Vive la concurrence fiscale ! C’est le plaidoyer de Maître Thierry Afschrift, administrateur de l’IREF, qui enseigne et exerce le droit à Bruxelles. Il réfute les attaques habituelles des milieux européens qui dénoncent le « dumping social » et considèrent la concurrence fiscale comme « dommageable » Ce qui est dommageable, c’est l’harmonisation.
Il est habituel d’entendre critiquer la concurrence que se font souvent les Etats en matière fiscale, sous prétexte qu’elle leur ferait perdre des recettes.
A cette occasion, la formule retenue notamment par l’Union Européenne, de « concurrence fiscale dommageable » est fréquemment utilisée, parfois à mauvais escient.
Il est pourtant tout à fait contestable qu’en soi la concurrence entre les Etats dans le domaine fiscal ait un caractère « dommageable », et on peut même sérieusement douter qu’elle puisse l’être, quelle que soit la forme qu’elle prend, même dans des situations déterminées.
Je voudrais montrer, dans la présente contribution, que la concurrence fiscale est au contraire, dans son principe et dans toutes ses applications, légitime pour les Etats comme pour les entreprises et les particuliers qui en sont les destinataires, et profitable pour l’ensemble de l’économie.
L’Europe et ses deux grands systèmes d’impôt sur le revenu
Globalement, l’Europe se divise en deux camps, que, sans caricaturer, l’on peut définir comme suit.
Il y a, à l’Ouest, ce qui a parfois, dans un contexte plus controversé, été appelé la « vieille Europe », composée de l’ensemble des pays qui étaient autrefois à l’Ouest du Rideau de fer, et qui pratiquent un impôt sur les revenus à taux progressif par tranches : plus l’on gagne, plus non seulement l’on paie d’impôt, mais plus la dernière tranche soumise à l’impôt est taxée à un taux élevé. Ce système de progressivité s’accompagne, à des degrés divers, de nombreuses exceptions, consistant en des réductions accordées, soit sur le montant de l’impôt, soit sur la base imposable elle-même. Les prétextes invoqués pour ces diminutions de base ou crédits d’impôt sont des plus divers : politique économique, avantages sociaux, promotion de certains comportements écologiques, subventions déguisées à certains secteurs de l’économie, voire à des entreprises déterminées, compromis conclus suite à des actions collectives de certaines professions exerçant une influence sur le pouvoir, ou disposant d’une forte capacité de nuisance.
A l’Est de l’ex Rideau de fer, la quasi-totalité des pays recourent à un système fort différent, fondé sur l’idée de « flat tax ». Une base imposable élargie, comprenant en principe tous les types de revenus possibles, et évitant en général toutes formes d’exceptions (autres que l’exonération du minimum vital) est soumise à un taux d’imposition relativement bas (de l’ordre de 15 à 10%, en général).
Ces pays de la « Nouvelle Europe », ont utilisé ce système d’impôt proportionnel pour relancer une économie écrasée par plusieurs décennies de collectivisme. Ce fut, dans la plupart des cas, avec succès.
On notera que le système de la « flat tax » a connu aussi quelques applications à l’Ouest de l’Europe, mais paradoxalement, pour certains types de revenus seulement. Ainsi, dans de nombreux pays européens, les revenus mobiliers ne sont soumis qu’à un impôt proportionnel, correspondant le plus souvent à une retenue à la source, qui a un caractère libératoire. Ce système de « flat tax » réservé à certains types de revenus, dès lors favorisés par rapport aux autres, est reconnu aux revenus de base « mobile » comme les capitaux mobiliers, qui sont ceux qui ont la meilleure capacité à bénéficier de la concurrence fiscale par voie de délocalisation.
On trouve enfin des pays, comme la Belgique, qui utilisent en principe le taux d’impôt progressif, sauf pour les revenus mobiliers taxés en général suivant une « flat tax » à 15%, mais où le barème progressif monte tellement rapidement que le revenu de base de l’ouvrier le moins bien rémunéré atteint la tranche de 42,5%, tandis que le taux maximum plafonne à 50%. Ce pays a ainsi inventé une nouvelle figure : la quasi-flat tax à des taux qui, ailleurs, correspondent au taux marginal maximum du barème de l’impôt progressif.
La légitimité de la concurrence fiscale pour les Etats
Dans les pays qui connaissent une « flat tax », la concurrence est claire, comme entre les grands magasins qui vendent le même produit, puisque, si la base ne connaît pas trop d’exceptions, il suffit de comparer les taux pour apprécier le niveau de taxation. Dans les pays à système progressif et exonérations multiples, la comparaison est beaucoup plus difficile, puisqu’il faut comparer de nombreux taux, ainsi que les niveaux des tranches à partir desquelles ils sont applicables, et il faut aussi tenir compte d’exonérations et de réductions éparses.
On dira que la concurrence est plus saine dans les pays à « flat tax », parce que le « consommateur », en l’occurrence le contribuable, est mieux informé dans ses choix, et surtout parce que les Etats n’y ont pas de possibilité de favoriser certains groupes par rapport à d’autres par des exonérations fiscales. La « flat tax » a le mérite d’être « neutre » lorsqu’elle ne s’accompagne pas de trop d’exonérations ou de réductions sur la base.
Les systèmes d’impôt progressif avec exonérations multiples impliquent, en revanche, une intervention directe et volontaire des Etats, dont la politique fiscale ne consiste pas seulement à lever l’impôt nécessaire pour le paiement des charges publiques, et à en fixer le taux, mais à établir de multiples distinctions entre toutes sortes de catégories de contribuables, par la voie d’exonérations, de systèmes forfaitaires, ou encore de crédits d’impôt. Des branches de l’économie créées de manière artificielle (comme l’énergie éolienne), et reposant exclusivement sur des exonérations ou des réductions fiscales ou encore des subsides directs peuvent ainsi apparaître, et elles bénéficieront, suivant les pays, davantage à certaines catégories qu’à d’autres.
Même s’ils sont expliqués par l’application d’une politique économique, ces avantages relèvent d’une forme interne, et même souvent internationale, de « concurrence fiscale » : il s’agit d’attirer les contribuables vers certains types de comportements par des avantages fiscaux. L’impôt cesse d’être neutre et d’avoir comme objectif la répartition des charges, pour devenir un instrument de politique des Etats.
La concurrence fiscale internationale
Etrangement, les procédés de concurrence qui sont utilisés, tantôt pour favoriser l’économie dite « verte », tantôt pour répondre aux exigences quasi-syndicales de groupes sociaux (les agriculteurs, les chauffeurs routiers, et plus de 200 catégories diverses dans des pays comme la France) sont critiqués lorsqu’ils ont comme objectif de bénéficier à l’ensemble de l’économie, comme c’est le cas des réductions générales d’impôt, et notamment d’impôt des sociétés. Lorsque des pays européens comme, la Roumanie, la Bulgarie ou l’Irlande, appliquent des taux d’impôt des sociétés nettement plus bas que la plupart des autres, on trouve parmi ceux-ci des critiques allant jusqu’à évoquer la notion, d’ailleurs absurde, de « dumping fiscal ».
Lorsqu’en outre, l’objectif est d’attirer des industries étrangères ou des entreprises de services, par des réductions d’impôt spécifiques, on utilise la notion de « concurrence fiscale dommageable », dont les partisans fort officiels, n’ont jamais explicité … pour qui elle était prétendument dommageable.
Cette démarche est pourtant identique à celle suivie traditionnellement chaque fois qu’une exonération fiscale est accordée pour un groupe ou une activité déterminée : dans l’élaboration d’un budget, cette « dépense fiscale » doit être compensée par les contribuables qui n’en bénéficient pas et est donc … dommageable pour eux, ce qui n’est pas le cas d’une réduction linéaire du taux d’impôt, dont chacun peut profiter.
Il n’est en réalité pas démontré que même les cas les plus extrêmes, sanctionnés au niveau européen, de « concurrence dommageable », au sens de la réglementation européenne, soient réellement dommageables pour l’ensemble de l’Union Européenne. Cette concurrence est peut-être dommageable pour certains Etats, ceux qui ne sont pas capables de faire face à cette concurrence, mais la vraie question n’est pas de savoir s’il y a un dommage pour « certains » Etats, mais bien pour l’ensemble d’entre eux, et plus loin encore, de déterminer si, pour l’ensemble des citoyens et des entreprises, la concurrence est réellement dommageable : on ne peut a priori soutenir que l’intérêt des citoyens correspond à celui des Etats.
La concurrence bénéfique
Dans tous les secteurs, l’existence d’une concurrence ne peut que favoriser l’éclosion des plus efficaces, et l’amélioration des conditions du consommateur. En matière fiscale, il est important que le plus grand nombre de consommateurs, c’est-à-dire de contribuables, ait un choix le plus large possible pour ne pas s’affronter à un monopole d’Etat, qui, comme tous les monopoles, finit nécessairement par abuser de sa situation en produisant des produits médiocres pour des prix trop élevés. Ce raisonnement vaut aussi dans les rapports entre le pouvoir et le citoyen.
L’Union Européenne, dont un des rôles importants est de garantir la concurrence, serait bien avisée de le faire également dans le domaine des impôts.
Une meilleure concurrence avec la « flat tax »
De plus, comme c’est le cas de la concurrence entre les entreprises, il est toujours souhaitable que celle-ci s’exprime de la manière la plus claire possible pour le consommateur, qui puisse faire des choix en connaissance de cause. Dans le domaine commercial, on oblige ainsi les entreprises à afficher des prix qui soient aussi comparables que possible avec ceux des concurrents. Cela fonctionne, comme nous l’avons dit ci-dessus, de manière semblable dans les pays soumis à un système de « flat tax », et où, en général, il suffit de comparer les taux pour connaître le régime le plus avantageux. Tel n’est pas le cas dans les pays de la Vieille Europe, où la multiplicité des taux, et des exonérations, rend les comparaisons extrêmement difficiles et souvent trompeuses. La justice y trouve rarement son compte, si l’on sait que ces avantages fiscaux sont en général obtenus par des groupes de pression qui n’ont pas pour caractéristique principale d’être représentatifs, mais simplement d’être puissants et bien organisés.
En Europe, continent le plus taxé au monde, il est essentiel qu’une concurrence fiscale aussi transparente que possible soit établie et maintenue, pour limiter la capacité des Etats à alourdir encore des charges déjà démesurées par rapport aux pays les plus efficaces.
