Quel avenir pour les règles budgétaires européennes ?

Les dépenses des États membres de la zone Euro sont régies depuis 1997 par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui, étant inscrit dans les traités européens, les oblige à maintenir un budget excédentaire ou à l’équilibre sur le moyen terme. Depuis 2005, ils sont en théorie tenus de contenir leur déficit à moins de 3%, et leur endettement à moins de 60%, du PIB. Peu d’Etats l’ont respecté et la France est même l’un des plus mauvais élèves.

Un cadre désuet

Le principal problème du PSC est qu’il n’est plus respecté : la pandémie a poussé les États à recourir à un endettement massif et à creuser les déficits publics à des niveaux très éloignés de ceux qui avaient été fixés. Par exemple, la France s’est endettée de près de 20 points durant la crise, pour un endettement total aujourd’hui estimé à 116% du PIB. Le ratio dette/PIB de la zone euro est de 86,3%, crevant nettement le plafond de 60% exigé par le PSC.

Les finances publiques vont souffrir pendant encore longtemps, même si les gouvernements s’efforcent de les assainir au maximum. Lorsque des pays comme la France, l’Italie ou la Grèce, ont des taux d’endettement plus de deux fois supérieurs à la limite imposée par le PSC, il est impossible d’imaginer un retour rapide à la normale. Mais il serait néanmoins dangereux de ne rien faire. Certes les règles ne peuvent plus actuellement être respectées, mais il faut trouver des accommodements viables, sous peine de tomber dans une atonie budgétaire dangereuse.

Cependant, la crise Covid n’a fait que rendre plus tendue une situation déjà très problématique. Certains pays, dont la France, avaient dépassé le seuil des 60% depuis bien longtemps. Ils n’avaient pas diminué leurs dépenses dans des périodes de croissance soutenue comme ils auraient dû le faire.
Chaque État membre est lié aux autres par une monnaie et une zone économique communes. Le risque d’insolvabilité de l’un les menace tous, il n’est que de rappeler le cas de la Grèce après la crise financière de 2008.

Restreindre les dépenses courantes, favoriser les dépenses d’investissement

La subtilité consiste à faire le tri entre des dépenses qui sont acceptables et d’autres qui sont sujettes à caution. C’est ce que propose Roel Beetsma, membre néerlandais du comité budgétaire européen. Certaines dépenses d’investissements publics sont bénéfiques car elles impliquent un retour sur investissement positif et favorisent la croissance. Par exemple, la construction d’infrastructures, telles un pont ou un port, fournit à des acteurs privés l’opportunité de se développer, dope les échanges et l’activité économique. Dans le cadre des traités actuels, les dépenses d’investissement ne sont pas différenciées des dépenses courantes. Or ces dernières, celles qui soutiennent l’activité de l’État, ne favorisent pas la croissance. Elles ont globalement augmenté dans les pays ne respectant pas les règles budgétaires alors que les dépenses d’investissement ont chuté. On pourrait donc imaginer de nouvelles règles budgétaires plus souples pour les dépenses d’investissement et plus strictes pour les dépenses courantes, ce qui forcerait les États à optimiser leur budget. Un certain nombre de dépenses courantes de court terme ineffectives pourraient être supprimées au profit d’une augmentation des investissements qui sera bénéfique sur le long terme. Mais une difficulté est que la distinction entre dépenses d’investissement et dépenses courantes n’est pas toujours évidente et peut permettre bine des écarts.

Plus de pouvoir pour les mécanismes de contrôle

Bien sûr, une gestion saine repose sur le respect des règles budgétaires par les États membres. Comment s’assurer que certains pays ne continueront pas de bafouer les limites prévues par les traités ou ne profiteront abusivement de la flexibilité induite par une potentielle nouvelle réforme ? La réponse consiste peut-être dans la mise en place d’une autorité européenne indépendante aux missions précises : d’une part certifier la nature des dépenses des États, afin qu’ils ne puissent maquiller des dépenses courantes en dépenses d’investissements ; d’autre part surveiller les comptes des pays afin d’être certain qu’ils pourront assumer leur dette. Mais ce serait une intrusion supplémentaire de l’UE ans la vie des Etats. L’inconvénient des règles actuelles (plafond d’endettement inférieur à 60% et déficit inférieur à 3% du PIB) est qu’elles sont indiscriminées et pas nécessairement adaptées à la situation financière particulière des États. La capacité d’un Etat à soutenir sa dette dépend d’un grand nombre de facteurs et ne peut être réduit au seul ratio endettement/PIB et déficit/PIB. Pour le moins, en contrepartie d’une plus grande liberté pour les dépenses d’investissements, il faudrait exiger des États une baisse de l’endettement dans les périodes de croissance, ce que la France n’a pas fait dans les années 2000 par exemple.