Persistance des rémunérations abusives du Président et des membres du Conseil constitutionnel

Monsieur le Premier Président,

1  Attentif aux publications de la Cour, j’ai été déçu – à moins que l’information ne m’ait échappé – de ne trouver dans l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2020, rien qui ait trait au traitement comptable et aux autres suites des très généreuses indemnités complémentaires indûment versées par le Trésor et perçues en violation de la Constitution depuis plus de vingt ans par les Présidents et les membres successifs du Conseil Constitutionnel. Pire, le paragraphe 148 à la page 57 de cet acte daté du 13 avril 2021 précise: Par ailleurs le Président du Conseil constitutionnel a adressé à la Cour le rapport de son conseiller financier sur les comptes de 2020 de ce Conseil: ce document ne mentionne pas d’anomalies significatives. Certes on comprend bien que, de par la faiblesse numérique de ses effectifs, le Conseil constitutionnel ne peut pas mettre en péril l’équilibre général des comptes de l’État, mais on peut regretter l’absence de signalement d’une question de principe affectant les rémunérations de son Président et de ses membres qui, par son exceptionnelle gravité, eût mérité d’être rendue publique.

2  Rappelons en effet que les indemnités précitées ont été allouées sur la base d’une simple lettre de la Secrétaire d’État au Budget du Gouvernement Jospin, en date du 16 mars 2001 et fort opportunément non publiée, alors que l’article 63 de la Constitution exige une loi organique pour modifier les rémunérations concernées. On reste confondu de ce sinistre « arrangement » par le troc assurément peu « républicain » qu’il organise entre l’abandon par le Conseil de l’ancien abattement fiscal de 50% qui lui avait été originellement accordé dès 1960 sur une base tout aussi illicite et l’octroi d’indemnités compensatrices substantielles. Elles furent d’ailleurs tellement séduisantes qu’elles auront convaincu sans l’ombre d’une hésitation le collège des Sages et en tout cas son Président de l’époque. Tous ont été aussi peu regardants quant à la constitutionnalité du pactole promis que quant à la prudence qui s’impose d’ordinaire à tout magistrat en face d’une offre aussi alléchante que suspecte, surtout quand elle émane de celle des parties qui, institutionnellement, assure déjà sa rémunération régulière.

3  Or dès l’origine, ces indemnités représentaient un montant important, puisqu’elles majoraient d’un coup de plus de 57% (Note 89 – juin 2020 – de Mme Elina Lemaire pour l’Observatoire de l’éthique publique) la rémunération légale fixée selon la Constitution et par l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 , portant loi organique pour le Conseil constitutionnel, par référence au traitement du Vice-Président du Conseil d’État et à celui d’un Président de section de la même juridiction. Selon les derniers chiffres cités fin 2020 par le député Naegelen, responsable de l’examen des budgets des pouvoirs publics, et début 2021 dans le rapport de Madame Untermaier, députée, la rémunération mensuelle brute d’un membre atteint € 15 000 (dont seulement € 6 457 correspondent au traitement constitutionnel légal), soit pratiquement l’équivalent du salaire du Président de la République. Quant au Président du Conseil, dont le salaire n’est pas cité, on peut chercher à l’extrapoler à partir du rapport (= 1, 1448) issu de la lettre ministérielle de 2001 entre la rémunération du Président et celle des membres. Sa rémunération mensuelle brute atteindrait alors € 17 172, dont seulement € 7 076 correspondraient au traitement constitutionnel légal. Les écarts atteindraient donc sur ces bases au début de l’année € 8 543 par mois (= € 102 516 par an) pour chacun des membres et € 10 096 (= € 121 152 par an) pour le Président. Ces indemnités complémentaires pour illégales qu’elles soient en sont ainsi venues à représenter l’essentiel de la rémunération des membres et du Président du Conseil, le traitement légal se trouvant quasiment ravalé au rôle d’accessoire. Lorsqu’on sait que, depuis le décès du Président Giscard d’Estaing, le Conseil constitutionnel compte actuellement, neuf membres dont son Président, la perte annuelle pour le Trésor se monte présentement à un peu plus de € 940 000 par an et si on n’y porte pas le fer, elle a encore vocation à croître.

4  Or on imagine mal que des spécialistes éminents du droit constitutionnel, qui ont prêté de plus le serment de respecter scrupuleusement la Constitution (son texte comporte moins d’une trentaine de pages au total!), n’aient pas pu s’apercevoir sinon séance tenante, du moins très tôt dans leur mandat (qui dure généralement 9 ans!) que la rémunération qui leur est attribuée ne correspond nullement aux textes précités. Elle ne répond en effet:

– ni à l’article 63 de la Constitution précité, qui exige une loi organique;
– ni à l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, qui cantonne la rémunération des membres du Conseil à des équivalences indiciaires avec les traitements du Vice-Président du Conseil d’État (indice lettre G = 1510) ou d’un Président (indice lettre F = 1378) de l’une de ses sections.

Il y a là pour le moins de la part des membres et des Présidents du Conseil successifs, qui ne se seraient si longtemps aperçus de rien, une grave négligence qui oblige à s’interroger sur leurs aptitudes et sur leur vigilance professionnelles. Quant aux autres, s’il s’en trouve, le problème serait encore plus grave, puisqu’il toucherait à l’intégrité de notre haute fonction publique ou de notre personnel politique, dont ils sont pour la plupart issus.

5  On sait que durant plusieurs décennies le Conseil constitutionnel a mené un long combat d’arrière-garde pour interdire à votre Cour, comme à d’autres corps de contrôle, l’accès à ses comptes, ce qui explique pour une part la révélation fort tardive du détournement. Mais enfin, imagine-t-on dans le secteur privé un commissaire aux comptes auquel son client refuserait de produire les bulletins de paye de l’entreprise, ne pas aviser immédiatement le Procureur de la République de cette obstruction manifeste à son contrôle ? Surtout que pour le secteur public, le Parquet National Financier est parfaitement équipé pour recevoir ce genre de communication venant de plus d’une institution, telle que la vôtre, voire même pour se saisir directement de l’affaire. On reste fort perplexe en effet que dans un État prétendument de droit, on puisse plus que doubler illégalement la rémunération d’une poignée de juges constitutionnels, en violation de la Constitution qu’ils sont précisément chargés de respecter et de faire appliquer. Le tout, sans qu’aucun service administratif d’ordonnancement, de payement, d’audit interne ou de gestion budgétaire, sans qu’aucune cellule d’investigation juridictionnelle n’ait le réflexe de s’intéresser de près aux rémunérations allouées et ainsi de faire cesser le pillage en règle et sur de fort longues périodes des caisses du Trésor. On a la même difficulté à concevoir qu’une institution d’État ait pu si longuement refuser le contrôle de l’État sur l’argent qu’elle reçoit directement de lui. On comprend mal encore qu’au sein même de l’institution, le Conseiller d’État, Secrétaire général du Conseil et garant de son bon fonctionnement administratif, puisse ignorer à ce point la Constitution qu’il ne lui vienne jamais l’idée d’en rapprocher les rémunérations qu’il vise. Enfin comment le payeur, qui assure le règlement de la dépense, ne se borne-t-il qu’au seul contrôle de sa régularité formelle, alors qu’il a toutes les compétences voulues et toute la documentation nécessaire pour vérifier en moins de cinq minutes que les salaires qu’il verse font plus que doubler le plafond constitutionnel ? On en retire la triste impression que, comme trop souvent dans le secteur public, le foisonnement et la multiplicité des contrôles nuisent à leur efficacité. À moins – ce qui serait plus grave encore, mais la présomption d’innocence interdit d’en faire autre chose qu’une simple conjecture – qu’il n’ait existé entre l’État et ses juges quelque chose qui expliquerait à la fois la durée stupéfiante de l’infraction (plus de vingt ans quand même!), le mutisme complet de tous les membres et de leur Président et le peu d’entrain apporté par le pouvoir à une prompte régularisation.

6  Mais vous-même avez bien personnellement exercé du 16 mai 2012 au 31 mars 2014 les fonctions de Ministre de l’Économie et des Finances. Certes on se doute bien qu’à son niveau et même avec le concours de ses Ministres délégués, le Ministre en titre ne puisse personnellement tout voir et tout contrôler. Au vu de l’expérience et de la compétence reconnue du réseau des comptables publics, ainsi que des services du Budget, on imagine mal pourtant qu’aient pu passer totalement inaperçues ces « indélicatesses » d’un Conseil constitutionnel en pleine rupture de ban avec la Constitution dont il est le gardien attitré. En effet, la lettre ministérielle du 16 mars 2001 à l’origine de l’indemnité indue faisait inévitablement partie chaque année des principaux documents justifiant le budget et les comptes du Conseil constitutionnel. Donc au moins deux fois par an (lors de la préparation du budget et lors de la préparation de la loi de règlement et probablement bien davantage dans la réalité), les services du Ministère avaient une nouvelle occasion de pointer le défaut de conformité à la Constitution des rémunérations allouées, quand bien même n’en auraient-ils seulement connu que la totalité. Il leur suffisait de diviser ce montant global par le nombre connu des bénéficiaires pour dégager une rémunération moyenne, dont le montant exorbitant par rapport aux textes posait immédiatement question à toute personne tant soit peu au courant de l’échelle des rémunérations publiques. Mais rassurez-vous, vous n’êtes pas le seul concerné et mon étonnement vaut également mutatis mutandis pour d’autres membres ou Présidents du Conseil constitutionnel passés, comme vous, Monsieur le Premier Président, par le Ministère des Finances ou du Budget. Car enfin, quelles que soient les excuses invoquées et elles ne manqueront pas, ce n’est quand même pas au citoyen lambda d’investir son temps et ses compétences pour débusquer à ses frais les infractions et irrégularités qui échappent on ne sait comment à des fonctionnaires, à des auditeurs et à des collaborateurs chevronnés et payés fort cher.

7  Quoi qu’il en soit, dés le 24 janvier 2020, date du dépôt de ce texte sur le bureau de l’Assemblée Nationale, le doute n’est plus permis puisque le Gouvernement lui-même s’est empressé d’introduire dans son projet de loi organique pour la réforme des retraites un cavalier (article 4) de régularisation. En piétinant délibérément et une nouvelle fois la séparation des pouvoirs, cet article prévoit que désormais la rémunération indiciaire des juges serait complétée par une indemnité de fonction dont le montant serait fixé par arrêté conjoint du Premier Ministre et du Ministre chargé du budget. En juin et juillet 2020, l’Observatoire d’éthique publique revient sur ses propres travaux et réitère ses alertes en proposant même le texte d’un projet de loi organique pour mettre fin aux dérives qu’il dénonce. En septembre 2020, l’Institut de Recherches Économiques et Fiscales (par abréviation IREF) publie sur son site une étude soigneusement documentée intitulée « Quand le Conseil constitutionnel ne respecte pas la constitution », qui confirme clairement l’inconstitutionnalité des rémunérations, en livrant même une première évaluation détaillée de ces vingt ans d’errements pour le Trésor. En octobre 2020, l’IREF toujours, par la voix de son Président, Me Delsol saisit – mais en vain – le Ministre des comptes publics d’une demande pressante de remettre de l’ordre dans les rémunérations du Conseil constitutionnel, compte tenu notamment des délais de prescription qui s’attachent à la répétition de l’indu. À la fin de l’année 2020, le député Naegelen, déjà cité, revient à la charge et réussit à actualiser les chiffres de l’année précédente obtenus de haute lutte par l’Observatoire de l’éthique publique. Début février 2021, une proposition de loi organique Untermaier vise à régulariser la situation pour l’avenir. Mais, pour des raisons obscures, le groupe socialiste l’enterre volontairement en la classant seulement au 8ème rang de l’ordre du jour des textes appelés à venir en discussion devant l’Assemblée dans le cadre de sa niche parlementaire. Ce classement est suffisant pour que cette proposition de loi n’ait rigoureusement aucune chance de venir en discussion dans le cadre des 12 heures accordées au groupe socialiste pour faire voter ses textes. Finalement, malgré l’unanimité qui avait prévalu en Commission, personne au Palais Bourbon ne songe à faire cesser d’urgence l’abus déjà familier aux uns et tout juste révélé aux autres. Et main dans la main avec le Gouvernement, tout le monde retourne benoîtement à ses occupations comme si de rien n’était, comme si aussi – et c’est plus grave dans notre République- la Constitution ne s’imposait plus à ceux qui sont précisément chargés de veiller à son respect. Outré par ce nouvel atermoiement, l’IREF renouvelle ses appels à une prompte reprise en main du dossier. Il argue notamment que, tant que rien n’est fait, le préjudice du contribuable ne cesse d’augmenter, tout comme la capitalisation de l’enrichissement personnel indu des « Sages », dont le mutisme collectif et solidaire s’avère pour chacun d’entre eux hautement profitable. Courant mars de cette année, un troisième article de l’IREF remet l’ouvrage sur le métier, mais curieusement tant dans les médias qu’au Gouvernement, le problème de ces millions perdus (pas pour tout le monde!) au fil des ans n’intéresse personne dans notre démocratie latine. D’ailleurs qui s’étonne désormais que la France occupe un rang si médiocre dans les classements internationaux, qui se préoccupent de la qualité et de la transparence des gouvernances de chaque pays et notamment de leur capacité à résister à la corruption?

8  Or c’est précisément là où je veux en venir, car maintenant et depuis près de 18 mois que se sont succédées comme on vient de le voir plusieurs alertes majeures provenant de sources sérieuses et différentes, il est rigoureusement impossible que le Président de la République – pourtant personnellement chargé (article 5) de veiller au respect de la Constitution et au fonctionnement régulier des pouvoirs publics – ne sache pas, que le Gouvernement ne sache pas, que le Parlement ne sache pas, que votre Cour elle-même ne sache rien, que l’Inspection des Finances ignore tout. Comment ne pas s’étonner encore que le fameux Parquet National Financier, d’habitude si réactif sur les affaires « sensibles », demeure curieusement coi face à ce dossier brûlant et hautement symbolique ? Car venant après le scandale Cahuzac et quelques autres de moindre importance, cette affaire risque d’ébranler les fondements mêmes d’une République, auxquels -les derniers scrutins le prouvent- les citoyens ont de moins en moins tendance à faire confiance. Il ne faudrait pas que le contribuable déjà spolié et fort irrité de l’inertie officielle puisse un jour s’interroger sur le point de savoir si, du fait de sa singulière pérennité, cette étrange conspiration du silence ne dissimulait pas quelque chose de plus grave encore.

09  J’entends donc invoquer auprès de votre Haute Juridiction directement les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, à valeur constitutionnelle, qui prescrivent:

Art. 14. Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.
Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.

J’entends également me prévaloir de la devise judicieusement choisie par votre Cour et inscrite en exergue de son site officiel :« S’assurer du bon emploi de l’argent public, en informer les citoyens » (alors que pour l’instant, c’est me semble-t-il plutôt le citoyen qui informe la Cour du mauvais emploi de l’argent public), pour vous demander instamment de bien vouloir m’éclairer avec les lecteurs de l’IREF, sur l’ensemble des points qui suivent. Savoir:

A- ce qu’entend faire la Cour par rapport à sa mission de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2021 en cours et en remontant le passé pour la régularisation des exercices clos, tant de l’exercice 2020 que de tous les exercices antérieurs, altérés par les irrégularités signalées plus haut;

B – les diligences que la Cour a entreprises jusqu’à ce jour pour mettre fin au plus tôt à cette hémorragie financière préoccupante et scandaleuse pour l’image de la République, sans plus attendre le vote définitif mais incertain du projet de loi organique bloqué par la suspension de la réforme des retraites et dont j’ai déjà dénoncé plus haut le caractère largement litigieux quant à la violation de la séparation des pouvoirs. La fragilité juridique de ce projet s’aggrave encore du conflit d’intérêts qu’il installe pour un Conseil chargé de se prononcer sur la « mise à niveau » de sa propre rémunération. Au surplus – tout du moins à ma connaissance et sauf erreur ou omission – la régularisation de l’antérieur encore jamais évoquée, n’est aujourd’hui toujours pas réalisée, ni programmée;

C – celles qu’elle compte mettre en œuvre pour cerner ou faire cerner les responsabilités, les carences et les fautes qui ont préjudicié et qui continuent toujours à préjudicier au contribuable français, dont la Cour est censée protéger les intérêts, au regard à la fois de la Constitution et de l’exacte application des lois de finances qui ne sauraient évidemment couvrir de tels agissements;

D – et enfin les mesures, les précautions et les exigences que la Cour entend imposer afin d’apurer clairement et scrupuleusement l’antérieur au mieux des intérêts du Trésor, qui rejoignent d’ailleurs ceux du contribuable précité. Il s’agit notamment de l’étude et, le cas échéant, du lancement de procédures de tous ordres, telles que celles liées à la répétition de l’indu ou à la gestion de fait, compte tenu des prescriptions qui les bornent. Et plus largement de toutes autres initiatives visant à rechercher et à impliquer sur tous les plans la responsabilité éventuelle des ordonnateurs, des comptables et des bénéficiaires des enrichissements indus au regard des faits, des fonctions et des compétences des uns et des autres et des différentes composantes de notre droit.

10  Par ailleurs, l’article 40 du Code de procédure pénale prévoit que toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. Je vous serais obligé de me préciser, maintenant que vous voici dûment informé de l’ensemble des enjeux, si vous envisagez ou non d’appliquer ce texte, auquel apparemment et bien que dûment informé, le Ministre des Comptes publics a pour sa part préféré ne pas donner suite.

J’admets certes qu’aujourd’hui le caractère insolite de ma démarche puisse vous surprendre. Mais quel moyen reste-t-il donc dans notre pays à un citoyen isolé qui, s’étant astreint à trois reprises à jouer le rôle désintéressé de lanceur d’alerte sans avoir l’intention, ni la capacité d’engager à ses risques et à ses frais des procédures complexes, incertaines et coûteuses, voit mettre le Trésor Public en coupe réglée, quasiment en flagrance, à coffre ouvert et publiquement ? Et circonstance aggravante: par des gens, qui – soit en tant que juges, soit en tant que garants, soit encore en tant que contrôleurs, soit enfin en tant que législateurs – devraient préserver son intégrité. Que peut encore faire ce simple citoyen, quelle initiative doit-il prendre lorsque la dénonciation ou la confirmation publique de ces agissements par des sources multiples, sérieuses et bien informées, se heurte ensuite à l’inertie inébranlable d’un système officiel politiquement et administrativement cadenassé, tandis que le profit de l’enrichissement personnel des uns ne cesse de creuser l’appauvrissement collectif des autres? Je suis d’ailleurs persuadé que le Président Fabius n’a pas manqué d’évoquer avec vous ces graves questions lors de l’entretien que, selon votre agenda sur le site de la Cour, vous avez eu avec lui le 6 mai dernier. En outre, la suite de cet agenda confirme que ces préoccupations figurent bien dans vos objectifs, puisque le 21 mai dernier la Cour accueillait « le premier forum open d’État sur la transparence de vie publique » et que le 2 juin suivant y figurait en plus la « Publication de la stratégie anticorruption de la France en concertation avec la Cour ». Il est donc évident qu’après les vérifications d’usage (car l’affaire est passablement opaque et ne dévoile rien de son cheminement), votre Haute Juridiction ne peut sans déroger à sa devise laisser perdurer ce mauvais emploi de l’argent public et, qui plus est, à l’insu des citoyens. Et vu la gravité des faits, on ose à peine songer aux ravages qu’opérerait dans l’opinion publique une régularisation opérée à la sauvette et uniquement pour l’avenir.

En vous remerciant de l’attention qu’il vous plaira d’accorder à la présente à laquelle se joignent les lecteurs de l’IREF, parce qu’ils sont à la fois légitimement outrés, civiquement désemparés et profondément inquiets et en sollicitant instamment votre concours pour faire cesser d’urgence ce qui présente toutes les apparences d’un véritable scandale, je vous prie, Monsieur le Premier Président, d’agréer l’assurance de ma haute considération, républicaine et vigilante.