait être entreprise immédiatement en vue d’un aboutissement rapide »[[ARMAND Louis, RUEFF Jacques, Op. cit., p. 45.]]. On attend toujours la publication de cette étude… que ni la profession ni son autorité de tutelle n’ont jamais entreprise.

Certains soulignent que la méconnaissance des chiffres réels des revenus de l’activité pourrait aussi expliquer la cherté des licences. C’est ce qu’a soutenu Jacques Delpla dans une récente tribune : « Pourquoi ces licences sont-elles si chères ? Une partie seulement de l’explication vient de leur rareté. Une autre partie de l’explication est cachée. Je ne l’ai découverte que lors de la commission Attali : la fraude fiscale et sociale. L’activité des taxis est essentiellement déclarative : bien souvent, leurs compteurs n’enregistrent pas les transactions, ce qui permet de sous-déclarer les revenus. Si les licences sont si chères, c’est qu’elles reflètent l’évasion future des taxes et des charges sociales »[[DELPLA Jacques, Un taxi pour la réforme, Les Echos, 20 février 2014.]]. Le paiement par carte n’est pas autorisé en dessous de 15 €, la plupart des transactions se font en liquide, impossibles à contrôler pour les autorités fiscales. Le législateur confirme d’ailleurs cet état de fait dans le rapport Thévenoud. « Le prix de la licence ne reflète pas que la réalité de l’activité économique. Le doublement du prix depuis le début des années 2000 traduit une forme de spéculation sur les licences en région parisienne. En outre, le prix pourrait aussi s’expliquer en partie par la sous-déclaration des revenus d’activité, voire l’achat de licences à des fins de blanchiment dans certains cas isolés »[[THÉVENOUD Thomas, Op. cit., p. 35.]].

Pourtant, ces inconnues n’ont pas empêché le législateur de faire une proposition de loi pour limiter l’offre de VTC. Une décision qui va à rebours des pratiques internationales lorsqu’il s’agit d’évaluer l’impact des réformes structurelles, notamment de la libéralisation du marché des taxis.

Quelques exemples de réformes à l’étranger

Une revue des principaux travaux sur l’ouverture à la concurrence de marché conclut que les études les plus complètes sont aussi celles qui estiment que la déréglementation aurait un impact positif sur le secteur[[BALAKER Ted, MOORE Adrian, Do economists reach a conclusion on taxi deregulation?, Econ Journal Watch, Volume 3, Number 1, January 2006.]]. De manière générale, les résultats de la libéralisation sur l’offre de taxis sont plutôt positifs : partout où le marché des taxis a été libéralisé suffisamment tôt, on observe une augmentation de l’offre, jusqu’à 216 % en Irlande et 200 % en Nouvelle-Zélande[[OECD, Taxi services regulation and competition, September 2008.]].

+Une volonté de réformer partout dans le monde+

La Nouvelle-Zélande et la Suède, ont tous deux réformé le secteur dès la fin des années 1980. Une réforme qui exclut néanmoins les abords des aéroports, où les tarifs et l’accès restent très réglementés, pour des raisons de sécurité et afin d’éviter des abus de position dominante. L’accès est également restreint autour de la gare centrale de Stockholm afin d’éviter la congestion. En dehors de ces particularités, ces deux pays ont largement libéralisé ce secteur, pour la plus grande satisfaction des clients. En Nouvelle-Zélande, n’y a plus de licences, les prix sont libres et affichés à l’extérieur des voitures. Dans les stations, les clients peuvent choisir le taxi qui affiche le meilleur prix, même si ce dernier n’est pas à l’avant de la file.

En Suède, la déréglementation a aussi entrainé une forte hausse de l’offre et, presque simultanément, une série de banqueroutes des compagnies les moins solides financièrement. L’offre s’est stabilisée à un niveau optimal après quelques années. Et depuis, personne n’ose remettre en question une déréglementation, qui était nécessaire.

Aux Pays-Bas, le gouvernement a mis fin aux restrictions dès 2000 ; en trois ans, l’offre a augmenté de 50 %, puis les prix ont augmenté face à la hausse de la demande avant que le marché ne se stabilise.

La ville de Dublin a, elle aussi, pris des mesures importantes pour favoriser l’offre, qui était restée stable pendant plus de 20 ans, alors que la demande avait doublé sur cette période. Parfois, il fallait compter 1 heure d’attente pour obtenir un taxi ! Les autorités ont décidé de réduire le prix de la licence de 74 %, et d’ouvrir le marché à tous les conducteurs répondant aux normes de sécurité fixées par la ville. En contrepartie, Dublin a dédommagé les anciens chauffeurs pour les plaques qu’ils avaient acquises à un prix supérieur à celui de la nouvelle licence. Cependant, seuls 1 500[[OECD, Competition committee, Taxi Services: Competition and Regulation, September 2008, p. 243.]] chauffeurs ont été indemnisés lors de la libéralisation, le coût pour la ville a donc été très limité. En outre, des mesures fiscales permettaient aux propriétaires de licences achetées avant la réforme de déduire une partie du coût du capital de leurs revenus imposables[[Taxi industry inquiry by the Victorian government in Australia, Final Report: Customers first; service, safety, choice, September 2012, p. 239.]].

Dans tous les cas susvisés, l’État a gardé le contrôle des normes de sécurité qui ont même été parfois renforcées, notamment dans les pays où la licence a disparu. Il a également veillé à ce que soit assuré une certaine qualité de service. Et aux abords des gares et aéroports, les autorités ont souvent mis en place des contrôles stricts sur l’offre. En Suède, elle est limitée à trois compagnies de taxis, dont les accords sont régulièrement reconduits par appel d’offre. La réglementation porte aussi sur le temps de travail (un maximum de 13 heures en Nouvelle-Zélande) et l’enregistrement des tarifs auprès des autorités compétentes.

En 2006, la ville de Minneapolis s’est également attachée à libérer le marché des taxis. La municipalité a distribué, chaque année, 45 nouvelles licences entre 2007 et 2011. Et, à partir de cette date, la limite du nombre de licences accordées par la municipalité fut levée. L’offre a depuis plus que doublée passant d’une flotte de 343[[OECD, Op. cit., p. 202.]] taxis à près 800 aujourd’hui[[Ville de Minneapolis : http://www.ci.minneapolis.mn.us/licensing/taxi/index.htm.]]. Certes, si l’on rapporte le nombre de taxis au nombre d’habitants, ce ratio (environ 2 taxis/1000 habitants) reste inférieur à celui de l’agglomération parisienne. Mais évidemment, il ne faut pas comparer Minneapolis, une grande ville ordinaire aux Etats-Unis, à Paris qui est la ville qui accueille le plus de touristes au monde et qui est une ville internationale, politique autant qu’économique.

+Un autre exemple de réforme : la province de Victoria en Australie+

Dans les pays où de grandes réformes du secteur ont été menées, la valeur des licences a été réduite à néant[[KANG Choong-Ho, Taxi deregulation: International comparison, Institute for Transport Studies, University of Leeds, August 1998.]]. C’est particulièrement le cas de la Suède ou de la Nouvelle-Zélande. Nous l’avons vu plus haut, ces réformes ont été mises en place à une période où les VTC n’avaient pas encore fait leur apparition et où il était encore abordable de rembourser l’intégralité des licences. Il faut donc nous inspirer des exemples les plus récents, dans des pays dont l’économie est comparable.

Depuis le milieu des années 2000, les autorités australiennes de la province de Victoria (au Sud-Est de l’île) observent l’inexorable augmentation des plaintes contre les sociétés de taxis. En parallèle, le prix des licences atteint des sommets, alors que les chauffeurs manquent visiblement d’expérience et que l’attente aux heures de pointe ne cesse de croître. L’image des chauffeurs était au plus bas, les autorités de la province de Victoria décident de réagir en instaurant une commission d’enquête chargée de faire des propositions concrètes pour réformer le secteur. Plutôt que de contenter tout le monde en proposant des changements mineurs, les autorités ont pris le problème à bras le corps, saisissant cette occasion pour engager des changements structurels.

Entre mars 2011 et septembre 2012, la commission a donc évalué les différents scénarios qui permettraient une libéralisation du secteur. Pendant 18 mois, les autorités ont auditionné les professionnels, fait appel aux experts et mené des sondages auprès des consommateurs et des professionnels du secteur[[Cet exemple est l’un des plus intéressants car le débat a entièrement été rendu public, les ressources sont donc nombreuses et détaillées quant à l’organisation de la réforme et les choix de politiques publiques qu’ils impliquent.]].

Il a aussi fallu évaluer le coût de cette réforme pour les autorités, qui envisageaient de supprimer la licence en compensant financièrement ses détenteurs, ainsi qu’établir un calendrier. Ce dernier s’étale sur 3 ans, rien à voir donc avec les mesures d’urgences inscrites dans la loi proposée par le député Thévenoud[[ASSEMBLÉE NATIONALE, Proposition de loi relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, juillet 2014. Le texte a été adopté en première lecture par l’Assemblée Nationale le 10 juillet 2014. L’intégralité du texte est disponible sur : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/ta/ta0378.pdf.]][[Le choix du gouvernement de laisser l’initiative au Parlement de faire une proposition de loi lui évite un processus législatif long et douloureux par lequel tous les autres pays, qui ont mis en place une réforme sérieuse, sont passés. En effet, dans ce contexte, une étude d’impact n’est pas obligatoire. Sur le long terme, il est donc surprenant que le législateur espère régler tous les problèmes, accumulés depuis des décennies, par une loi votée en processus accéléré et qui ne traite du sujet que de manière très superficielle. En outre, la proposition de loi conserve une certaine distinction juridique entre VTC et taxis. Les premiers restant organisés par le Code du tourisme alors qu’il s’agit du Code des transports pour les seconds. En résulte des différences importantes de traitement (notamment des contraintes allégées pour les VTC), qui, si elles ne sont pas modifiées par la loi, pourraient inciter les chauffeurs de taxi à invoquer devant le Conseil constitutionnel une rupture d’égalité.]].

En Australie, la commission constate rapidement que la licence[[Comme en France, il s’agit d’une licence perpétuelle, cessible et transférable. Puisque leur nombre est limité par les autorités, elles s’échangent à prix d’or.]] est un frein au développement de l’industrie, y compris pour les chauffeurs. À Melbourne (principale agglomération de la province de Victoria), son prix pouvait atteindre 500 000 dollars australiens en 2011, soit environ 370 000 euros. Pour ceux qui avaient acquis leur licence au début des années 1990, les taux de rendement atteignaient 15 %, un taux bien supérieur à ce que pouvaient espérer un détenteur d’actions, d’obligations ou d’un bien immobilier[[Taxi industry inquiry by the Victorian government in Australia, Op. cit., p. 232.]]. S’il s’agit d’un véritable effet d’aubaine pour les chauffeurs les plus expérimentés, c’est une véritable barrière pour tout nouvel entrant.

La commission s’est donc attachée à proposer une alternative viable au carcan de la licence. Cette dernière, dans la réforme mise en place, ne disparaît pas totalement, la commission d’enquête partait du principe qu’il fallait d’abord réduire son prix et lever les barrières à l’entrée. Il y a désormais coexistence entre une licence perpétuelle et cessible par son détenteur et un forfait annuel, qui permet à chacun d’entrer sur le marché comme il l’entend, moyennant environ 20 000 dollars australiens par an pour opérer dans Melbourne. Son montant dépend notamment de la zone géographique (et donc de la demande, qui est fonction de la densité de la population, du revenu, de la présence d’un aéroport et/ou d’une gare, etc.).

Selon les simulations réalisées par la commission d’enquête, ce système permet de réduire sensiblement le prix actuel des licences, tout en évitant aux détenteurs une trop forte perte en capital, surtout pour les derniers arrivants. De cette façon, le prix de la licence permanente n’est pas réduit à néant. Cela a pour effet d’éviter de dédommager intégralement chaque chauffeur licencié et de limiter les coûts de la réforme pour la province. Il s’agit donc d’une aide implicite incluse dans la réforme[[Pour plus d’informations, voir : Taxi industry inquiry by the Victorian government in Australia, Ibid. p. 237-239.]].

Le nombre de forfaits annuels en circulation n’est pas limité. Cependant, l’autorité de régulation a mis en place deux tests permettant de suivre l’évolution de l’offre et de la demande : le premier porte sur la capacité du marché à absorber les nouveaux entrants et le second sur le degré de satisfaction du consommateur. En fonction du résultat de ces tests, l’autorité publique se réserve le droit de suspendre l’émission pendant un an maximum, si des « conditions exceptionnelles » l’y oblige.

+Les limites de toute réforme+

Certes, les effets attendus de la mise en place d’une telle réforme d’un pays à l’autre sont parfois décevants. Ce constat renvoie à l’idée que le marché des taxis est d’abord une problématique locale et que chaque municipalité doit prendre en compte les nombreux particularismes qui s’y rattachent. Ce fut le cas dans les Territoires du Nord, en Australie[[NICHOLLS Des, The impact of deregulation on the Northern Territory commercial passenger vehicle industry, ANU, February 2003.]], et notamment à Darwin, qui a mis en œuvre une réforme du même type que celle de Victoria, mais qui n’a pas réussi à augmenter sensiblement le nombre de véhicules en service.

Mais l’échec est sans doute généralement dû à l’insuffisance des réformes. Une proposition de réforme italienne de 2006 proposait d’émettre des licences par appel d’offre tout en permettant aux chauffeurs de détenir plus d’une licence. Mais face à la grogne et aux grèves à répétition des chauffeurs de taxi, le gouvernement a reculé. Une réforme n’a donc été engagée qu’à demi pour autoriser les municipalités à :

– prévoir des plages de travail supplémentaires en heure de pointe ;
– recourir à l’appel d’offre lors de l’émission de nouvelles licences, les recettes servant à indemniser les titulaires des licences existantes ;
– « délivrer des licences provisoires ou saisonnières » ;
– réglementer les tarifs pour des trajets spécifiques au départ des gares et aéroports[[OECD, Op. cit, p. 74.]].

Il peut arriver aussi que l’ouverture du marché incite à une hausse des prix des courses pour compenser la baisse de chiffre d’affaires de certains chauffeurs[[BERGLUND Mary, TEAL Roger, The impact of taxicab deregulation in the USA, Journal of Transport Economics and Policy, January 1987.]]. Mais la réduction significative du délai d’attente lorsque l’offre est plus importante peut aussi justifier, un tarif plus élevé dans certains cas ou à certaines heures. D’ailleurs, sur les 21 agglomérations américaines ayant ouvert l’exercice de la profession et évaluées par un rapport de Price Waterhouse Coopers, 15 ont conservé « leur politique de libre accès au marché »[[OECD, Op cit., p. 70.]]. C’est bien que, dans l’ensemble, la déréglementation a plutôt été favorable au développement du secteur, notamment grâce à l’émergence et à la diffusion plus rapide des innovations et à une plus grande satisfaction du consommateur.

Les paramètres d’une réforme réussie

+Évaluer la valeur d’une licence pour réformer+

Depuis de nombreuses années, les économistes s’intéressent à ce marché et tentent de justifier, ou au contraire de remettre en cause, l’existence d’une licence délivrée par une autorité publique. Il est important ici de mettre en perspective leurs arguments dans le contexte français, car les solutions proposées impliquent des choix de politiques publiques opposés.

Si les économistes débattent sur les moyens de réformer, ils s’accordent sur le fait que la valeur de la licence est corrélée à de nombreux facteurs : la taille de la population, l’accès ou non à une gare TGV et un aéroport, mais aussi du revenu du quartile le plus riche[[Sur l’approche théorique et les tests économétriques, on peut se reporter à : BACACHE-BEAUVALLET Maya, BLERVAQUE Emmanuel et JANIN Lionel, Valeur de licence et régulation du marché des taxis, avril 2008.]]. Elle intègre, par la force des choses, une dimension économique que le réformateur doit désormais prendre en compte.

Le nombre de taxis en France est soumis à un numerus clausus très strict. Or, cette réglementation conduit à un fonctionnement inefficace du marché, notamment du point de vue du consommateur : temps d’attente trop long, détournement de la demande vers des services de substitution, etc.

Pour les économistes Jacques Delpla et Charles Wyplosz[[DELPLA Jacques, WYPLOSZ Charles, La fin des privilèges : Payer pour réformer, Éditions Hachette Littératures, février 2007.]], ces autorisations de stationnement constituent des rentes accordées aux taxis. Ces rentes entravent la concurrence car elles constituent un sur-profit qui ne devrait pas exister dans un marché libre. Afin de mettre fin à ces privilèges, les deux économistes proposent de réduire le prix de la rente à zéro en supprimant le numerus clausus, et, simultanément, en procédant au rachat des licences par les pouvoirs publics. Ce deuxième aspect a pour but de faire accepter la réforme aux conducteurs de taxi, tout en ayant davantage de véhicules en circulation afin de satisfaire pleinement la demande.

Pour les auteurs, les gains tirés de l’efficacité compenseraient le coût de la réforme. Ce coût s’élève au prix de la licence et serait financé par une taxe prélevée sur les courses. Un simple calcul nous permet d’estimer ce coût entre 4 et 4,5 milliards d’euros pour la seule ville de Paris, en tenant compte du prix actuel moyen de la licence dans la capitale. En imaginant que l’on puisse lisser ce coût sur 10 ans, le montant correspondrait pendant chacune de ces années à 6 % des dépenses de fonctionnement de la mairie de Paris prévues dans le budget primitif de l’année 2014[[Nous prenons en considération les budgets des collectivités locales, puisque la gestion des licences relève de la commune ou du Préfet de police dans le cas parisien. Si l’on reprend l’exemple de Paris, il serait curieux de faire supporter le poids d’un rachat des plaques sur les populations des zones géographiques éloignées de la capitale. Nous devons donc tenir compte de cet ancrage local lorsque l’on envisage de réformer ce secteur. Il y a environ 58 000 taxis dans l’Hexagone, dont le prix de chaque licence varie entre 50 000 et 400 000 euros. Rembourser chaque licence a donc un coût global non négligeable.]].

+Respect du droit, respect du client+

La réforme engagée par la province de Victoria est intéressante à plusieurs égards. Elle vise en premier lieu à améliorer le bien-être du consommateur. Dans les modèles développés par les économistes, ces derniers avaient tendance à se placer du côté de l’offre en tentant de déterminer la taille optimale de la flotte dans une ville donnée[[ZHU Jincheng et al., The Optimal Taxi Fleet Size Structure under Various Market Regimes When Charging Taxis with Link-Based Toll, Journal of Applied Mathematics, October 2013.]], la valeur optimale de la licence en fonction de la structure de marché, ou encore la qualité et le prix optimaux[[DOUGLAS George, Price regulation and optimal service standards: The taxicab industry, University of North Carolina, May 1972.]]. Cette approche allait à rebours d’une conception entrepreneuriale de l’activité de taxi. En effet, toute entreprise justifie son existence par l’augmentation du degré de satisfaction des clients et, parallèlement, la maximisation de son chiffre d’affaires.

En accordant le monopole des transports de particuliers aux seuls taxis, le gouvernement a bloqué ces mécanismes. En réintroduisant la concurrence, il peut rétablir cette relation saine et essentielle entre l’offre et la demande. Partir du principe de satisfaire le consommateur, c’est garantir des niveaux optimaux de sécurité, de qualité et de service ; c’est aussi respecter la multiplicité des choix. En France, le législateur a choisi de prendre une toute autre direction en interdisant les VTC d’utiliser des applications de géolocalisation[[L’article 8 de la proposition de loi relative aux taxis interdit : « Le fait d’informer un client, avant la réservation mentionnée au 1° du II du présent article, quel que soit le moyen utilisé, à la fois de la localisation et de la disponibilité, immédiate ou prochaine, d’un véhicule mentionné au I quand il est situé sur la voie ouverte à la circulation publique sans que son propriétaire ou son exploitant soit titulaire d’une autorisation de stationnement mentionnée à l’article L. 3121-1 ».]], qui informent le client en temps réel du temps d’attente ainsi que les véhicules se trouvant à proximité. Au-delà de la simple interdiction de la maraude électronique, les VTC sont privés de leur droit de proposer un certain service à leurs clients. L’État, en tant que garant des libertés publiques, devra donc justifier que cette loi ne s’oppose pas à l’exercice de ces libertés.

En outre, la commission d’enquête pose deux questions essentielles : d’une part, dans quelle mesure la licence est-elle un droit de propriété du même ordre qu’un bien immobilier ? D’autre part, l’achat d’une licence à un prix aussi élevé que 500 000 dollars australiens est-il un investissement judicieux ?

Pour la plupart des chauffeurs, l’achat d’une licence consiste en un investissement, qui leur assurera notamment une bonne retraite. Cependant, l’actuel prix d’achat de la licence dépasse, bien souvent, celui d’un bien immobilier, alors que son taux de rendement est aujourd’hui équivalent à de l’épargne non risquée. Dans ce contexte, la commission d’enquête australienne affirme qu’il est déraisonnable de s’engager dans un tel investissement.

Autre interrogation, les détenteurs d’une licence rachetée sur un marché secondaire par un nouvel entrant ne constitue-t-elle pas une garantie d’un droit de propriété ? Dans ce cas, la perte de tout ou partie de la valeur d’une licence due à une modification du droit obligerait le régulateur à compenser justement la perte supportée par son possesseur. Parallèlement, le dédommagement impliquerait une reconnaissance, du moins implicite, de ce droit propriété lié à la licence.

La commission d’enquête australienne s’est posée précisément cette question et y a répondue à la lumière du ‘Common law‘ et de sa jurisprudence[[Taxi industry inquiry by the Victorian government in Australia, Op. cit., p. 240-242.]]. Si la licence a les apparences d’un droit de propriété, la force publique s’autorise de changer les conditions d’application du droit, préalablement créées par la loi, sans avoir l’obligation de compenser le détenteur de la licence. En effet, dans la mesure où les droits associés à la licence sont soumis à certaines conditions décrites par la loi, une modification de ces conditions qui entrainerait la diminution de la valeur de la licence ne peut être vue comme une atteinte au droit de propriété. De fait, le détenteur accepte implicitement que ces conditions juridiques puissent être modifiées par le législateur.

En droit français, les articles 2[[Cet article proclame que : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression ».]] et 17[[Article 17 de la DDHC : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».]] de la Déclaration des droits de l’homme et des citoyens (DDHC) consacrent la propriété. Les articles 544 et 545 du Code civil la définissent et la protègent. Et suite aux nationalisations de 1982, le Conseil constitutionnel a reconnu son « caractère fondamental ». « Considérant que, si postérieurement à 1789 et jusqu’à nos jours, les finalités et les conditions d’exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractérisée à la fois par une notable extension de son champ d’application à des domaines individuels nouveaux et par des limitations exigées par l’intérêt général, les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l’homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l’un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression, qu’en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de la puissance publique ; que la liberté qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d’entreprendre »[[Décision du Conseil constitutionnel n° 81-132 DC du 16 janvier 1982.]]. Cette dernière est donc implicitement liée, pour le Conseil constitutionnel au droit de propriété.

D’une part, il faut noter que la licence en France relève du droit de propriété, puisqu’il s’agit d’un bien incorporel[[Conformément à l’avis de la Cour de cassation du 8 février 1999, pourvoi N° 98-00015.]], c’est à dire un bien qui n’a pas d’existence matérielle, mais dont la propriété est néanmoins protégée. Par ailleurs, une valeur patrimoniale résulte de son exploitation. Cependant, une simple atteinte à ce droit (par exemple par la modification des articles du Code des transports touchant directement à l’activité des taxis et entrainant la diminution de la valeur de la licence) ne suffirait pas à activer la protection du droit de propriété prévue par l’article 17 de la DDHC, seules la dépossession ou l’expropriation le justifie. Dans les cas où les atteintes à la propriété, qui tendraient à effeuiller ce droit, sans toutefois le remettre en cause, l’article 17 ne s’applique pas. Le droit à réparation ne serait pas automatique et relèverait ici de la compétence du juge administratif. Ainsi, ce droit « s’il ne procède pas de l’article 17, trouve alors son fondement dans le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, qui joue lorsque les pouvoirs publics imposent à une personne, dans l’intérêt général, une charge particulière ne lui incombant pas normalement »[[Quelques éléments sur le droit de propriété et le Conseil constitutionnel, Note d’information interne aux services du Conseil constitutionnel, p. 3.]]. En revanche, dans l’hypothèse où la licence disparaîtrait, une indemnisation pourrait être justifiée sur ces bases juridiques. Dans les deux cas, il sera difficile de réformer le secteur sans en venir à un dédommagement, au moins partiel, des détenteurs d’une licence[[Bien que la jurisprudence, depuis 1923 avec l’arrêt Couiétas, reconnaisse « la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Ainsi, dans certains cas, le juge considère que la puissance publique peut légalement faire supporter, au nom de l’intérêt général, des charges particulières à certains membres de la collectivité, mais que le principe d’égalité devant les charges publiques, tiré de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, justifie qu’une compensation leur soit accordée. Il convient cependant que le dommage soit anormal et spécial, c’est-à-dire qu’il atteigne un certain degré d’importance et ne concerne que certains membres de la collectivité ». Analyse disponible sur : http://www.conseil-etat.fr/fr/presentation-des-grands-arrets/30-novembre-1923-couiteas.html.]]. Cependant, l’article 4 de la proposition de loi sur les taxis vient compromettre cette possibilité[[ASSEMBLÉE NATIONALE, Proposition de loi relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, 10 juillet 2014. Dans l’état actuel de la proposition de loi, l’article L. 3121-5 du Code des transport est ainsi modifié : « La délivrance de nouvelles autorisations de stationnement par l’autorité administrative compétente n’ouvre pas droit à indemnité au profit des titulaires d’autorisations de stationnement délivrées avant la promulgation de la loi n° XX du XX relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur ou au profit des demandeurs inscrits sur liste d’attente ».]], en dépit du droit et de la jurisprudence existante au niveau européen[[L’article 1 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) protège le droit de propriété. Par ailleurs, la jurisprudence qui l’accompagne assure au propriétaire une réparation juste et équitable lors d’une dépossession ou d’une perte de valeur d’un bien à la suite d’un changement législatif. En revanche, il faudra d’abord épuiser toutes voies les recours devant les institutions françaises avant de pouvoir renvoyer le dossier devant la Cour de justice européenne. Le présent article 4, tel qu’il est écrit dans la proposition de loi ralentit la mise en place d’une réforme structurelle qui consisterait à dédommager les taxis pour la perte de valeur de leur licence.]].

D’autre part, la décision de geler, de façon arbitraire, les immatriculations des VTC auprès de l’autorité compétente, contrevient à la liberté d’entreprendre. Si cette liberté n’est « ni générale, ni absolue », il n’en reste pas moins qu’elle est, dans le cas qui nous occupe, sérieusement limitée. En outre, n’y a-t-il pas une rupture d’égalité dans le mode de distribution des autorisations de stationnement ? À l’heure actuelle, le système est profondément inégalitaire : de rares chanceux parviennent à obtenir gratuitement, parfois après des années d’attente, une licence. Pour les autres, il y a le marché de l’occasion, sur lequel se vend et se rachète à titre très onéreux les licences déjà existantes. À cet égard le projet de loi qui interdit de postuler pour plusieurs licences à la fois ne fait que renforcer cette inégalité.

La conséquence de ce système inégalitaire est que l’intervention de l’État a favorisé l’émergence d’un marché de faux droit, pour reprendre l’expression de Jacques Rueff, conduisant inévitablement à la formation de faux prix. En effet, celui qui acquiert une autorisation de stationnement gratuitement obtient un certain volume de droit, qui ne correspond pas à la valeur de son contenu[[Selon l’économiste français Jacques Rueff « un faux droit ne vaut pouvoir d’achat qu’à concurrence des richesses dont il est l’enveloppe. La faculté de disposition qu’il attribue est illusoire pour toute la différence entre son volume nominal et la valeur de son contenu. Ainsi, c’est en comparant le volume d’un droit à la valeur à laquelle son contenu peut-être effectivement vendu que l’on saura s’il est vrai ou faux. (…) Ainsi, les droits inscrits au passif d’un patrimoine sont vrais ou faux, suivant que la valeur globale de vente des biens qui constituent l’actif est égale ou inférieure à leur volume nominal. Les procédures attributives de faux droits sont celles qui introduisent, au passif, des droits d’un volume supérieur à la valeur des richesses qu’elles font entrer à l’actif ». RUEFF Jacques, Œuvres complètes IV : L’ordre social, Plon Éditions, 1981, p. 378-379.]].

+Prise en compte du changement technologique+

Jusqu’à présent, force est de constater les échecs d’une approche consensuelle, où le dialogue entre les parties prenantes est privilégié à l’action politique. Nos dirigeants doivent enfin trouver le courage d’adapter l’industrie des taxis au monde d’aujourd’hui. De nombreux pays ont déjà réformé ce secteur plus ou moins en profondeur : Irlande, Suède, Nouvelle-Zélande, Norvège, Corée du Sud. Partout, des compromis ont été trouvés. Malheureusement, la France se caractérise encore par le manque de pragmatisme et le dernier rapport sur ce sujet confirme cette tendance.

D’un côté, les lobbies de taxi, font tout pour repousser l’innovation hors des frontières ; un peu comme l’Office National de géographie, qui refusait en son temps de réduire la publication des cartes routières et dénonçait la concurrence déloyale du GPS. La révolution Internet permet désormais au consommateur de commander un VTC ou un taxi en quelques clics, directement de son Smartphone. Ces innovations permettent de garantir le libre choix au consommateur, un principe essentiel si l’on souhaite développer un environnement concurrentiel performant. À trop vouloir défendre ses intérêts particuliers, l’industrie empêche l’émergence d’un marché où tous ces acteurs pourraient avoir leur place. D’ailleurs, cela commence déjà à se retourner contre elle ; d’après les syndicats de taxis, le prix des licences parisiennes a chuté de près de 25 % en un an[[BFM, Le prix des plaques des taxis parisiens s’effondre, 2 mai 2014.]].

Comme le précisait déjà en 1956 l’économiste Milton Friedman : « Selon la réplique immortelle de Pogo[[personnage d’une bande dessinée satirique créée par Walt Kelly en 1948, ndlr]] : « Nous avons rencontré l’ennemi – c’était nous-même. » Nous nous insurgeons contre les « intérêts particuliers », sauf quand il se trouve que ces « intérêts particuliers » sont les nôtres. Chacun de nous croit que ce qui est bon pour lui est bon pour le pays – donc, notre « intérêt particulier » est différent ! Le résultat final est un labyrinthe de contraintes et de restrictions qui nous met dans une situation pire que si tous ces obstacles étaient éliminés. Les mesures autoritaires prises pour protéger les « intérêts particuliers » des autres nous font perdre davantage que ne nous font gagner les mesures protégeant nôtre intérêt particulier » »[[FRIEDMAN Milton, FRIEDMAN Rose, La liberté du choix, Éditions Pierre Belfond, 1980, p. 54.]].

Or, de ce point de vue, la médiation de Thomas Thévenoud et son projet de loi ne changent pas la donne. Certes, ils confirment la décision du Conseil d’État du 5 février 2014 – selon laquelle un délai de 15 minutes imposé aux VTC, entre le moment de la réservation par le client et sa prise en charge par le chauffeur, constitue une violation « du principe de liberté du commerce et de l’industrie »[[CONSEIL D’ÉTAT, Décret VTC, 5 février 2014.]]. Les VTC obtiennent également satisfaction sur le montant de la course minimal (qui ne sera pas instauré). En revanche, le gel des immatriculations et l’interdiction de la « maraude électronique », c’est-à-dire l’interdiction d’utiliser les innovations technologiques à notre disposition pour faciliter la rencontre de l’offre et de la demande, sont clairement un frein à l’évolution du secteur. Et ça n’est pas, comme le veut le projet de loi, en instituant un registre différent pour les taxis et les VTC, en imposant une couleur de carrosserie aux véhicules ou en permettant de fixer par décret un prix maximum des courses des VTC vendues en fonction de leur durée qu’on règlera le problème.

Il faut tirer parti de l’innovation technologique, qui peut favoriser une saine concurrence au profit des clients. Le Smartphone, couplé avec les nouvelles techniques de géolocalisation permet désormais à l’offre et la demande de se rencontrer en un temps record. À ce titre, la start-up américaine UBER[[Cette société côté au Nasdaq, qui regroupe toutes les valeurs technologiques aux États-Unis, vaut déjà près de 20 milliards de dollars. Elle a reçu récemment 250 millions de dollars du fonds d’investissement de Google pour continuer à développer son application.]], entre autres, chamboule les habitudes des acteurs traditionnels, en proposant des applications accessibles quel que soit le budget du client. Cette entreprise vient par exemple de lancer son application UberPop, où tout conducteur ayant un permis valide peut de devenir un chauffeur occasionnel : c’est le début d’un covoiturage sur courte distance. L’État doit donc créer un environnement propice pour que ces nouvelles technologies se diffusent, et non l’inverse, comme il a l’intention de le faire. Autrement, il donnerait l’avantage aux taxis, qui s’approprieraient en toute légalité les innovations des autres. Ou comment renforcer le monopole et empêcher toute réforme…

En réalité, le député Thévenoud établit son argumentation à partir d’une hypothèse contestable : « le taxi est un métier d’avenir ». Soit le député n’est pas très au fait des nouvelles technologies qui rendront obsolète ce métier tel qu’il est pratiqué aujourd’hui, soit il tente de fourvoyer les chauffeurs de taxi sur l’évolution de leur profession. Dans les deux cas, il en résulte une volonté de limitation de la concurrence et de l’évolution technologique alors que différemment, une vraie libéralisation du marché des taxis lui redonnerait de nouvelles chances de développement. Tout comme quand Xavier Niel est arrivé sur le marché de la téléphonie, on s’est effrayé de la perte d’emplois chez Orange ou les autres opérateurs historiques. Ce qu’on ne voyait pas, c’était le gain en pouvoir d’achat permis aux consommateurs de Free et des autres concurrents qui ont dû aligner leurs prix.

Pour le moment, la proposition de loi confirme que la technologie n’est pas la bienvenue. De cette vision court-termiste, les taxis en seront les premières victimes. Les applications de géolocalisation ne sont que les prémices d’une refonte en profondeur du métier de taxi.

Encore une fois, il faut rappeler les idées de Schumpeter : la croissance de long terme ne peut se faire sans innovation. Malheureusement, ce processus est, à court terme, destructeur : il détruit les secteurs et les emplois que l’innovation a rendus obsolètes. En revanche, sur le long terme, l’innovation est bénéfique à tous et pourvoie l’économie en emplois mieux qualifiés et mieux payés[[SCHUMPETER Joseph A., Capitalism, socialism and democracy, Harper Perennial Edition, 2008.]]. Aujourd’hui, avec l’ère informatique, nous sommes dans une phase de rupture technologique[[Sur ce sujet, voir l’excellent ouvrage de TOFFLER Alvin, The third wave, Bantam Books, 1980.]] à laquelle nous devrons nous adapter. Le secteur des taxis et de la petite remise n’échappe pas à cette règle.

D’ici une dizaine d’année, la Google car (une voiture sans chauffeur qui a déjà parcouru 700 000 miles sans aucun accident) va potentiellement chambouler un peu plus ce secteur[[Certains vont encore plus loin. Mike Hearn, ancien informaticien chez Google, prédit l’émergence d’entreprises autogérés, gérant automatiquement et par algorithme les véhicules appartenant à sa flotte (réservations, réparations des véhicules, calcul, en direct, du prix de revient de chaque course en fonction de l’offre et de la demande, etc.). Selon Hearn, tout ceci est rendu possible par le protocole Bitcoin. Aussi, ce n’est pas seulement le métier de chauffeur qui tendrait à disparaitre, mais également tous les intermédiaires permettant à ce secteur de prospérer. Voir : SPARKES Matthew, The coming digital anarchy, The Telegraph, 9 June 2014.]]. Dans ce contexte, les nouvelles technologies impacteront d’abord le prix des licences, si rien n’est entrepris pour modifier la législation actuelle. Puis, ces technologies remettront directement en cause le métier même de chauffeur. On voit donc mal comment cette profession pourrait encore avoir un avenir si elle n’évolue pas pour offrir de nouveaux services.

La technologie va détruire la rente. À trop vouloir se protéger de l’innovation et de la concurrence les chauffeurs de taxi deviennent les victimes de leur propre refus du changement. Et à chaque fois qu’une innovation est mal anticipée ou mal comprise par les acteurs traditionnels du secteur, ces derniers luttent de toutes leurs forces pour la faire disparaître. Aujourd’hui, les taxis s’organisent à travers la planète pour contrer la technologie de la société UBER ; à Berlin, Londres, Barcelone, Paris, Bruxelles et aussi New York[[L’ancien directeur de la stratégie politique de Barack Obama, David Plouffe, vient d’ailleurs de rejoindre la start-up de San Francisco. Il y occupera dès septembre les fonctions de directeur de la communication et des relations institutionnelles. M. Plouffe aurait déclaré qu’ « UBER a le potentiel de devenir une entreprise très influente ». Il aurait poursuivi en notant que : « Bien sûr, l’entreprise pose des problèmes pour certains acteurs du secteur. Je l’ai remarqué en observant le cartel des taxis, qui tente de faire barrière à la technologie et au changement. En fin de compte, cette approche est une impasse ». Le Wall Street Journal ironise sur cette situation, où un proche de l’actuel Président américain serait favorable à la concurrence. Vu dans : WSJ, Plouffe for free markets, Friday – Sunday, August 22 – 24, 2014.]], les chauffeurs de taxi se sont mobilisés pour dénoncer la concurrence déloyale induite par cette nouvelle application Smartphone.

Jusqu’à présent, ni les réformes, ni les modèles que nous avons étudiés ne prennent en compte cette variable technologique qui va changer l’industrie en profondeur. Prendre son téléphone et chercher le taxi le plus proche du lieu où vous vous trouvez n’a jamais été aussi facile. Hier, la plupart des villes pouvaient délimiter, par l’entremise de la loi, un marché pour la maraude, et réserver le stationnement aux seuls taxis, et un marché pour la réservation par téléphone, réservé aux seuls VTC. D’abord, nous l’avons vu, cette distinction ne s’applique pas vraiment au marché français. Ensuite, parce que l’innovation bouscule cet état de fait, la segmentation des marchés entre VTC et taxis est de moins en moins pertinente[[Le problème qui oppose VTC et taxi est aussi d’ordre juridique ; taxis et VTC ne sont pas logés à la même enseigne. Il est beaucoup plus facile pour ces derniers de lancer une entreprise. En fin d’analyse, les chauffeurs de taxis protestent contre les barrières à l’entrée de leur profession et brandissent la menace du chômage dès qu’il s’agit de la réformer, ce qui rend la tâche du législateur d’autant plus complexe qu’il est à l’origine de cette distinction.]]. Il n’est donc pas étonnant qu’elle mécontente les principaux acteurs. Certaines municipalités (comme à Berlin ou Bruxelles) ont décidé d’interdire cette application UberPop. Rien de plus illusoire que de croire que l’État puisse, ad vitam aeternam, interdire le développement technologique. Réaliser qu’il faut adapter le secteur à ces changements plutôt que de s’efforcer de le préserver sera le premier pas vers une réforme efficace et soutenable pour l’ensemble de la profession à long terme.

Recommandations

La libération du marché apparait comme indispensable au regard de l’évolution des techniques et des besoins. Mais la question principale, à résoudre comme un préalable, reste celle de l’indemnisation des taxis qui subiraient une perte injuste du fait d’une libéralisation sans conditions réduisant à néant la valeur de leur licence. Dans la mesure où le coût de leur indemnisation immédiate représenterait une charge insupportable pour la collectivité, d’autres solutions doivent et peuvent être envisagées.

Il est proposé de geler les licences actuelles pour une durée garantie de trente ans. Pendant ces trente ans, ces licences pourraient être librement revendues, comme aujourd’hui. Mais leur valeur perdrait mécaniquement un trentième par an, sous réserve, bien entendu, de l’évolution du marché. Parallèlement, un droit de voierie serait payable par tous les véhicule publics, taxis ou VTC, dépourvus de licences (délivrées jusqu’à la réforme) à raison d’un montant raisonnable qui pourrait être de l’ordre de 3 à 4 000 euros par an, correspondant à une partie de la valeur de la licence (il ne parait pas normal d’indemniser les titulaires de licences à hauteur du prix actuel de marché, dans la mesure où celui-ci est aléatoire. Alors que la réforme permettrait aux titulaires, dont certains n’ont pas acquis leur licence, de continuer à travailler). Aucune nouvelle licence ne serait cessible, seules les anciennes le resteraient jusqu’à expiration de leur validité (ce que propose d’ailleurs le nouveau projet de loi). Ce droit annuel serait le prix du droit de stationnement ou plus généralement du droit de faire commerce sur la voie publique dont bénéficieraient donc tant les véhicules disposant d’une licence de trente ans que les autres qui paieraient la licence annuelle. Il n’y aurait donc plus de différence de nature entre taxis et VTC, mais chacun pourrait exercer son métier différemment. Et tous ceux ayant une licence ancienne ou payant le nouveau droit d’exercice pourraient exercer sous certaines conditions (voir ci-après). Bien entendu rien n’empêcherait les compagnies de taxis ou VTC de s’identifier par la peinture de leur carrosserie ou tout signe extérieur de leur choix.

Plus généralement et pour mettre en œuvre cette réforme, nos préconisations sont les suivantes :

– Mener une étude d’impact dans les grandes villes, pour évaluer l’ampleur d’une réforme sur le secteur ;
– Attribuer les nouvelles licences par véhicule et par chauffeur pour une durée déterminée de trois ans renouvelables automatiquement sauf violation des règles ci-après ;
– Interdire les cessions des nouvelles licences qui seraient attribuées gratuitement, mais assujetties à la redevance annuelle susvisée ;
– Instituer des règles simples que Taxis et VTC devront s’engager à respecter au risque de perdre leur droit d’exploiter sur la voie publique : sécurité, assurance des véhicules, respect des clients et des autres véhicules de transport de la clientèle, respect de la règlementation de circulation, etc.
– Libérer les prix, de manière à ce que la concurrence joue, non pas seulement sur les quantités mais aussi sur les prix ;
– Veiller à ce que les prix soient clairement affichés dans les véhicules ;
Autoriser tous les véhicules, VTC et Taxis, à utiliser les mêmes innovations technologiques ;
– Stopper le gel des immatriculations de VTC et la limitation du nombre de licences de taxis ;

Une telle réforme devrait favoriser le développement d’une nouvelle offre. Dans les villes, et particulièrement en France, à Paris, les ménages ont de moins en moins de voiture et sont prêts à utiliser de plus en plus le service des taxis ou autres véhicules… Pour autant qu’ils le trouvent. Par ailleurs des taxis de qualité, comme le proposent les VTC, rendraient l’offre plus attrayante. L’identification des véhicules et une bonne communication sur les avantages proposés par chaque compagnie ou chaque type de véhicule ou prestation élargirait le choix des clients et par là, la clientèle elle-même. Car il est toujours vérifié que, conformément à la règle énoncée par Jean-Baptiste Say, « l’offre crée sa propre demande ». Toute une population est disposée à utiliser plus et mieux les véhicules avec chauffeurs. Il faut lui en donner la satisfaction. Sinon, cette clientèle se perdra au profit de modes alternatifs, de la location de véhicules à temps limité au prêt de véhicule, ou au covoiturage ou autre forme de partage. Si les taxis ne savent pas se réformer pour ouvrir leur profession, ils mourront lentement. S’ils y parviennent, ils se développeront.