James Buchanan : les bienfaits du fédéralisme

Avec l’approche des élections européennes, les tentations « harmonisatrices » de beaucoup, notamment en France, poussent comme les fleurs au printemps. Des impôts au salaire minimum, il s’agirait d’égaliser tout ce qui dépasse sur le territoire européen. On se saurait trop insister sur les risques d’une harmonisation à marche forcée « par le haut ». Non par nationalisme, mais par souci de démocratie et de liberté. Il est, à ce propos, sans doute bon de revenir sur la pensée de l’économiste américain James Buchanan qui reçut le Prix Nobel d’économie en 1986 pour ses travaux en économie publique. Cet esprit brillant a été, entre autres, au cœur du renouveau des réflexions sur les bienfaits du fédéralisme et de la concurrence juridictionnelle.

Désacraliser l’État

Buchanan est également un des pères de la théorie du Choix public qui a désacralisé le politique en rappelant que les hommes politiques et les bureaucrates étaient en réalité comme tout un chacun : ils ne se parent pas d’une auréole d’ange altruiste et bienveillant en entrant dans leur bureau le matin, mais se comportent globalement avant tout comme des individus avec leurs intérêts propres. Beaucoup peuvent évidemment avoir l’esprit de service public, mais le jeu sur le « marché politique » est tel que les incitations posées (volonté de se faire réélire, peur d’avoir un budget réduit l’année suivante, etc.) ne poussent pas véritablement à l’altruisme forcené.

La présence de lobbies de toutes sortes et bien organisés, cherchant rentes et protections en « achetant » des politiques ou des bureaucrates, vient évidemment contribuer à cet état de fait. En face malheureusement, les électeurs, très nombreux et pour qui il est très coûteux de s’informer et de s’organiser, ne peuvent faire contrepoids à cette course aux faveurs, d’autant que le coût de ces faveurs pour la collectivité est réparti sur la masse, les rendant chacune presque indolore pour le citoyen individuel. Deux conséquences découlent alors logiquement de la théorie du Choix public : (1) que le jeu politique « démocratique » ne va pas forcément dans le sens de l’efficacité de la dépense publique et de la minimisation de l’impôt ; (2) que cet accroissement de la taille du « Leviathan » peut se transformer au fil du temps en atteintes à la liberté.

Concurrence juridictionnelle et efficacité de la dépense publique

L’idée revient à comparer le politique au marché. Sur un marché, les consommateurs peuvent faire jouer la concurrence entre vendeurs. Ces derniers, afin de ne pas perdre de parts de marché, doivent alors faire attention à leurs prix, à leurs coûts et s’assurer d’innover en étant à l’écoute de leurs clients ; bref à satisfaire ces derniers le mieux possible. Sans cela, le vendeur devient un monopoleur, fortement enclin à faire payer davantage à ses clients pour un moindre service. C’est bien là le problème du politique : dans un état centralisé, le pouvoir « fournisseur de biens publics » se comporte en monopoleur qui veut « extraire » un maximum de ses administrés mais également « dépenser pour exister ». Introduire l’aiguillon de la concurrence dans la gestion des biens publics par le biais de la solution fédérale permet de réduire ce comportement de monopoleur.

Concrètement, les juridictions décentralisées sont autonomes (notamment financièrement) sur les nombreuses missions qui leur incombent. Les citoyens peuvent se déplacer librement entre juridictions concurrentes en fonction notamment d’un calcul « coût / avantage » fondé sur la fourniture de biens publics et la fiscalité correspondante. Ce « vote par les pieds », ou possibilité « d’exit », permet, comme sur un marché classique pour des biens privés, de révéler au mieux les préférences des citoyens. Ces derniers d’ailleurs sont plus sensibles aux solutions d’autres juridictions et font entendre leur voix plus facilement dans des juridictions de petite taille. La concurrence ici incite les hommes politiques et les bureaucrates à gérer au mieux la dépense publique et à minimiser la fiscalité.

Concurrence juridictionnelle et préservation de la liberté

Si l’objectif est de contenir la taille du politique, la concurrence fiscale pour les juridictions de niveau inférieur (régions, provinces etc.) complète ainsi les dispositions de type constitutionnel pour l’État central, comme l’interdiction de déficits ou le bouclier fiscal. En outre, cette concurrence sera d’autant plus vivace qu’il y aura davantage de juridictions en concurrence, de par leur « fragmentation ». Cela signifiera en effet à la fois davantage d’opportunités – et des coûts moindres – d’exit pour les citoyens, et des coûts de « collusion » (collusion visant à court-circuiter la concurrence) plus élevés entre pouvoirs politiques de différentes juridictions.

Plus profondément donc, au-delà de considérations d’économie publique, c’est ici la question de la préservation de la liberté qui est au centre de la réflexion. Par la division du pouvoir à la fois verticale (entre État central et juridictions décentralisées) et horizontale (entre juridictions) la liberté est protégée et une citoyenneté active encouragée, vivifiant la démocratie sur le mode de la responsabilité et de la reddition des comptes. La concurrence juridictionnelle (et notamment fiscale) agit donc comme une forme de contre-pouvoir en faveur de la liberté – contre-pouvoir qui peut être fortement affaibli précisément par tous les mécanismes visant à « harmoniser », opérer des péréquations entre juridictions ou leur verser des dotations (en gros, la décentralisation « à la française » qui finit par évincer la responsabilité du politique, à tous les étages…).

La leçon de Buchanan en faveur d’une Europe fédérale fondée sur la concurrence juridictionnelle, l’autonomie et la responsabilité devrait être méditée par nos chers politiciens… et surtout nos électeurs, à la veille des européennes.