Sauver l’Assurance chômage grâce à la concurrence

Comme tout notre système d’assurances sociales, le chômage est géré en France de manière centralisée et il est mal traité pour le plus grand dommage des assurés. Ceux-ci, entreprises et salariés, en supportent le coût, très excessif par rapport à bien d’autres pays. Et pour autant l’absence d’incitation et de responsabilisation des assurés fait de ce régime l’un des plus coûteux et des plus inefficaces au monde.

• L’Assurance-chômage enregistre en 2015 sa septième année consécutive de déficit.
• La dette atteindra, selon l’Unedic, 29,4 milliards d ‘euros, soit 8 mois de recettes, des montants records.
• Pourtant, les cotisations chômage sont plus élevées en France que dans d’autres pays
• Mais les indemnités y sont non-dégressives et les avantages plus importants
• La réforme proposée par l’IREF permettrait à ceux qui le souhaitent une assurance chômage privée, comportant a minima, comme au Royaume-Uni, une allocation forfaitaire de base pour tous
• La réforme envisagée permettrait d’économiser rapidement 6,42 milliards d’euros

La gestion des fonds d’Assurance chômage ou le gouffre permanent

L’Unédic gère les fonds de l’Assurance chômage, et assure les relations avec les organismes chargés du recouvrement des contributions qui agissent pour son compte. En 2015 elle a reçu des cotisations pour environ 34Md€ et a subi un déficit de l’ordre de 4,4Md€ (3,9 en 2014). L’Assurance-chômage enregistre en 2015 sa septième année consécutive de déficit. La dette atteindra, selon l’Unedic, 29,4 milliards d ‘euros, soit 8 mois de recettes, des montants records. Elle emprunte donc sur le dos des générations futures pour payer les allocations chômage des salariés sans emploi aujourd’hui ! L’Unedic, qui bénéficie de la garantie de l’Etat, emprunte à un taux moyen à peine supérieur à 1,2%. Les dégâts seront considérables quand les taux remonteront.

+Des cotisations plus élevées que dans d’autres pays+

Les cotisations sont donc insuffisantes pour assurer l’équilibre du système. Le taux global de cotisation applicable sur les salaires est de 6,40% (4% en part patronale et 2,40% en part salariale). Le plafond de cotisation en 2016 est de 154 464 € par an. Pour augmenter les ressources du Régime, de nombreuses mesures ont été adoptées. Depuis le 1er juillet 2013, le taux de la cotisation patronale d’assurance chômage est majoré, pour certains contrats à durée déterminée (CDD) dont la durée est inférieure ou égale à 3 mois, pour être porté à 6,90 ou 7,90%, voire 9,40%. Ces taux sont majorés de 0,25% pour l’AGS- Association pour la gestion du régime de Garantie des créances des Salariés. Pour les employeurs d’intermittents du spectacle, le taux monte encore à 12,80%, voire jusqu’à 14,30% en CDD.

Depuis le 1er juillet 2014, la limite d’âge de 65 ans pour le paiement des contributions est supprimée. Les contributions d’Assurance chômage (AC) et les cotisations du régime de garantie des salaires (AGS) sont dues désormais pour l’emploi de tous les salariés, quel que soit leur âge. Au surplus, le cout réel de l’assurance chômage doit être augmenté du déficit, soit une cotisation qui représenterait 7,28% [ 6,40%/34Md€ (34+4,4Md€)], majoré de la cotisation AGS, soit une coût de 7,48%, voire jusqu’à 9,98% pour les CDD ou plus pour certains régimes spéciaux.

Les taux français sont ainsi parmi les plus élevés en comparaison des autres pays développés. A la même époque le taux était de 3% en Allemagne, de 2,33% en Belgique, de 2,64% en Suède, de 2,2 à 3,2% en Suisse. Il était de 6% aux Etats Unis, au niveau fédéral, et plus élevé en Espagne (7,05%) et au Danemark, soit 8% entièrement à la charge des employés.

+Des indemnités non-dégressives et des avantages plus importants qu’ailleurs+

Certes, ces cotisations élevées donnent droit à des indemnités extensives. Pour être indemnisable, le demandeur d’emploi ne doit justifier que de 122 jours d’affiliation ou 610 heures de travail au cours des 28 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (terme du préavis) pour les moins de 50 ans et 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (terme du préavis) pour les 50 ans et plus

Les allocations de chômage dépendent de la durée des cotisations et de l’âge du chômeur en même temps que de la rémunération qu’il percevait avant de perdre son emploi. Pôle emploi, chargé de procéder au règlement, retient les salaires bruts des douze derniers mois, y compris les primes, sur lesquels ont été prélevées des cotisations à l’assurance-chômage. Il calcule ainsi un salaire journalier de référence (SJR) sur la base duquel sera déterminée l’allocation chômage du bénéficiaire.
Exemple : au cours des 12 mois précédant la fin du contrat de travail, le salarié a perçu un salaire brut de 1700 € par mois incluant une prime de treizième mois. Son salaire journalier de référence s’établit à 55,89 € [(1700 x 12 mois)/365 jours]. S’il a été en arrêt maladie pendant un mois durant lequel il a reçu seulement les indemnités de la Sécurité sociale, son SJR sera de 55,82 € [(1700 x 11 mois)/(365 – 30)]. Ensuite l’allocation de chômage brute du demandeur d’emploi est déterminée de façon à être égale au plus élevé des deux montants suivants :

• 40,4 % du SJR + 11,76 €/jour (formule 1) ;
• Ou 57 % du SJR (formule 2) pour les salariés percevant plus de 2054 € brut par mois et qui se retrouvent au chômage (dans la limite de quatre fois le plafond de la Sécurité sociale).
Le montant obtenu ne peut être inférieur à 28,67 € brut par jour, ni dépasser 75% du SJR.

Conformément aux règles fixées par l’Unédic, si le salaire mensuel est inférieur à 1143,30 €, le demandeur d’emploi perçoit une allocation égale à 75% de son salaire brut antérieur. Si son salaire de référence était supérieur à 2118€, l’allocation de chômage, dite d’aide au retour à l’emploi est égale à 57% du salaire journalier brut de référence.

Cette indemnité est non dégressive comme dans d’autres pays tels que le Luxembourg, l’Allemagne, le Danemark, la Finlande et la Norvège dont la durée maximale d’indemnisation est de 23 ou 24 mois. Mais le taux français de remplacement net au premier jour est parmi les plus élevés d’Europe. Et il est dégressif dans les pays comme la Suède, l’Espagne, l’Italie, le Portugal, les Pays Bas, ou la Belgique qui ont des périodes d’indemnisation variables respectivement de au plus 14, 24, 16,18, 38 ou 48 mois. Les deux pays les plus exigeants sont l’Angleterre et l’Irlande qui donnent des indemnités forfaitaires pendant au plus respectivement 6 et 9 mois.

La durée d’indemnisation est fonction de la durée d’affiliation prise en compte pour l’ouverture des droits dans la limite de 24 mois (730 jours) pour les personnes âgées de moins de 50 ans, 36 mois (1095 jours) pour les personnes âgées de 50 ans et plus à la fin de leur contrat de travail. L’indemnité est versée après un différé correspondant aux droits à congé payé et indemnité de départ reçus par le salarié de l’entreprise qui l’a licencié. En France, depuis le 1er octobre 2014, les chômeurs bénéficient d’un système de droits rechargeables dont l’objectif est d’inciter davantage les demandeurs d’emploi à reprendre un travail, même précaire et/ou moins bien rémunéré. Avec les droits rechargeables, une personne qui s’inscrit une première fois au chômage dispose alors d’un premier capital de droits. Si elle a droit au chômage pendant deux ans et qu’elle retrouve du travail au bout d’un an, elle conserve un droit à indemnité pendant un an aux mêmes conditions qu’antérieurement. Si elle reperd cet emploi, ce reliquat vient s’ajouter aux droits nouvellement acquis, sous réserve qu’elle ait entre-temps retravaillé au moins 150 heures (au titre d’une ou plusieurs périodes d’activité).

+Les allocations de chômage sont partiellement soumises aux cotisations sociales.+

Le montant brut de l’allocation d’assurance-chômage est soumis à la CRDS et à la CSG. La CSG au taux de 6,2 % sur 98,25 % de l’allocation brute (ou 3,8 % pour les personnes non redevables de l’impôt sur le revenu et dont le revenu fiscal de référence est supérieur à un barème, variable en fonction du nombre de personnes à charge), et la CRDS à 0,5 % sur 98,25 % de l’allocation brute également. Toutefois, le demandeur d’emploi est exonéré de ces contributions sociales en totalité ou partiellement, dès lors qu’elles font baisser le montant net de l’ARE à moins de 48 € par jour. Par ailleurs, une cotisation égale à 3 % du salaire journalier de référence (SJR) est prélevée pour financer la retraite complémentaire, sauf si cela ramène l’allocation journalière en dessous de 28,58 €. Enfin, les allocations d’assurance-chômage sont exonérées de cotisation maladie (à l’exception de l’Alsace-Moselle : 1,6 % sauf sur les faibles revenus). Elles sont imposables et saisissables comme les salaires.

+La Cour des Comptes fait des critiques justes mais des propositions insuffisantes+

Dans ses Observations définitives publiées en janvier 2016 sur l’Unédic et sa gestion de l’assurance chômage pour les exercices 2008/2014, la Cour des comptes livre une analyse sans concession : « D’une manière générale, la France se caractérise par un taux de remplacement (indemnisation/salaire) élevé par rapport aux autres pays de l’OCDE (de l’ordre de 70% du salaire moyen net pour un célibataire sans enfant, selon les analyses de la direction générale du trésor). Elle est aussi l’un des pays dont le régime d’assurance chômage couvre le plus grand nombre de chômeurs avec une éligibilité acquise après quatre mois de travail, ce qui constitue la durée la plus courte des pays de l’OCDE. La durée maximale d’indemnisation est également l’une des plus élevées…». Le constat sévère est par ailleurs celui d’une dette qui ne cesse de s’accroitre sans savoir comment elle sera remboursée.

Mais les seules propositions de la Cour des comptes pour remédier aux difficultés constatées relèvent de la petite cuisine. Elle suggère de supprimer les clauses de réduction automatique de cotisation en cas d’excédent du régime ou d’engager une concertation pour étendre le régime aux employeurs publics qui n’y sont pas assujettis même pour leurs employés hors statut de la fonction publique (901 500 non titulaires en 2013). Mais faire cotiser de nouveaux assujettis conduirait à leur ouvrir de nouveaux droits et si ce sont les mêmes droits que ceux en vigueur, cela risquerait d’augmenter le déficit mécaniquement plutôt que de le réduire. Elle envisage une augmentation des cotisations ou encore le déplafonnement de leur assiette. Mais celui-ci conduirait à augmenter les allocations versées aux cadres qui en sont bénéficiaires alors que celles-ci sont déjà plus élevées qu’ailleurs en Europe : Jusqu’à 7 134€ par mois en France en 2014 contre un plafond de 4 805€ au Luxembourg, 3212€ aux Pays Bas, 2406€ au Danemark et moins de 1700€ partout ailleurs. Ou alors il s’agirait d’augmenter la cotisation des cadres sans leur ouvrir de nouveaux droits, ce qui s’appellerait purement et simplement de la spoliation. Aucune proposition ne fait état de possible réforme structurelle !

Les propositions de l’IREF : la mise en place d’une allocation forfaitaire et d’une assurance chômage privée

Pourquoi faut-il que la gestion du chômage qui est un risque assurantiel soit géré par la puissance publique dans un régime unique et monopolistique ? Rien ne le justifie sinon cette idéologie française tendant à s’en remettre à l’Etat pour prendre en charge tous les soucis des individus et à considérer que la collectivisation du risque offre l’avantage de favoriser l’égalité quand bien même ce serait au détriment de l’efficacité. La gestion du chômage serait pourtant sans doute plus responsable si elle était assurée dans un cadre concurrentiel et elle serait plus libre si chacun pouvait choisir la couverture de son risque au-delà d’un minima garanti à tous. Il existe d’ailleurs déjà des régimes privés d’indemnisation du chômage proposés aux professionnels indépendants et mandataires sociaux non pris en charge par l’Unedic. Il s’agit des trois régimes privés suivants, dont les deux premiers ont été institués par les organisations patronales.
Les assurance privées couvrent le chômage

1. La GSC (garantie sociale des chefs et dirigeants d’entreprises) est ouverte aux chefs d’entreprise en nom personnel et aux dirigeants d’entreprise mandataires sociaux non couverts par le régime Unédic, âgés de moins de 60 ans au moment de leur affiliation et en activité normale. Les créateurs d’entreprise exceptés, les dirigeants doivent être membres d’une organisation patronale ayant adhéré à l’Association pour la GSC. Elle propose deux niveaux d’indemnisation au choix : la Formule 55 (55 % du revenu net fiscal professionnel hors dividendes) et la Formule 70 (70 % sur les tranches A et B du revenu net fiscal professionnel hors dividendes et 55 % sur la tranche C). Pour avoir droit à des indemnités, un délai d’attente incompressible de 12 mois doit s’écouler entre la date de prise d’effet de l’affiliation au Régime GSC et la perte effective du mandat social. À l’affiliation, la durée d’indemnisation souscrite est de 12 mois. Elle peut être ensuite protée à 18 ou 24mois. Le Taux de cotisation varie de 3% (voire 2,55% pour le gérant majoritaire, l’artisan, le commerçant, le dirigeant en nom personnel, non exposés au risque de révocation compte tenu de leur statut) sur un revenu net fiscal professionnel inférieur à 18 516 € à 4,28% pour une prise en charge de 12 mois avec un indemnité égale à 55 ou 70% selon l’option choisie, du revenu ayant été soumis à cotisation. Le taux de cotisation est porté à 9,30% (voire 10,80%) sur les tranches les plus élevées en cas d’extension à 18 ou 24 mois.

2. L’Appi (Association pour la protection des patrons indépendants) s’adresse aux dirigeants sociaux dont les fonctions prennent fin dans le cadre d’une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire de l’entreprise ou, sous certaines conditions, de la révocation de leur mandat social. Elle offre un service du même ordre que celui de la GSC avec des cotisations différentes. Par exemple, la cotisation annuelle y varie de 2,75% à 7% pour obtenir respectivement un revenu de remplacement de 55 à 100% du revenu de référence pendant un an. La durée d’indemnisation peut être étendue à 24 mois sous certaines conditions.

3. La garantie April Assurances s’applique en cas de redressement ou liquidation judiciaire, ou de restructuration liée à une contrainte technique ou économique ; sur option, les dirigeants peuvent également en bénéficier en cas de révocation, sous certaines conditions.

Globalement, le coût de l’assurance privée est moins onéreux que celui de l’Unédic. Mais la prise en charge par la société de la cotisation de son dirigeant est assujettie aux cotisations de sécurité sociale en tant que complément de rémunération, ce qui la rend évidemment beaucoup plus onéreuse. (Cass. soc. 18-3-1999 n° 97-19.231 : RJS 5/99 n° 756). En contrepartie, les prestations servies par ces régimes ne sont pas imposables à l’impôt sur le revenu. (Rép. Cartaud : AN 16 septembre 1996 p. 4921 n° 40834. Dans le même sens : Rép. Barrot : AN 6 février 1984 p. 524 n° 38611 ; Rép. Delfosse : AN 8 septembre 1980 p. 3834 n° 27428). Ce qui doit permettre aux assujettis de souscrire des montants moins importants pour rester couverts au même niveau.

D’autres exemples d’assurances privées contre le chômage existent. En France comme ailleurs, de nombreuses compagnies d’assurance offrent des contrats d’assurance chômage pour prendre en charge le remboursement des emprunts immobiliers en cas de perte d’emploi. Ailleurs, dans des cadres privés ou publics, des solutions ont été mises en Å“uvre pour favoriser une meilleure gestion.

Les exemples étrangers

A l’étranger, des assurances privées existent aussi pour couvrir le chômage. Par ailleurs les modalités d’indemnisation du chômage retenues par certains pays méritent un examen attentif et pourraient servir de modèle.

En Suisse, Laurent Jaquier, directeur de l’entreprise fribourgeoise We Club, propose une assurance-chômage privée. Cette couverture vise à compléter les revenus des chômeurs qui perdent 20 à 30% de leur salaire. Concrètement, les affiliés touchent une rente complémentaire s’ils sont licenciés plus de trois mois après avoir contracté leur assurance. Suivant le produit choisi, ce coup de pouce est versé durant six ou douze mois, avec ou sans délai de trois mois après l’acceptation par la caisse de chômage. Le client décide aussi du montant qu’il souhaite recevoir – entre 500 (458 euros) et 5 000 francs suisses (4 588 euros) par mois. Pour 500 francs suisses mensuels durant six mois sans délai, il doit par exemple débourser 182,60 francs suisses (167,55 euros) par an. Pour une garantie mensuelle de 2 000 francs (1 835 euros) sans délai et durant un an, la facture annuelle passe à 1 752,75 francs suisses (1 608 euros).

En Suède, l’assurance chômage repose sur une allocation de base complétée par des assurances personnelles. Cela ressemble à leur système de retraite. Il existe donc une allocation de base de 320 SEK/jour (35 euros) accordée à tout nouveau chômeur de plus de 20 ans. A cela s’ajoute une assurance personnelle que l’employé a souscrit auprès de l’un des 36 Unemployment Funds. Ce sont des caisses avec un statut privé gérées en grande partie par les syndicats. Elles sont rattachées en général aux différents secteurs de l’économie : industrie, services, artistes, etc… Environ 3.5 millions de Suédois sont membres d’un « Unemployment Fund ».

Le système britannique d’assurance chômage est basé sur une allocation forfaitaire en fonction de l’âge (comme pour le SMIC) :

• pour les 18-24 ans : £57.90 ou 72 euros/semaine
• pour les plus de 25 ans : £73.10 ou 91 euros/semaine
• pour les couples : £114 ou 142 euros/semaine

Cette allocation forfaitaire est attribuée à tous les nouveaux chômeurs quel que soit leur ancien salaire mais à condition qu’ils aient travaillé au minimum 26 semaines pendant l’année et gagné au minimum £112 ou 140 euros/semaine. L’allocation est touchée pour une durée maximum de 182 jours (6 mois) et elle peut être complétée par d’autres aides sociales. L’allocation forfaitaire a été adoptée par le gouvernement Cameron en 2011 afin d’inciter les chômeurs à reprendre un emploi très rapidement. Et les résultats ont été probants.

En Finlande il existe, comme au Royaume-Uni, une allocation forfaitaire de 32.68 euros par jour et, comme en Suède, des Fonds (26) pour compléter l’allocation chômage avec des assurances chômage personnelles en fonction des professions et deux fonds pour les auto-entrepreneurs. Les Fonds sont gérés par les syndicats mais comme des fonds privés (investissements, épargne, etc..) et les employés payent des cotisations fixes en fonction des revenus ou plus s’ils souhaitent éventuellement toucher une allocation chômage plus élevée.

Des alternatives économiques : une allocation forfaitaire et des assurances complémentaires

Des alternatives existent donc tant au caractère proportionnel de l’indemnité de chômage par rapport à l’ancien salaire, qu’à l’assurance publique, unique et obligatoire qui caractérise notamment le système français. Il est possible d’imaginer que tout chômeur bénéficie a minima d’une indemnité forfaitaire en même temps que le système serait ouvert à la concurrence en permettant aux salariés d’opter pour une assurance chômage auprès de l’organisme de leur choix tout en permettant à l’Unedic de conserver les adhérents qui le souhaiteraient.

L’Unédic pourrait donc continuer de recueillir l’adhésion des salariés et entreprises qui le voudraient, après avoir introduit des mesures de dégressivité, voire de réduction de durée d’indemnisation, pour retrouver son équilibre financier sans lequel il n’y aurait pas de vraie concurrence avec des entreprises privées qui, elles, ne pourraient pas se permettre d’être continument en déficit comme l’Unédic.

En plus, les salariés auraient la possibilité de s’assurer, mais où bon leur semble auprès des assureurs privés et en concurrence. Si les salariés bénéficiaient d’une réduction de cotisation, ils seraient preneurs La loi pourrait certes fixer éventuellement une durée et un taux d’indemnisation minimum, notamment au travers du versement de l’allocation forfaitaire susvisée à verser obligatoirement pendant un certain délai à définir, mais cette ouverture à la concurrence réformerait naturellement un régime d’assurance chômage à bout de souffle sans attendre des décisions d’en haut que personne n’a ni la volonté ni le courage de prendre.

En s’inspirant du modèle britannique, l’IREF a fait un calcul adapté à la situation française en proposant qu’au-delà du SMIC brut, les allocations soient forfaitaires et correspondent à l’allocation fournie aujourd’hui par l’assurance chômage aux personnes ayant un revenu de référence s’élevant exactement au SMIC, soit une allocation de 30,81 € par jour (937,44 € par mois). Il est proposé que cette indemnité soit une indemnité forfaitaire accordée à tous, y compris à ceux dont le revenu de référence est inférieur au SMIC. Par rapport au système actuel, la réforme envisagée permettrait d’économiser 6,42Md€. Cette allocation de base serait le minimum imposé pour tout contrat, qu’il soit encore souscrit auprès de l’Unédic ou qu’il soit souscrit auprès d’une mutuelle ou compagnie d’assurance privée.

Mais chacun pourrait librement souscrire à une assurance complémentaire dans des conditions librement débattues en termes de durée d’indemnisation, de franchise, de montant de l’allocation et de la cotisation. Chacun serait un peu plus responsable de la gestion de son risque chômage. Nul doute que chacun pourrait y être plus attentif. Le chômage imposé à certains serait couvert. Le chômage dont d’autres profitent parfois indument serait sans doute moins pratiqué. Par exemple, si le coût de la cotisation pouvait être inférieur, et que le salarié bénéficie de cette réduction de coût, en ne couvrant pas les ruptures conventionnelles ou les ruptures pour déménagement du conjoint, … il y aurait sans doute moins de ruptures de ce type qui représentent souvent des arrangements entre amis plutôt que de vraies ruptures. Globalement les économies pour les assurés pourraient être considérables.

Certes, il s’agit là sans doute d’une véritable révolution dans les mentalités, mais ne faut-il pas en passer par là pour que chacun retrouve le sens de ses responsabilités ?