Cabinet de conseil et échec de la stratégie du mieux d’Etat

Le débat ouvert autour des dépenses publiques de conseil est la conséquence d’un choix ; au lieu de choisir le moins d’Etat et la privatisation, les gouvernements successifs ont choisi depuis 1989 le mieux d’Etat[1].

L’administration publique ne peut que mimer les pratiques du secteur privé

Le choix du mieux d’Etat s’est fait au moment où la droite républicaine a perdu les élections de 1988 alors qu’elle soutenait l’idée qu’il fallait moins d’Etat. L’Etat n’était pas réformable et la démocratie française exposée au risque bureaucratique. Le problème n’était pas organisationnel mais institutionnel. Il fallait étendre le régime de la propriété privée et restreindre la place des entreprises et des administrations publiques. L’échec de Jacques Chirac et le succès de François Mitterrand ont fermé la porte à cette option. Le pouvoir a alors construit un discours sur l’Etat stratège, la modernisation du secteur public et la réforme. La réforme n’a plus signifié redéfinir le périmètre d’intervention de l’Etat mais améliorer l’usage des fonds publics pour faire face aux nouvelles attentes des citoyens vis-à-vis du service public. Le principe de l’évaluation des politiques publiques s’est imposé comme le concept clé de cette stratégie. Il a été institutionnalisé avec la Loi Organique sur La loi de Finances (LOLF) de 2001 dite aussi loi Strauss-Kahn – Fabius (mise en œuvre en 2006) dont le principal objectif était d’imposer une logique de résultat et de performance aux administrations publiques.

Le mieux d’Etat repose sur les vertus du management public. Il suffirait d’appliquer aux secteurs publics les méthodes de gestion des entreprises marchandes pour avoir son exigence en matière de gestion économe des ressources en travail et en capital. Le recours aux services des cabinets de conseil devient une évidence. Les chefs d’administration se disent qu’en prenant conseil auprès de ceux qui améliorent les performances des entreprises privées ils pourront obtenir ce qu’ils cherchent ; mettre en place un Etat économe et au service des usagers.

Si les partisans du moins d’Etat ont raison une telle stratégie est vouée à l’échec. L’entreprise est efficiente parce qu’elle est contrôlée par les consommateurs et ses actionnaires. L’administration publique ne peut que mimer les pratiques du secteur privé. Elle ne peut qu’adopter un management d’objectif, mais n’est pas tenue par le profit et le calcul économique. Sa contrainte est comptable et les stratégies de contournement nombreuses. L’exemple sans doute le plus connu de ce type de biais a été mis en évidence par un rapport de l’Inspection Générale de l’Administration de 2013 qui montrait comment le management par objectif dans la police avait conduit à des stratégies de découragement des dépôts de plainte afin de faire baisser les statistiques et à l’interpellation de petits criminels pour augmenter le taux d’élucidation des affaires, autre critère institué par le pouvoir de tutelle (exemple illustré par une séquence du Film BAC nord).

Ce qu’il faut engager c’est une évaluation des résultats des politiques d’évaluation

Malgré l’ampleur des critiques qui ont été adressées à toutes ces réformes et l’opposition des syndicats de fonctionnaires, la pratique du contrôle et de l’évaluation s’est installée. Elle a ses directions mais aussi sa fonction pour les chefs d’administration qui pour justifier des réformes, concentrer, augmenter leur budget propre, etc. peuvent recourir à un audit privé, à un cabinet de conseil. Le recours au cabinet de conseil a deux fonctions. Il permet, tout d’abord, de faire croire que le secteur public a désormais intégré le goût de l’économie. Il ne gaspille pas. Il compte. Il permet, ensuite, d’avoir un aval extérieur qui légitime des décisions déjà prises. Le management d’objectif crée alors une demande d’audit interne ou externe (cabinet de conseil) qui s’auto-entretient. Pour les cabinets de conseil il s’agit d’un nouveau marché qui est d’autant plus intéressant que leurs conseils n’ont pas nécessairement besoin d’être suivi et d’être pertinent. Pour les agents publics l’enjeu est minime car ils restent protégés par leur statut. Une mauvaise évaluation ne conduit jamais à une perte d’emploi ou à une faillite. Un professeur mal noté reste titulaire et la sanction sera au mieux symbolique et au pire inexistante. Il n’y a ni sanction sociale (pas de culture de la performance) ni sanction formelle (pas de perte de salaire, de licenciement). On comprend mieux ainsi en regardant la manière dont est pratiquée l’évaluation publique la mise en garde des tenants du moins d’Etat. i) Les cabinets de conseil mettent en œuvre des méthodes de gestion inadaptées au cadre institutionnel du secteur public (statut des fonctionnaires, faible mobilité, absence de faillite, financement par l’impôt, etc.). ii) Ils n’ont pas de plus d’obligations de résultat puisque ceux qui paient ne sont pas ceux qui commandent la prestation. iii) Ils risquent, enfin, d’aggraver la situation du secteur public en ajoutant aux défaillances du public les défaillances du privé sans l’efficience.

Le vrai enjeu des débats initiés par le recours au cabinet de conseil est donc beaucoup plus important que de savoir si cela est coûteux pour les finances publiques et utiles. L’enjeu est bien de revenir à la question de savoir s’il faut moins d’Etat ou mieux d’Etat. Ce qu’il faut engager c’est une évaluation des résultats des politiques d’évaluation, du management d’objectif dans les administrations publiques.

[1] Michel Rocard a lancé le programme « renouveau du service public » (RSP) défini par la longue circulaire du 23 février 1989 qui fixe quatre axes : une politique de relations de travail rénovée pour les agents de la fonction publique ; une politique de développement des responsabilités ; un devoir d’évaluation des politiques publiques ; et une politique d’accueil et de service à l’égard des usagers.