Budget : le Parlement devant le fait accompli

Huit ministères n’avaient pas l’argent pour payer leurs fonctionnaires en décembre . Facile : le gouvernement demande aux parlementaires d’autoriser un « décret d’avance ». Incurie, mais aussi anomalie d’une procédure budgétaire où le Parlement n’est qu’une chambre d’enregistrement, comme le fait remarquer Nicolas Lecaussin, directeur du développement de l’IREF .

On nous dit que des économies doivent être faites afin de désendetter l’Etat. On nous dit aussi que le nombre de fonctionnaires est en baisse grâce au non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La réalité des chiffres infirme ces affirmations des politiques.

Une avance pour payer les fonctionnaires en décembre

C’est la Commission des finances du Sénat, présidée par Jean Arthuis, qui tire le signal d’alarme. Un projet de décret d’avance lui avait été transmis. Cette procédure, prévue par l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) consiste à inscrire au budget une dépense qui n’avait pas été votée dans la loi de finance, mais dont l’Etat trouvera les moyens de la financer. L’urgence commande qu’on dépense tout de suite, on trouvera ensuite de quoi payer : simple avance !

La Commission a émis un Avis favorable au projet de décret, mais elle a assorti son avis de fortes réserves. Pour quelles raisons ?

Le projet prévoit le déblocage en urgence de 1,39 Mds d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,14 Mds d’euros en crédits de paiement, dont 930 millions seront consacrés à la paye des fonctionnaires de huit ministères dont celui de l’Education nationale, de la Défense, de l’Intérieur et du Budget (sic !). Il faut comprendre que cet argent viendra encore gonfler le déficit du budget 2011 (avant même qu’il ne soit exécuté), mais il fallait bien assurer les dépenses de personnel de l’Etat de décembre !

Pourquoi ce besoin urgent d’argent ? La Commission remarque à juste titre que cela tient à ce que le nombre de départs en retraite a été inférieur aux anticipations, mais aussi aux surcoûts associés à des mesures catégorielles.

La leçon de l’histoire c’est que le gouvernement ne respecte pas ses engagements, et place le Parlement devant le fait accompli. Le « projet de décret d’avance » l’oblige à créer une ligne budgétaire là où il n’y a pas d’argent : c’est comme si une entreprise truquait ses comptes. Drôle de pratique de la part de ceux qui donnent des leçons de morale au capitalisme…

Le budget « à la française »

De façon plus générale, la pratique budgétaire en France est bien particulière. Après quelques semaines d’un débat plus ou moins sérieux, les parlementaires adoptent l’article d’équilibre, qui fixe le déficit budgétaire pour l’année à venir. L’impact du débat est ridicule : le budget initial est modifié d’environ 0,025 %. Autant dire que c’est le gouvernement qui vote le budget !

Par comparaison, la Chambre des Communes anglaise modifie plus de 3 % des recettes, et de plus les dépenses passent par le crible du NAO (National Audit Office) qui vérifie leur efficacité.

Concernant le budget, le Parlement britannique sera consulté et devra approuver les dépenses trois fois par an : au moment de la planification du budget, puis pendant les estimations et les prévisions et enfin lors des conclusions (comme aux Etats-Unis, le budget de l’Etat se prépare durant toute l’année mais le Parlement ne peut se prononcer qu’en bout de course).

Aux Etats-Unis, le budget est radicalement refait par le Congrès

Le Congrès américain est assurément le Parlement qui dispose des moyens les plus importants pour le contrôle budgétaire. Selon la Constitution (article 1), « le Congrès aura le pouvoir d’établir et de percevoir des taxes, droits, impôts directs et indirects, d’acquitter les dettes publiques et de pourvoir à la défense commune et au bien-être général des Etats-Unis ».

Présenté en janvier par l’administration, le budget passe en commission du budget qui adopte successivement deux résolutions (une provisoire en mai et une autre définitive en septembre) fixant le plafond des dépenses. Pendant ce temps, le budget est décortiqué par plusieurs commissions (Budget Committees à la Chambre et au Sénat, Finance Committee au Sénat, le Way and Means Committee à la Chambre et les Appropriation Committees). En fin de compte, le budget est complètement étrillé et souvent il n’est adopté qu’en début d’année budgétaire.

Comme leurs collègues britanniques, les élus américains bénéficient de deux organismes qui les aident dans leur travail de contrôle : un bureau d’études du budget – le Congressional Budget Office, CBO – composé de spécialistes en droit fiscal et budgétaire ainsi que d’économistes capables de fournir informations et analyses statistiques directement au Congrès ; et le GAO (General Accounting Office) qui ressemble plus au NAO britannique par son rôle d’évaluation des dépenses publiques. Ces deux organismes assurent l’indépendance du Congrès vis-à-vis de l’exécutif en matière d’information statistique. En France, les députés dépendent exclusivement des administrations pour avoir des données chiffrées sur le budget et l’économie. Aux Etats-Unis, le budget est le plus souvent déclaré mort à son arrivée à la Chambre des députés qui le refont entièrement !