Pour sauver l’agriculture, supprimons les subventions !

Puisque le Salon International de l’Agriculture vient de se tenir à Paris, il est important de rappeler quelques faits et de proposer des pistes de réforme pour améliorer les conditions bureaucratiques, administratives, réglementaires et fiscales dans lesquelles évoluent les exploitants agricoles français et européens.

La France reste la première puissance agricole d’Europe et la troisième ou quatrième puissance exportatrice mondiale à égalité avec le Brésil (après les États-Unis et les Pays-Bas et devant l’Allemagne). La part de la France dans les exportations mondiales représente 6,5 % et le secteur de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche équivaut environ à 1,7 % de la valeur ajoutée nationale réelle (sources : Global Trade Atlas et OCDE). À l’échelle européenne, la France produit un tiers de la production de vin, de lait, de viande ou encore de céréales ; et à l’échelle mondiale, elle demeure le premier exportateur de vin, ainsi que le troisième exportateur de lait et le cinquième exportateur de viande bovine. Tout cela situe incontestablement la France comme une puissance agricole de premier plan. Pourtant, le dynamisme de l’économie agricole, de la sylviculture et de la pêche est en déclin, la compétitivité du secteur et les parts de marché à l’exportation s’amenuisent relativement à l’Allemagne et aux pays émergents, et la part de la production agricole française dans les exportations mondiales se réduit progressivement.

Des milliards d’euros de subventions sans efficacité

Il est donc urgent de réviser en profondeur les politiques agricoles européennes et nationales en s’inspirant par exemple de l’expérience de la Nouvelle-Zélande, qui a courageusement supprimé la totalité des subventions aux exploitants agricoles à partir du milieu des années 80. On peut observer sur le graphique de l’OCDE (http://data.oecd.org/chart/4frM) que le soutien étatique aux producteurs ne représente plus en 2013 que 0,53 % des recettes agricoles brutes en Nouvelle-Zélande alors qu’il en représente 18,23 % en moyenne au sein des pays de l’OCDE et 19,80 % au sein de l’Union européenne. Pourtant, la part des subventions néo-zélandaises par rapport au revenu agricole était supérieure à celle des États-Unis avant les années 80.

Il faut notamment réformer de fond en comble la Politiqueagricole commune (PAC) afin de faire progressivement disparaître la dépendance de l’agriculture française à l’égard des subventions européennes. En effet, les mesures de soutien à l’agriculture française sont financées à plus de 50 % par l’Union européenne et représentent 16,8 % (ou 17,38 % en 2009) du budget total de la PAC. Comme on peut l’observer dans le tableau ci-dessous, le montant total des subventions de la PAC aux agriculteurs français au titre du 1er pilier (soutien de la production et des prix agricoles de marché) et du 2ème pilier (développement rural et protection de l’environnement) était environ de 9 milliards d’euros sur l’année 2010, ce qui représente un revenu moyen annuel par exploitation agricole de 17 427 € (1 452 € d’aides mensualisées simplement au titre des aides agricoles européennes). Et seules 30 % des exploitations agricoles ne reçoivent pas de subventions au titre de la PAC. On constate également que plus la superficie agricole utilisée est élevée, plus les aides sont importantes.

Le principal problème de la PAC est qu’elle subventionne les producteurs agricoles de manière systématique et indifférenciée en fonction de la surface agricole, sans prendre en compte le taux de profit ou le patrimoine des agriculteurs. En définitive, ces aides européennes bénéficient en particulier aux grandes exploitations, comme par exemple celles de la reine d’Angleterre, qui a reçu environ 530 000 euros de l’Union européenne en 2008 au titre du domaine privé qu’elle possède dans l’est de l’Angleterre. De plus, les subventions introduisent une distorsion dans la détermination des prix de marché, à la fois en faisant baisser artificiellement les prix de la production agricole nationale, en privant les producteurs étrangers de proposer une offre diversifiée de produits à prix bas et en empêchant la libre concurrence entre les producteurs domestiques et les producteurs étrangers exportateurs dont les produits présentant un meilleur rapport qualité-prix seraient préférés par les consommateurs du pays.

Moins de subventions à l’agriculture, c’est plus de valeur ajoutée

La fin des subventions et des avantages spécifiques accordés aux agriculteurs français et européens permettrait une détermination des prix par l’adéquation de l’offre et de la demande et par l’agrégation des préférences des consommateurs, plutôt que par l’intégration des coûts économiques liés à la ponction fiscale et à la dépense publique, qui constituent de faux signaux de prix ne donnant pas une information correcte sur l’évolution de la production. Les agriculteurs, en apprenant à vivre sans subventions, seraient alors contraints de réorienter la production agricole en fonction de la demande du marché, de leurs potentialités agronomiques et des avantages comparatifs de leurs produits. Dans un contexte de concurrence internationale, la fin des subventions favoriserait donc la productivité et la compétitivité-prix de l’économie agricole, car la pression par les prix liée à l’importation de produits étrangers obligerait les producteurs à accroître la productivité et à baisser leurs prix. Par ailleurs, la suppression des aides pourrait sur le long terme inciter les agriculteurs français à améliorer considérablement la compétitivité hors-prix à l’exportation de certaines filières agricoles en mettant l’accent sur des facteurs comme l’image de marque, la qualité des produits, l’efficacité de la livraison, au lieu de se reposer sur le dispositif des aides européennes et nationales afin de se maintenir dans un contexte de concurrence internationale.

L’une des priorités du gouvernement devrait donc être la réduction de la dépendance des producteurs agricoles et des consommateurs à l’égard des aides publiques directes. La France et l’Union européenne devraient s’inspirer de l’exemple, quoique timide, des États-Unis qui ont décidé de réformer le système des subventions agricoles en supprimant les aides directes déterminées en fonction de la surface des champs pour les remplacer par des garanties assurantielles basées sur l’évolution des cours (sous la forme de subventions de primes d’assurance) ; ou, mieux, de l’exemple de la Nouvelle-Zélande, dont le gouvernement travailliste de David Lange, avec Roger Douglas en tant que ministre des finances, a supprimé totalement les subventions aux producteurs ainsi que les impôts sur les importations de produits agricoles à partir de 1984. Comme on peut le constater sur le graphique suivant, la part de la valeur ajoutée du secteur agricole par rapport au PIB en Nouvelle-Zélande a oscillé entre 4,9 % et 8,7 % entre 1991 et 2011 ; alors que la part de l’aide nationale à l’agriculture dans le PIB est restée sous la barre des 0,40 %, consistant essentiellement en des aides indirectes. Malgré l’abandon total des aides directes à l’agriculture, la Nouvelle-Zélande a donc continué à disposer d’une agriculture florissante qui occupe une part non négligeable de l’activité domestique.

Soutien à l’agriculture par rapport à la valeur ajoutée du secteur agricole dans trois zones économiques

Les propositions de l’IREF

La révision de la PAC sur la période 2014-2020 a réduit l’enveloppe budgétaire allouée aux producteurs français d’environ 9,3 milliards d’euros par an à 7,5 milliards d’euros par an. L’IREF propose donc de poursuivre cette tendance et de supprimer progressivement d’ici 2020 toutes les subventions agricoles aux producteurs européens, ainsi que les impôts et taxes douanières sur les importations de produits agricoles étrangers. Puisque la PAC représente autour de 40 % du budget total de l’Union européenne, l’abandon du soutien direct aux producteurs français se traduirait par une réduction de la charge fiscale sur les contribuables européens, notamment des résidents des pays les moins agricoles qui financent l’essentiel de la PAC. À l’instar de ce qui s’est produit en Nouvelle-Zélande, l’IREF pense que ces mesures pourraient favoriser la diversification, l’ouverture, la productivité, le développement technologique et la croissance du secteur agricole en réintégrant les signaux de prix dans le circuit de la libre concurrence et du marché international, qui reflèteraient alors mieux les réalités de l’offre et de la demande.

Toutefois, cette politique d’assainissement financier du marché agricole ne saurait être possible et efficace que si elle s’accompagnait d’une simplification des règlementations environnementales et sanitaires, des normes sectorielles spécifiques qui dépendent du type d’activité (quotas laitiers, normes d’élevage, contrôle des structures, droits de plantation viticole, droits d’irrigation, etc.) ou encore des normes en matière d’installation des nouvelles exploitations agricoles et de cessation ou de transmission des activités existantes (près d’une exploitation agricole sur quatre n’est pas reprise lors du passage en retraite). Tous ces freins et ces rigidités réglementaires empêchent le libre exercice de la profession agricole et devraient être levés pour que l’avenir du secteur agricole soit assuré de bien s’intégrer dans la concurrence internationale.

Soutien à l'agriculture par rapport à la valeur ajoutée du secteur agricole dans trois zones économiques