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Les contrats État-collectivités : un cache misère qui tourne à l’usine à gaz

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Initialement conçus pour fluidifier la mise en œuvre des politiques publiques, les contrats entre l’État et les collectivités territoriales sont devenus un facteur de complexité et cachent le peu de marges de manœuvre de ces dernières, sur le plan fiscal notamment.

Dans son interview de prérentrée au journal Le Point du 24 août 2023, le président de la République avait soulevé le problème du millefeuille territorial français et avait en novembre confié à Éric Woerth, député de l’Oise et ancien ministre du Budget, une mission temporaire de 6 mois devant se conclure par un rapport sur la « clarification de l’action publique territoriale et l’identification de nouvelles pistes de décentralisation ».

D’ores et déjà, l’intéressé a promis aux départements qu’aucune strate de collectivité locale ne serait supprimée. En revanche, une grande loi de rationalisation de l’organisation territoriale de la France pourrait réattribuer les compétences enchevêtrées et laisser une plus grande autonomie aux collectivités sur le plan fiscal.

À ce sujet, il est à espérer que le maquis des contrats entre l’État et les collectivités sera évoqué. Leur nombre est si impressionnant[1] qu’il peut faire douter qu’une action publique cohérente soit possible en la matière.

Une accumulation de contrats qui se chevauchent et s’entrechoquent…

Tout avait pourtant commencé par une bonne intention : la commission conduite en 1976 par Olivier Guichard, baron gaulliste et ancien ministre de l’Aménagement du territoire, s’était donné pour objectif de lever « les obstacles de toute nature que rencontrent les efforts de décentralisation ».

Peu à peu, le nombre de niveaux de collectivités ne faisant qu’augmenter, le recours à la contractualisation s’est développé pour faire face à l’éclatement des centres de décision et recentrer l’action publique locale sur des objectifs communs en y adjoignant le soutien de l’État. En somme, comme le reconnaissait une mission flash de l’Assemblée nationale en 2021, « l’outil se révèle utile pour contrebalancer tant les effets de la fragmentation des compétences que l’existence d’affaires communes à plusieurs échelons territoriaux ». Une manière diplomatique de définir le millefeuille territorial : à titre d’exemple, selon la DGCL, sur 24 domaines de compétences des administrations territoriales, 19 sont gérés par quatre niveaux de décision différents, le reste par deux ou trois.

Dans son rapport public annuel 2023, la Cour des comptes note également qu’aucun recensement précis de l’ensemble des conventions reliant l’État aux acteurs locaux n’est en mesure d’être fourni par l’administration et qu’aucune enveloppe spécifique ne leur est consacrée au sein du budget de l’État, ce qui rend difficile le traçage des fonds et l’évaluation de leur efficience.

Inévitablement, ces carences mènent à un saupoudrage d’argent public et à des effets d’aubaine pour les collectivités. La moitié des 841 CRTE (contrat de relance et de transition écologique), par exemple, ne comportait, à la mi-février 2023, aucune annexe financière.

… masquant une diminution de l’autonomie fiscale des collectivités locales.

L’initiative des collectivités locales se trouve d’autant plus bridée par cette méthode de gouvernement qu’une part non négligeable des concours financiers de l’État leur étant destinée est intégrée à la relation contractuelle entre les deux parties (22,9 Mds€ de subventions entre 2016 et 2022). En d’autres termes, l’État apporte les moyens financiers mais la collectivité locale n’a pas entièrement la main sur l’utilisation que l’on peut faire de ces fonds.

Comme le notent également les magistrats de la rue Cambon, les ratios d’autonomie fiscale des collectivités territoriales, c’est-à-dire la part de ressources provenant de taxes dont elles restent libres de maîtriser la fixation de l’assiette et le taux, sont en chute libre. Depuis 2019, celui du bloc communal, le plus épargné, est descendu de 50 à 43,5 %, quand celui des départements s’est littéralement effondré, passant de 40 à 20,2 %, et que celui des régions n’a jamais décollé, plafonnant à 8,2 %.

La réforme de la taxe d’habitation et des impôts de production, puis la suppression de la CVAE, si elles étaient à première vue des gestes bénéfiques pour le tissu productif de notre pays et pour le contribuable, n’ont pas été accompagnées d’une refonte d’ampleur de la fiscalité locale, l’État s’étant contenté de remplacer le produit perdu de ces taxes par une fraction de TVA affectée. Le contribuable n’y a donc in fine rien gagné.

Faut-il donc totalement enterrer la contractualisation ? En l’état actuel de notre système fiscal peut-être pas. Mais il faudrait sans aucun doute la simplifier, avec un seul type de contrat par strate de collectivité, et y intégrer obligatoirement des objectifs de baisse de la dépense publique, sur le modèle des contrats de Cahors. Cependant, à long terme, une telle réforme ne saurait suffire et risquerait fort de déboucher sur une nouvelle usine à gaz, fût-elle un peu moins dispendieuse. Car la contractualisation des relations entre État et collectivités territoriales dans laquelle l’État est le principal bailleur de fonds est une piste qui doit être abandonnée. Ce qu’il faut c’est une réforme d’ampleur de la fiscalité locale française qui aurait pour objectif d’inverser les droits en matière fiscale : les collectivités territoriales seraient fiscalement autonomes et l’État central aurait un pouvoir fiscal strictement encadré par des règles constitutionnelles[2]. C’est le modèle adopté par les Suisses qui permet d’enclencher le cercle vertueux de la concurrence fiscale entre les collectivités. Et de redonner à la démocratie ses lettres de noblesse en respectant enfin les droits du citoyen-contribuable.


[1] L’ADCF (Assemblée des départements de France) les avait recensés partiellement en 2020. On trouve ainsi les conventions Action Cœur de ville, les contrats de ruralité, les contrats de ville, le Pacte État-métropoles, le nouveau programme de renouvellement urbain, les contrats financiers de maîtrise de l’évolution de la dépense locale, les contrats de transition écologique, les territoires d’industrie, les territoires à énergie positive, les territoires d’innovation grande ambition, les contrats locaux de santé, les contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, le contrats éducatif locaux…

[2] Art. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 : « Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. »

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2 commentaires

Gilles Vedun 19 janvier 2024 - 1:42

Parole parole. La baisse ou la rationalisation de la dépense publique était aussi une promesse qui se concrétise par l’hyperpolitisation de l’action publique.
De nombreuses collectivités auraient la possibilité de créer un syndicat mixte de production d’énergie renouvelable. Pourquoi ne le font elles pas et attendent elles toujours la fiscalité pour répondre aux dépenses de fonctionnement (politique) en pleine croissance ?
Après l’argent de poche, un adolescent est encouragé à faire des petits boulots avant de devenir indépendant …

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Mathieu Réau 20 janvier 2024 - 4:35

À mon sens, la décentralisation a déjà plus que prouvé qu’elle était inutile et néfaste à notre pays : elle n’a fait, d’une part, qu’accroître le poids de l’administration dans la dépense publique et, d’autre part, que trop privé les deux strates les plus importantes de l’organisation politique de notre pays, à savoir l’État et surtout la Commune, de leurs prérogatives. Songez que, désormais, des présidents de départements ou de métropoles s’octroient la prétention d’appliquer la loi nationale votée par les représentants du peuple « à la carte », comme ça leur chante, dans une claire volonté de s’opposer à l’État : c’est illégal, bien sûr, et ils seront sanctionnés s’ils essayent. Mais le seul fait qu’ils y pensent démontre que de la décentralisation au féodalisme, il n’y a qu’un pas.
Et nous ne sommes pas la Suisse. Nous ne sommes pas l’Allemagne, encore moins les États-Unis, nous ne sommes pas un État fédéral : nous sommes la France, République une et indivisible. C’est un état d’esprit : les mêmes droits et les mêmes devoirs pour tous les Français, sans distinction, sans discrimination, sans concurrence. Si notre pays souffre, c’est de renier ces principes (en arrosant davantage d’argent et de services publics le banlieusard, domestique tant chéri du citadin, plutôt que le rural, par exemple), pas de trop les appliquer.
À mon sens, régler le problème de millefeuille territorial serait très simple : dissoudre les exécutifs départementaux et régionaux et leurs coûteuses administrations, concentrer leurs pouvoirs au sein des préfectures, émanations de l’État, et rendre aux Communes leurs prérogatives en abrogeant les communautés d’agglomération. Tout ce qu’il y a entre ces deux strates qui sont celles pour lesquels le Français a toujours eu le plus de respect et de considération, à savoir l’État et la Commune, n’est que parasite.

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