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Les zones d’exonérations fiscales et sociales territoriales : 25 ans de saupoudrage d’argent public

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Depuis les années 90, la création de zones spécifiques disposant d’une fiscalité plus avantageuse a été un moyen privilégié pour l’État de mettre en œuvre ses politiques de développement territorial. L’impact économique a été décevant, mais ces zones n’en ont pas moins été multipliées jusqu’à l’excès, formant maintenant une usine à gaz complexe, impossible à démanteler sans susciter beaucoup d’hostilité.

À la fin de l’année 2023, le dispositif des zones franches urbaines (ZFU), censées faciliter l’implantation d’entreprises dans les banlieues sensibles via une batterie d’avantages fiscaux, arrivera à son terme. Il s’inscrivait, en fait, dans une vaste entreprise de distribution d’argent public que l’histoire a choisi de retenir sous le nom de politique de la ville.

Depuis cette période, l’État est intervenu plus largement dans trois types de territoires défavorisés, en délimitant des espaces particuliers où les entreprises privées seraient incitées, par des allègements fiscaux, à s’installer. Hors outre-mer, il s’agissait des territoires en reconversion industrielle, de la ruralité avec les zones de revitalisation rurale (ZRR) et des zones de développement prioritaire (ZDP)[1], les quartiers urbains criminogènes avec les quartiers prioritaires de la ville (QPV) ainsi que les ZFU déjà citées.

Force est de constater que ce fut un échec.  La création de valeur ajoutée n’a pas massivement décollé dans les espaces ciblés et, lorsqu’il y en a eu, ce fut bien évidemment au détriment des zones dans lesquelles l’activité était localisée auparavant.

Un empilement de différents découpages réalisés sans cohérence globale

Il y a trois ans, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) avait évalué le coût minimum de l’ensemble de ces dispositifs à 620 M€ (dont 179 M€ d’exonération de charges sociales), un chiffre qui n’intègre pas les exonérations de taxes locales décidées par les collectivités elles-mêmes.

La gouvernance de cette politique publique est éclatée entre 7 administrations différentes (dont l’Agence nationale de cohésion des territoires, la Direction générale des Finances publiques, la Direction du Budget ou encore la Direction générale des collectivités territoriales), ce qui rend difficile le suivi des crédits publics.

Premier constat, la dépense fiscale a très largement bénéficié aux professions libérales individuelles (48 % de l’assiette de l’impôt exonéré) et créé assez peu d’emplois. Toujours selon l’IGAS, les professionnels de santé et les travailleurs sociaux, par exemple, ont concentré 32 % de l’assiette exonérée, contre seulement 5 % pour l’industrie manufacturière.

En plus d’un quart de siècle, aucune étude n’a pu démontrer un impact significatif de cette politique sur le développement des territoires

Dès 2011, l’Inspection générale des finances (IGF) avait noté le peu d’impact économique des ZRR et des ZFU. Trois ans plus tôt, des chercheurs avaient même avancé, pour le coût d’un emploi créé ou maintenu en ZFU, le chiffre exorbitant de 31 500 €. Ces constats auraient dû mener à l’extinction rapide de ces deux dispositifs, mais rien n’a bougé.

Dix ans plus tard, Jean-Noël Barrot, futur ministre du Numérique et alors simple député, arrivait aux mêmes conclusions dans un rapport : les incitations fiscales ne prévalent pas sur l’attractivité d’un territoire et, surtout en ce qui concerne les banlieues, sur son image auprès des chefs d’entreprise.

Dans les ZRR, seul 7% des entreprises ont recours aux allégements fiscaux spécifiques. Les procédures administratives pour y accéder sont tellement complexes qu’elles préfèrent s’en tenir aux exonérations habituelles, plus simples à gérer. En somme, comme le note la revue des dépenses publiques de 2015, ce type d’action publique crée surtout des effets d’aubaine, sans avoir d’impact économique réel à long terme. En réalité, et c’est sans doute la principale raison de leur survie, ces dispositifs sont politiques et visent à ménager certains groupes sociaux qui pourraient manifester leur mécontentement dans les urnes ou dans la rue.

Ainsi que nous avons déjà eu l’occasion de le remarquer, cette manière de créer de la dépense fiscale menace le rendement de l’impôt, en mitant son assiette déjà fragilisée par les nombreuses niches qui érodent les recettes de l’État, et font pression à la hausse sur la fiscalité en général. Il faut donc recommander la rationalisation des exonérations fiscales territoriales, en les limitant clairement dans le temps ainsi qu’à des zones spécifiquement sinistrées. En revanche, il convient de laisser la liberté aux collectivités locales de mettre en œuvre les dépenses fiscales qu’elles souhaitent, pourvu qu’elles en soient responsables sur leurs propres deniers.

Enfin, il appartient de traiter les problèmes de fond qui ont conduit à ces situations. La baisse des charges sociales et des impôts sur le capital doit être généralisée ; les contrats de travail et les baux commerciaux, faire l’objet d’une réglementation plus souple ; la sécurité des personnes et des biens dans ces zones à problèmes, garantie. Une fois cela fait, les entreprises ne manqueront pas de se tourner vers des zones où coût de la main d’œuvre et loyers sont avantageux (puisque l’activité y est plus faible). Et cela sera d’autant plus vrai que les collectivités locales sauront maintenir des services publics de qualité. On n’attire pas des entreprises avec des cadeaux mais avec des conditions de travail intéressantes.

[1] Notons, accessoirement, que l’ensemble des critères pour accéder au statut de ZDP a été forgé uniquement dans l’intention d’en faire bénéficier la Corse…

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4 commentaires

Laurent46 19 octobre 2023 - 7:04

N’est-ce pas le problème de la République laïque communiste de France qui depuis des années détruit tout ce qu’elle touche et comme tous les pays communiste se sent obligée de se mêler de tout ce qui se passe et se produit en France pour avoir la main mise sur tout jusque dans la vi des personnes. Et comme toute République communiste elle détruit tout et ne fabrique que la fainéantise et le pillage des derniers centimes de la société pour gaver les politiques et la haute fonction publique. La différence avec les autres pays communistes est la laïcité qui a déjà détruit entre autre la majorité des centres de formations depuis les années 60 pour ne conserver que ceux qui fabriquent les crétins et qui à mis fin aux « 30 glorieuses » ou la vie n’était pas aussi contraignante, ou le travail payait encore et pendant lesquelles la République était plus sobre. La France est perdue pour de longues années.

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Scipion 19 octobre 2023 - 12:35

Même Kafka s’e,n arracherait les cheveux. L’irresponsabilité de notre classe politique est effrayante, surtout qu’elle est constituée par un réservoir de deux générations de haut-fonctionnaires, navigant du service public à la politique en cumulant avantages et prébendes à l’envie, en n’oubliant pas de ramener son bateau au quai du service public 24 h avant son départ à la retraite pour bénéficier de la totalité des avantages sociaux et financiers de la fonction publique. Pour mémoire le sketch de DSK venu « travailler » une journée au Quai d’Orsay pour compléter sa retraite. Et dans le maquis des réglementations et lois diverses et avariées, où ils ne savent même plus ou aller et que faire, ils multiplient les articles, réinventant ce qui existe déjà ou même se contredisent à l’infini. Nous le vivons tous les jours avec la Justice, mais c’est aussi valable pour tout le reste sauf que c’est moins médiatique. Mais c’est en voie de régularisation, la Charia bientôt règlera tous ces petits problèmes.

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GALINIER 24 octobre 2023 - 5:05

Mais que font-ils (les politiques qui se gavent sur notre dos) de notre argent? comment avoir besoin de plus de 10 000€ par mois pour vivre décemment? Expliquez moi! merci!

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Eschyle 49 13 novembre 2023 - 5:36

Il y a beaucoup plus simple , et d’application universelle . Explication: au cours de mes études universitaires, j’ai découvert que les 80 hectares de Rennes-Beaulieu, comme tous les campus universitaires, bénéficiaient des « franchises universitaires » [ https://laportelatine.org/formation/magistere/bulle-parens-scientiarum-universitas-1231 ].
Au nombre desdites franchises, une dérogation au monopole d’État de la radiodiffusion (décret-loi du 27 décembre 1851, loi du 30 juin 1923, art. 85, ordonnance 45-472 du 23 mars 1945, ordonnance 59-273 du 4 février 1959, art. 4), lequel ne sera abrogé que par la loi 82-652 du 29 juillet 1982.
Cela permettait aux étudiants de l’INSA de copier la fameuse « Radio Caroline » [ https://www.youtube.com/watch?v=nPrOdTiyC7g ], donc de diffuser en avant-première du rock américain sur toute l’agglomération; le tout sans être inquiété par la police, faute de réquisition du Recteur d’Académie.
De proche en proche, le campus était, depuis le 13 avril 1231, sous statut d’extra-territorialité.
À présent, créons par acte notarié deux sociétés, chacune au capital de 120 K€:
– une société anonyme simplifiée (SAS) de droit français, domiciliée sur un campus universitaire français;
– une société anonyme (SA) ou une société en commandite par actions (SECA) de droit luxembourgeois, domiciliée sur un campus universitaire luxembourgeois;
– ensuite, toujours par acte notarié, les deux structures fusionnent en société européenne (SE), avec siège statutaire au Luxembourg, et établissement secondaire en France;
– ladite société européenne (SE) embauche deux salariés, tous deux avec contrat de droit luxembourgeois et lieu de travail au Luxembourg;
– ladite société européenne (SE) délègue l’un des deux salariés, toujours avec contrat de droit luxembourgeois, mais avec lieu de travail au campus français;
– l’URSSAF locale ne va pas tarder à « allumer » l’établissement français de la société européenne luxembourgeoise;
– question: quand l’URSSAF sera placée dans l’essoreuse, tiendra-t’elle jusqu’à la 21ème procédure ? Je crois qu’entre le Conseil constitutionnel, la CJUE, le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, etc, on va se régaler.
Bref, si 100 % des sociétés françaises, dès leur création, se plaçaient sous statut d’extra-territorialité, se profilaient, en termes juridiques, des « nervous breakdown » [ https://www.youtube.com/watch?v=2Vmzd7o9U0k ].
D’où, opportunément, le Titre XIV: De la fiducie, ensemble les articles 2011 à 2030 du code civil, dignes de Portalis, Tronchet, Maleville et Bigot de Préameneu:
https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006118476/
Après tout, la France n’est-elle pas « un peuple de lions gouvernés par des ânes » ?

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