Collectivités territoriales : Comment mettre fin au « socialisme local »

• Alors que les recettes totales hors emprunts des collectivités territoriales et de leurs groupements se montent à 208 milliards d’Euros en 2012, leurs dépenses, toujours hors remboursement d’emprunts, s’établissent à 210 milliards d’Euros, soit une croissance de 2,8 % par rapport à 2011

• Les transferts financiers de l’État aux collectivités locales s’élèvent à 100 milliards d’euros

• De 600 000 agents territoriaux en 1962, on est passé à 1 444 000 en 1994 et 1 840 000 en 2010

• Alors que la part des collectivités locales françaises s’élève à environ un quart des dépenses totales, elle représente un tiers à deux cinquièmes d’entres elles tant en Allemagne qu’en Grande-Bretagne ou en Italie

• Une vraie décentralisation suppose le respect de l’autonomie locale, autrement dit celui de la subsidiarité

• Il vaut mieux, dans le respect du principe subsidiarité, laisser les décisions de regroupements éventuels des collectivités locales à ces dernières et encourager ainsi la concurrence

Etude réalisée par Jean-Philippe FELDMAN
Professeur agrégé des facultés de droit,
Maître de conférences à SciencesPo,
Avocat à la Cour de Paris

Le jacobinisme prend la forme d’un écrasement des finances locales et l’Etat pousse les collectivités locales à se charger inutilement en fonctionnaires territoriaux et à multiplier les services municipaux sous prétexte de « décentralisation ». Pour mettre fin à ce socialisme municipal, il faudrait respecter les principes de subsidiarité, de concurrence et de démocratie directe.

I – L’évolution des finances locales et du nombre des fonctionnaires territoriaux

La structure des dépenses publiques a profondément changé depuis le début des années 1870. La part de l’État entre 1872 et 1912 s’élevait à 70 ou 75 % des dépenses publiques totales contre 25 à 30 % pour les collectivités locales. En 1920, leurs parts se montaient respectivement à environ 85 et 15 %. Puis, de la fin des années 1920 à la veille de la deuxième Guerre mondiale, la structure des dépenses publiques revenait à ce partage 70 – 75 % d’un côté, 25-30% de l’autre. La période de la Reconstruction va redistribuer les cartes, du fait notamment de l’émergence et de la croissance des dépenses sociales. En 1947, les dépenses des collectivités locales s’élevèrent à moins de 10 % des dépenses publiques totales, avant de croître progressivement à plus de 12 % en 1956, presque 16 % en 1971 et plus de 16 % en 1980.[[André Gueslin, L’État, l’économie et la société française. XIXe – XXe siècles, Paris, Economica, 2007, p. 8 ; Louis Fontvieille, « Dépenses publiques et problématique de la dévalorisation du capital », Annales. Économies, Sociétés, Civilisations, 33ème année, n° 2, mars-avril 1978, pp. 240-254.]]

Dès la deuxième moitié du XIXème siècle, il existe une « exception » française. Comme l’avait pressenti Tocqueville, la centralisation des dépenses publiques distingue déjà la France de ses voisins. Alors que la part des collectivités locales s’élève à environ un quart des dépenses totales, elle représente un tiers à deux cinquièmes d’entres elles tant en Allemagne qu’en Grande-Bretagne ou en Italie.[[Jean-Pierre Dormois, « « Socialisme municipal » contre « Socialisme d’État ». Ressorts et effets du développement de la fonction publique en France et en Grande-Bretagne avant 1914 », Histoire, économie et société, 2006, 25ème année, n° 4, p.132.]]

Le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2013 sur les finances publiques locales démontre que la dépense des administrations publiques locales représente plus de 20 % des dépenses des administrations publiques. Les transferts financiers de l’État aux collectivités locales s’élèvent à 100 milliards d’euros. Alors que les recettes totales hors emprunts des collectivités territoriales et de leurs groupements se montent à 208 milliards d’Euros en 2012, leurs dépenses, toujours hors remboursement d’emprunts, s’établissent à 210 milliards d’Euros, soit une croissance de 2,8 % par rapport à 2011.[[Cour des comptes, Les finances publiques locales, Synthèse du rapport public thématique, octobre 2013, pp. 5 et 9.]]

La centralisation de la fonction publique est aussi une spécificité française dès la deuxième moitié du XIXème siècle. Il est difficile, à l’époque comme aujourd’hui, d’évaluer très précisément le nombre des fonctionnaires. Il semble cependant qu’à la veille de la Première Guerre mondiale, il existait 133 000 agents des collectivités locales.[[Jean-Pierre Dormois, loc. cit., p. 151.]] Selon d’autres sources, les agents locaux pouvaient représenter 1 % de la population active en 1871, 1,26 % en 1936, 2,3 % en 1956 et 3,6 % ou peut être 4,7 % en 1971.[[Christine André & Robert Delorme, « L’évolution séculaire des dépenses publiques en France », Annales. Économies, Sociétés, Civilisations, 33ème année, n° 2, mars-avril 1978, p. 277, n.8 ; André Gueslin, op. cit., p.14.]]

Les chiffres varient suivant les auteurs, mais il est clair que le rapport avec les agents de l’État était loin d’être aussi défavorable qu’en 1871, à hauteur de 1 pour 4, et qu’il n’était plus que de presque 1 à 2 au début des années 1970. De 600 000 agents en 1962, on serait passé à 1 444 000 en 1994 et 1 840 000 en 2010.[[Jean-Philippe Delsol avec la participation de Nicolas Lecaussin, A quoi servent les riches, Paris, Jean-Claude Lattès, 2012, pp.202 s. ; François Dupuy & Jean-Claude Thoenig, Sociologie de l’administration française, Paris, Armand Colin, 1983, pp. 30-33.]]

Ce qui est frappant, c’est la croissance des emplois créés dans la fonction publique territoriale dans les années 2000. Ainsi, entre 2000 et 2010, 482 400 emplois ont été créés dans la fonction publique territoriale, soit la plus importante croissance de la fonction publique.[[Le Figaro, 31 janvier 2013.]] En 2008, il existait au total 88 emplois publics pour 1 000 habitants en France contre seulement 55 en Allemagne. Enfin, en 2012, selon l’INSEE, sur un total de 5 500 000 fonctionnaires en France, près de 2 millions appartiendraient à la fonction publique territoriale.[[Le Figaro, 20 décembre 2013.]]

Dans son rapport d’octobre 2013, la Cour des comptes expose que les charges de fonctionnement des collectivités locales se sont élevées à plus de 157 milliards d’euros en 2012, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à l’année précédente. Une augmentation qui résulte notamment de la croissance des dépenses de personnel -3,3 %-, dont le montant représente 35 % du total, et ce après une hausse de 2,4 % en 2011. La Cour constate que les effectifs physiques de la fonction publique territoriale hors emplois aidés se sont accrus de 19 % depuis 2004, les transferts de compétences ne comptant que pour moitié de cette hausse.[[Cour des comptes, op. cit., pp. 9 & 34.]]

La Cour a mis au jour avec sévérité les pratiques pernicieuses de beaucoup de collectivités locales, certaines parfaitement légales, d’autres totalement illégales. Elle constate que le rythme de déroulement des carrières est très favorable, que les avancements d’échelon se font systématiquement à l’ancienneté minimale, que les promotions s’ouvrent à l’ensemble des agents susceptibles d’être promus. Elle note de multiples irrégularités dans les régimes indemnitaires, dans l’augmentation des heures supplémentaires, dans la durée annuelle du travail ou encore dans les absences pour prétendues raisons de santé.[[Ibid., p. 36.]]

En substance, les finances locales se sont accrues de manière majeure ces dernières années et le nombre des fonctionnaires territoriaux a explosé.

II – Histoire de la « décentralisation centralisée »

Du « socialisme municipal » au « socialisme local »

A partir de la fin du XIXème siècle, des collectivités locales ont tenté d’instaurer un interventionnisme économique à l’image de celui de l’État. Tout particulièrement, des communes ont créé des services publics, au mépris de la liberté du commerce et de l’industrie, aux fins de l’exercice de professions libérales ou bien d’activités industrielles et commerciales. C’est ce que l’on appelait le « socialisme municipal ».

Le Conseil d’État, dont beaucoup de membres étaient encore marqués par les principes libéraux, a mis le holà à ce type de pratique. Une importante décision de 1901 a jugé que seules des circonstances exceptionnelles étaient de nature à justifier légalement la création de services publics susceptibles de concurrencer les activités privées.[[C.E., 29 mars 1901, « Casanova », Rec., 333.]] C’est ainsi qu’il a refusé la création de services municipaux prétendument gratuits, par exemple, des cinémas. Il a même interprété de manière très restrictive un décret du 5 novembre 1926 qui étendait le champ d’action des communes aux entreprises industrielles et commerciales pour ce qui concernait l’assistance, l’hygiène ou la prévoyance sociale, le logement, le ravitaillement ou bien encore le logement. Toutefois, le Conseil d’État a assoupli sa jurisprudence à partir d’une célèbre décision de 1930 en acceptant que les communes puissent créer des services publics, non plus seulement en cas de « circonstances exceptionnelles », mais également au regard de « circonstances particulières de temps et de lieu ». L’ « intérêt public » justifie alors leur intervention.[[C.E., 30 mai 1930, « Chambre syndicale du Commerce de détail de Nevers », Rec., 583.]]

Toutes les digues cèdent alors. A partir des années 1950, le Conseil d’État valide successivement le principe de la création d’un service municipal de glace alimentaire, d’un théâtre de verdure pendant la saison chaude, d’un camping, d’un cabinet de médecine dentaire, d’un café-hôtel-restaurant, etc..[[René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, t.1, 6ème éd., 1992, n°346 s., pp. 223 s. ; Jean-Philippe Colson & Pascale Idoux, Droit public et économique, Paris, L.G.D.J., 4ème éd., 2008, n° 486 s., pp. 332 s. ; Marceau Long et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 13ème éd., 2001, n° 46, pp. 282 s. ; Jean Rivero & Jean Waline, Droit administratif, Paris, Dalloz, 20ème éd., 2004, n° 151, pp. 111 s..]]

L’histoire de la décentralisation est bien connue. Si la royauté avait tenté sous l’Ancien Régime de centraliser la France, c’est la période révolutionnaire et surtout napoléonienne qui a fait de l’hexagone un territoire extrêmement centralisé. La première grande rupture apparente n’a eu lieu qu’en 1982, à la suite de la prise du pouvoir par les socialistes et les communistes. Or, pour paraphraser le doyen Vedel, même la décentralisation s’est effectuée de manière centralisée. La prétendue décentralisation de 1982-1983 a en réalité consisté à permettre aux collectivités locales un interventionnisme tous azimuts, à l’image de celui de l’État central. Au-delà de la gauche et de l’extrême gauche, la droite et le centre se sont départis de leur centralisme traditionnel. En effet, elles ont rapidement compris tout l’intérêt que les nouvelles règles présentaient pour eux. A court terme, il s’agissait de combattre la majorité de gauche au plan local. A plus long terme, il s’agissait de constituer des baronnies plus ou moins imprenables. Sur ce point comme sur beaucoup d’autres, la prétendue décentralisation est devenue un lieu commun au sein des différentes familles politiques, sans que des différences majeures entre leurs programmes soient perceptibles. Paradigmatique à cet égard est la réforme chiraquienne par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a transformé le titre relatif aux collectivités territoriales en insérant notamment une disposition relative à la « péréquation » pour « favoriser l’égalité entre les collectivités ».

III – Des projets de réforme sans principes

Dans le domaine des collectivités locales, comme dans tous les autres, une « pensée unique » antilibérale règne. Sans remonter au-delà du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, dit « comité Balladur 2 », de mars 2009, les propositions et les modifications législatives ont été particulièrement décevantes.[[Sur le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales du 5 mars 2009 et le réformes sarkoziennes v. Jean-Philippe Feldman, « Collectivités territoriales : de la catastrophe financière à la vraie réforme », Étude, www.irefeurope.org]]

Le 54ème engagement pour la France de François Hollande lors de l’élection présidentielle de 2012 concerne l’engagement d’« une nouvelle étape de la décentralisation ». Il s’agit de clarifier les compétences, de conclure un « pacte de confiance et de solidarité » entre l’État et les collectivités locales garantissant le niveau de dotations à leur niveau actuel, de réformer la fiscalité locale en donnant plus d’autonomie « en contrepartie d’une plus grande responsabilité » et de mettre en œuvre une « véritable péréquation ». L’engagement apparaît particulièrement flou, mais surtout contradictoire. Le futur président entend revenir sur une pratique sarkozienne en garantissant le montant des dotations de l’État, mais il souhaite que les élus locaux soient plus « responsables », ce qui veut bien dire qu’il a conscience des gaspillages. Tout aussi contradictoire est le fait de vouloir d’une part plus d’autonomie fiscale et d’autre part un égalitarisme fiscal, traduction claire de la « péréquation ».

Lors de ses vœux pour 2014, François Hollande a insisté sur le fait que tant l’Etat et la Sécurité sociale que les collectivités locales dont les compétences devaient être clarifiées, pouvaient faire mieux en dépensant moins. Il a annoncé une nouvelle loi de décentralisation afin d’accorder plus de responsabilité aux élus et de simplifier l’organisation territoriale, devenue illisible et coûteuse. Des allégations délibérément floues.

Entre-temps, le 18 décembre 2013, l’UMP a dévoilé ses mesures d’urgence pour redresser la France. Il s’agirait de revenir à un taux de dépenses publiques de 50 % du PIB en 5 années, à savoir 130 milliards d’économie, dont 50 % pour la Sécurité Sociale et les collectivités locales. Il s’agirait aussi de voter une loi de financement des collectivités avec une norme d’évolution des dépenses et plus précisément un bonus-malus sur les dotations de fonctionnement en fonction de la qualité de leur gestion. Il s’agirait enfin de simplifier le mille-feuilles administratif par la réduction du nombre de collectivités locales -le regroupement des régions en huit grandes régions et la suppression des départements lorsque des métropoles existent- et la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions. Ces mesures sont l’aboutissement d’une réflexion de l’opposition au bout d’une année et demie de pouvoir socialiste et, malgré l’importance du délai, elles frappent par leur manque d’originalité et de profondeur. Au demeurant, il est surprenant de parler de mesures d’urgence alors que certaines propositions sont formulées sur une période de cinq années.

Pour la première fois, en octobre 2013, la Cour des comptes a présenté un rapport consacré aux finances locales dans lequel, malgré la déférence de la plume, la présentation de la situation des collectivités locales apparaît accablante. Les recommandations formulées par le rapport sont cependant pusillanimes, qu’il s’agisse de la mise en œuvre pour 2015 de la baisse des concours financiers de l’État selon une logique de « péréquation », du renforcement des dispositifs de « péréquation horizontale » afin de limiter les disparités entre les collectivités de même catégorie, ou encore la mise en place de statistiques globales au niveau national sur la dette des collectivités locales à partir des états financiers exigés de celles-ci.[[Cour des comptes, op. cit., pp. 48-50.]]

IV – Les grands principes d’une réforme

Si les projets de réforme ou les changements législatifs opérés par les présidents successifs depuis 2009 sont décevants, c’est parce qu’ils pêchent par le pragmatisme affiché. Or, la situation très inquiétante des collectivités locales ne pourra être améliorée sans une prise en considération des grands principes à respecter.

Le « socialisme local » qui règne actuellement n’est pas l’apanage d’un parti ou d’une idéologie. Il s’agit purement et simplement d’une triste réalité, quelle que soit la couleur politique des édiles locaux. Une réforme efficace et profonde de la prétendue décentralisation actuelle suppose le respect de trois grands principes : la subsidiarité, la concurrence et les mécanismes de démocratie semi-directe.

La « péréquation » n’est autre que l’égalitarisme fiscal. Il s’agit, au nom de supposées injustices de l’histoire, de déshabiller Pierre pour habiller Paul. Or, une vraie décentralisation suppose le respect de l’autonomie locale, autrement dit celui de la subsidiarité bien entendue. Les règles doivent être prises par principe au niveau le plus proche des individus, ce qui permettra de rapprocher enfin les électeurs des contribuables. Le système actuel se caractérise par son irresponsabilité dans la mesure où ceux qui votent ne sont, bien souvent, pas ceux qui supportent l’essentiel des impôts. Les réformes exigées par une véritable décentralisation sont donc profondes, car elles doivent aboutir à une transformation totale du système fiscal français. Les impôts ne doivent plus être prélevés au niveau de l’État, mais au niveau local le plus proche des individus. Le principe de subsidiarité se traduit donc aussi dans le domaine fiscal par ce que l’on appelle la « subsidiarité fiscale ». La réforme constitutionnelle de 2003, d’ailleurs très confuse, doit entre autres être supprimée pour ce qui concerne les dispositifs de péréquation « destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ».

L’existence d’une authentique subsidiarité mènera à une concurrence entre les collectivités locales. Cela signifie que les propositions, pour courantes qu’elles soient, de supprimer tel ou tel échelon local ou de regrouper les 37 000 communes françaises, sont plus que contestables. Il vaut mieux, dans le respect du principe subsidiarité, laisser les décisions de regroupements éventuels des collectivités locales à ces dernières. La concurrence pourra s’opérer à tous les niveaux, non seulement celui de la fiscalité, mais également celui des normes. Loin d’une « péréquation », loin d’un égalitarisme fiscal, la concurrence entre les collectivités locales permettra un « mieux disant fiscal », protecteur de la propriété des individus.

Enfin, le système politique local actuel se trouve bloqué, dans la mesure où les élus sont irresponsables durant leur mandat. A cet égard, les mécanismes de démocratie semi-directe présenteraient toute leur utilité. Il ne s’agit pas de mettre aux voix des questions de société, comme on le propose souvent de manière démagogique, mais de poser des barrières à l’extension du pouvoir, en permettant à des référendums locaux de faire obstacle par exemple à l’augmentation des impôts ou encore -pourquoi pas ?- de prévoir un droit de révocation populaire pour juguler l’irresponsabilité politique en cours de mandat.

Subsidiarité, concurrence, mécanismes de démocratie semi-directe, voilà les principes d’une révision majeure des collectivités locales actuelles de nature à libérer les énergies individuelles, à sauvegarder la propriété, à limiter la corruption et à s’inscrire dans une large entreprise de dépolitisation.