Les concours financiers de l’État à l’investissement public local, un système peu performant et coûteux

En loi de finances pour 2020, les concours financiers de l’État à l’investissement des collectivités locales, gérés par la direction générale des Collectivités locales (DGCL), ont fortement augmenté, jusqu’à représenter 9 Mds€. Qualifiées de dotations, la DETR (dotation d’équipement des territoires ruraux) et la DSIL (dotation de soutien à l’investissement local), sont en réalité des subventions et représentent respectivement 48 et 42 % des concours totaux. Ce type de financement est accordé de manière discrétionnaire, proportionné à la dépense annoncée et lié à un projet identifié. Il s’agit, via des appels à projets, soit d’aider ponctuellement certains investissements, soit de soutenir des budgets locaux ayant le même objectif.

Les priorités nationales sectorielles des principales dotations sont nombreuses et hétérogènes, nourrissant la critique à leur endroit. Au niveau national, aucune instruction ne définit des objectifs stratégiques communs mesurés par l’État.

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) est issue de la fusion en 2011 de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). La DETR est le plus important des concours financiers de l’État de soutien à l’investissement public local, dans un contexte de réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ; elle croît néanmoins considérablement et passe de 646 M€ en 2011 à 1,046 Mds€ en 2019.

La DETR est distribuée sur décision du préfet, après avis d’une commission consultative locale. Les communes éligibles sont, soit les communes de moins de 2000 habitants, soit les communes de plus de 2000 habitants, mais dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes d’entre 2 et 20 000 habitants. Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunaux) de moins de 75 000 habitants ne comprenant pas une commune de plus de 20 000 habitants sont également éligibles.

La répartition de l’enveloppe de la DETR entre les départements répond à des règles complexes : la moitié est fonction de la population des EPCI éligibles et du rapport, pour chaque EPCI à fiscalité propre éligible, entre le potentiel fiscal moyen des EPCI à fiscalité propre de sa catégorie et son potentiel fiscal moyen par habitant. L’autre moitié est déterminée en fonction du rapport entre la densité moyenne de population de l’ensemble des départements et la densité de population du département, ainsi qu’en fonction du rapport, pour chaque commune éligible, entre le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel financier par habitant de la commune.

Ce système de financement parfaitement limpide est complété par un certain nombre de priorités nationales que les préfets auront à cœur de privilégier, comme la revitalisation des centres-bourgs, la rénovation thermique des bâtiments, l’accessibilité des services publics, le soutien aux communes nouvelles, les opérations visant au financement des implantations de la gendarmerie en milieu rural, la numérisation de l’administration, et même le dédoublement des classes de CP et de CEI situées en REP (Réseau d’éducation prioritaire, anciennes zones d’éducation prioritaires) et en REP+.

En 2019, plus de 21 000 projets d’une valeur moyenne de 186 K€ ont été subventionnés à hauteur de 25,82% de leur montant ; leur répartition thématique s’établit comme suit :

La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL)

En 2021, la DSIL était de 570 M€, un chiffre qui explose en projet de loi de finances pour 2022, pour atteindre 970 M€, soit une hausse de 59% en autorisation d’engagement.

La DSIL vise à financer des projets s’inscrivant dans les grandes priorités d’investissement assez comparables à ceux de la DETR : la transition énergétique, la mise aux normes et la sécurisation des équipements publics, le développement d’infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements, le développement du numérique et de la téléphonie mobile ainsi que des investissements s’inscrivant dans le cadre des contrats de ruralité. Le montant de l’enveloppe de la DSIL est réparti entre les régions à 65% au prorata de la population et à 35% au prorata de la population de leurs unités urbaines de moins de 50 000 habitants.

La DSIL aura permis de financer 4 137 projets en 2019, dont le coût et le taux de financement moyen sont respectivement de 670 K€ et 20, 62%, l’effet de levier moyen estimé étant de 4,85 (un euro de subvention entraîne 4,85€ d’investissement) ; la répartition thématique des crédits s’établit comme suit :

Les concours financiers de l’État en faveur de l’investissement des collectivités souffrent de plusieurs problèmes chroniques. D’abord les crédits sont captés par les grandes aires urbaines et ne vont pas réellement aux territoires ruraux : 25% des projets et 40% des fonds de la DETR concernent des programmes situés dans des communes urbaines, la proportion s’accroît même à 36% si la définition retenue est celle des grandes aires urbaines de l’INSEE. De même, la performance des dotations est mal mesurée, le seul critère existant étant l’effet de levier financier escompté. La cible de cet effet de levier, entre 25 et 35%, n’est d’ailleurs atteinte que par 40% des projets financés par le DETR.

Aussi convient-il de recommander la fusion des concours financiers de l’État en un seul, dirigé principalement vers les communes rurales ou les EPCI ruraux, uniquement pour des projets économiquement signifiants et performants, performance mesurée par des critères prédéfinis.

D’une manière générale, il demeure souhaitable de privilégier une autonomisation fiscale et une responsabilisation des collectivités, sans doute via des impôts plus vertueux que les impôts de production, dont la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) que le président à promis de supprimer, ou les droits de mutations à titre onéreux (DMTO).