Les allègements des charges proposés par Valls ne feront pas baisser le chômage

La présente étude s’attache à prévoir l’influence des allègements de charge sur les entreprises annoncés par Manuel Valls lors de son discours devant l’Assemblée mardi 8 avril (20 milliards d’euros d’allègement au titre du CICE, et 4,5 milliards d’euros au titre de la suppression des cotisations URSSAF pour les salariés au SMIC et de la baisse des cotisations pour les salariés jusqu’à 1,6 SMIC).

Les prévisions de l’étude reposent sur des hypothèses conjoncturelles très optimistes :

– Une baisse réelle du coût du travail, c’est-à-dire une absence de répercussion de la maîtrise des déficits publics sur les entreprises
– Une anticipation de croissance de l’ordre de 1% de la part des entreprises et des consommateurs pour l’année 2014
– Un besoin d’emplois proportionnel à la croissance (1%), c’est-à-dire une utilisation optimale du capital et du travail et une absence de substitution entre les facteurs pour 2013 et 2014
РUne productivit̩ stable entre 2013 et 2014

Conclusions

– Un effet réel sur l’emploi …
Dans les hypothèses précédentes, les allègements annoncés par Manuel Valls devraient permettre de créer entre 106 000 et 137 000 emplois d’ici la fin de l’année 2015.
– … mais à l’impact mitigé sur le chômage
Néanmoins ces créations d’emplois seront presque totalement compensées par la hausse de la population active (+120 000 entrants par an).

En conséquence, les allègements annoncées par Manuel Valls n’auront qu’un effet très limité sur le taux de chômage, qui restera stable (10,5%) si la croissance s’établit aux alentours de 1% en 2015 ou baissera légèrement (10,2%) si la croissance atteint 1,5% en 2015.

Analyse des mesures annoncées par Manuel Valls

+ Les allègements+

Lors de son discours devant l’Assemblée du 8 avril dernier, le Premier Ministre Manuel Valls annonçait, pour 2015, une baisse des charges de 30 milliards d’euros. Parmi ces mesures, deux porteront directement sur les entreprises. La première mesure concerne le maintien du Crédit Impôt Compétitivité Emploi (CICE), qui représentera 20 milliards de baisse de charges. La seconde mesure concerne la suppression des cotisations URSSAF pour les salaires égaux au SMIC et l’allègement de ces mêmes cotisations pour les salaires inférieurs ou égaux à 1,6 SMIC. Ces allègements représenteront une baisse des charges de l’ordre de 4,5 milliards d’euros. A cela s’ajoutera 5,5 milliards d’euros de baisse de cotisations familiales (dont 4,5 milliards de baisse des cotisations familiales pour les salaires inférieurs à 3,5 SMIC à partir de 2016, et 1 milliard de baisse de cotisations familiales pour les artisans et indépendants à partir de 2015. Voir Figure 1).

La présente étude ne s’intéresse qu’aux allègements pesant directement sur les entreprises pour l’année 2015, soit un allègement de 24,5 milliards d’euros.[[Les allègements à destination des indépendants et des artisans ne sont pas considérés car le lien entre fiscalité et emploi est peu clair dans ces secteurs d’activité.]]

Figure 1. Détails des mesures annoncées par Manuel Valls (en milliards d’euros)

+Prévisions de l’OFCE et de l’INSEE+

Si l’annonce récente du Premier Ministre n’a pas encore fait l’objet de prévisions, le CICE quant à lui a déjà été analysé et ses effets mesurés par l’INSEE et l’OFCE.
Dans sa note de conjoncture du 19 décembre 2013, l’INSEE estimait que les 12 milliards d’euros d’allègements au titre du CICE avait permis la création de 30 mille emplois en 2013 et permettraient de créer 90 000 emplois fin 2014.

Par ailleurs, l’INSEE estimait que cet allègement avait entrainé une baisse du coût moyen du travail de 1,8% et que les 20 milliards d’allègements à partir de 2014 réduiraient encore le coût moyen du travail de 2,7%. Au total, l’INSEE confirmait que l’objectif de 125 000 créations d’emplois à horizon 2015, annoncé par le gouvernement en 2012, serait presque atteint par le CICE.

De son côté, l’OFCE estimait en 2012 que le CICE permettrait de créer 150 000 emplois sur 5 ans, avec une création nette de 99 000 emplois en 2015 (dont 23 000 en 2013 et 69 000 en 2014).[[Mathieu Plane (2012) « Evaluation de l’impact économique du CICE », Revue de l’OFCE Débats et Politique, 126.]] Néanmoins, l’OFCE rappelait qu’en raison de la croissance démographique des années 1990, il faudrait compter 120 000 nouveaux entrants sur le marché du travail chaque année à partir de 2014. En conséquence, l’OFCE prévoyait que le CICE ne serait pas en mesure de réduire le chômage.

Le tableau suivant résume les résultats des estimations de l’INSEE et de l’OFCE. Il apparaît clairement que le CICE a pour mérite de contenir la progression du chômage mais qu’il n’a, en revanche, pas permis de le réduire. Selon l’OFCE, dont les prévisions sont plus pessimistes que l’INSEE, la faible efficacité du CICE s’explique par deux raisons de fond :
i) une croissance insuffisante pour permettre de profiter réellement des allègements et ii) une fiscalité et une conjoncture qui entraine une hausse du coût du travail. En effet, sur l’année 2013, et en dépit du CICE, le coût du travail a en réalité augmenté de 0,3%.[[COE-Rexecode.]] En conséquence, les entreprises n’ont pas réellement profité de l’effort consenti par le gouvernement.

Etude statistique

+Hypothèses retenues optimistes+

Afin d’estimer l’impact du CICE et des mesures annoncées par le Premier Ministre en faveur des entreprises à partir de 2015, nous retenons plusieurs hypothèses optimistes.[[Comme dans toute analyse économétrique prévisionnelle, il est nécessaire d’établir des hypothèses sur l’évolution des variables explicatives. Dans la présente étude, il s’agit de prévoir l’évolution de la création d’emploi en fonction de l’allègement du coût du travail. Aussi, des hypothèses sur la conjoncture en 2014 et 2015 sont nécessaires, notamment en ce qui concerne la croissance du PIB, et le taux d’utilisation des facteurs de production (travail et capital).]]

i) Tout d’abord, contrairement à l’année 2013, nous considérons que la baisse des cotisations et le maintien du CICE feront réellement baisser le coût du travail. Ainsi, la baisse de 2,7% du coût du travail liée aux 20 milliards d’allègements du CICE est assimilée à une baisse immédiate et équivalente du coût du travail. Cette première hypothèse revient à considérer que l’effort de 50 milliards consenti par le gouvernement Valls n’aura aucun impact – direct ou indirect – sur le coût du travail supporté par les entreprises.

ii) La seconde hypothèse porte sur les anticipations de croissance. Nous considérons que les entreprises n’anticiperont pas de renforcement de la rigueur ou de la fiscalité. De plus, nous considérons que les prévisions de croissance du FMI et de la BCE sont jugées raisonnables et pertinentes par les entreprises et les consommateurs. En conséquence, les entreprises anticipent une croissance de 1% pour l’année 2014 et une croissance de 1,5% pour l’année 2015.

iii) La troisième hypothèse est une hypothèse « forte » : les entreprises utilisent à plein leurs employés et leurs machines. Ainsi, toute hausse de l’activité implique une hausse des embauches et de l’investissement. Par ailleurs, nous considérons que les rendements des entreprises sont constants, de sorte que toute hausse de 1% de la croissance entraine une hausse équivalente de la demande de travail et de capital. Cette hypothèse est peu réaliste puisque l’OFCE a rappelé que le taux d’utilisation des facteurs de production a atteint depuis 2009 un plus bas depuis plus de 40 ans.

iv) Enfin, la dernière hypothèse porte sur la productivité du capital et du travail. Nous considérons que la productivité relative demeure stable sur les années étudiées. En conséquence, toute hausse de l’activité entraine une hausse proportionnelle des embauches.

+Méthode statistique+

Afin de prévoir l’impact de la baisse du coût du travail sur l’emploi, nous observons l’influence de plusieurs variables économiques sur l’évolution du nombre d’emplois créés annuellement sur la période 2004-2013. Toutes les données sont observées trimestriellement et proviennent des statistiques Eurostat.[[L’équation est une régression temporelle calculée sur données trimestrielles sur les années 2004 – 2013 :

Création d’emplois_t = ?₀ + ?₁ Taux Croissance_t + ?₂ Taux de chômage_t + ?₃ Population active_t + ?₄ Coût du travail_t + ?_i X_it + ?,

Taux Croissance_t = ?₀+ ?₁ ?.Taux de productivité_t-1 + ?₂ ?.FBCF_t-1

Avec t un indice périodique trimestriel, et un résidu.

Afin de tenir compte de l’endogénéité de la relation croissance – emploi, la croissance est instrumentée de la façon suivante :

Et, ?_iX_i est un vecteur de contrôle comportant les années de réforme nationale (2008-2012), l’évolution de la croissance internationale, l’évolution de la croissance européenne, la variation des « spread » de taux obligataires entre la France et l’Allemagne, le solde commercial et le déficit public.

Les résultats de la série temporelle instrumentée sont les suivants :

Création d’ emplois_t = -1449,436 + 102,184 Taux de Croissance_t – 0,839 Taux de chômage_t + 0,139 Population active_t – 111,137 Coût du travail_t + ?_iXi]]

Parmi les variables observées (explicatives), nous retenons : l’évolution du coût du travail mais aussi le taux de croissance du PIB, le taux de chômage et l’évolution de la population active. Par ailleurs, plusieurs variables conjoncturelles (de contrôle) sont utilisées et notamment le taux de croissance mondiale, le taux de croissance européenne, le solde commercial français, et le déficit public. De cette manière, il est possible d’isoler l’impact du coût du travail sur la création d’emplois en prenant en considération l’ensemble des variables pouvant influencer directement ou indirectement le niveau général de l’emploi.

+Résultats+

Les résultats de l’analyse économétrique montrent qu’une baisse d’un point du coût du travail permet de créer environ 110 100 emplois. Ainsi, selon nos estimations, la baisse du coût du travail liée aux 20 milliards d’euros d’allègements du CICE en 2014 et 2015 sera directement responsable de99 000 emplois en 2015. Néanmoins, il s’agit ici d’une moyenne liée aux hypothèses très optimistes de l’analyse. En considérant l’estimation la plus basse du modèle, il apparaît que le CICE ne permettra de créer « que » 67 000 emplois en 2015.

En considérant que les 4,5 milliards d’allègements des cotisations URSSAF auront le même impact que le CICE sur le coût et la demande de travail, nous observons que les 24,5 milliards d’allègements prévus pour l’année 2015 permettront de créer jusqu’à 137 000 emplois, avec une prévision minimale de 106 000 créations, dans l’hypothèse d’une croissance de 1,5% en 2015. Dans le cas le plus optimiste, le taux de chômage ne diminuera que faiblement en raison de la pression démographique de la population active, et s’établira donc aux alentours de 10,2% au niveau national (DOM-TOM inclus).

Ainsi, il apparaît clairement que les mesures annoncées par le Premier Ministre, si elles ne sont pas contrebalancées par une hausse de la fiscalité impactant les entreprises, auront une influence positive mais limitée sur l’emploi. En d’autres termes, les mesures favorables aux entreprises permettront de contenir la tendance haussière du chômage mais seule une reprise soutenue, supérieure à 1,5% de croissance, combinée aux allègements des charges des entreprises, permettra de réduire effectivement le niveau de chômage. De plus, la question de l’allocation des dépenses publiques (ou de la réduction des charges) demeure. En effet, les 30 milliards de baisse de charges telles qu’annoncées par le gouvernement, ne créeront, au mieux, que 137 000 emplois, soit un coût (pour le public) de près de 220 000 euros pour 1 emploi. Aussi, il est permis de s’interroger sur l’efficacité relative d’un tel dispositif.

La figure suivante représente les prévisions du modèle dans le cadre d’une croissance de 1,5% en 2015 et du maintien des allègements annoncés par le Premier Ministre. La combinaison de ces deux facteurs – croissance relativement élevée et réduction des charges sur les entreprises – apparaît nécessaire pour inverser véritablement l’évolution du taux de chômage.

Figure 2. Influence des mesures Valls sur l’évolution du taux de chômage avec une croissance de 1,5% en 2015.

Mise en perspective : le programme anglais 2010-2014

L’effort consenti par le gouvernement Valls à l’égard des entreprises se rapproche de celui mis en place par la coalition Conservateurs-Libéraux démocrates au Royaume-Uni dès 2010.

En effet, depuis 2010, les impôts sur les entreprises (corporate tax) ont été réduits de 6 point pour atteindre 22% en 2014. Dans le même temps, les impôts sur les petites entreprises ont été plafonnés à 20% et l’impôt sur les gains en capital des entrepreneurs a été réduit à 10% jusqu’à 5 millions de livres.

Bien qu’il ne soit pas possible d’attribuer directement la reprise anglaise actuelle à ces réformes, plusieurs études démontrent qu’elles ont activement participé à la création de plus de 1,4 millions d’emplois entre 2010 et mi-2013.[[HM Tresury (2013) « Analysis of the dynamic of Corporation Tax reductions », HM Revenue and Customs]] Ainsi, le chômage a diminué dès octobre 2011 (8,4%) pour atteindre 7% début 2014. Sur la même période, le chômage français est passé de 9,7% à 10,8% et comme l’indiquent nos prévisions, les mesures annoncées ne permettront de le réduire que très faiblement. Au mieux, les propositions du gouvernement français ne permettront de ramener le taux de chômage qu’à 10,2% soit une baisse de 0,6 point ; là où les mesures anglaises ont favorisé une baisse de 1,4 point.

Néanmoins, la reprise anglaise, ainsi que la baisse du chômage s’explique par la mise en place dès 2010 de réformes de fond, comme le rappelle l’économiste Xavier Timbeau de l’OFCE, « En Angleterre, des efforts importants ont été faits avec une grande brutalité, mais cela partait d’une refonte complète du modèle d’évaluation, de décision, de confirmation des dépenses, de la notion des contrats passés avec les différents agents. Ce n’est pas ce genre de réflexion qui est menée en France. »
En effet, la baisse de 6 points des charges sur les entreprises a permis de relancer l’emploi et la croissance car elle s’est accompagnée d’un plan clair, cohérent et général qui englobait l’ensemble des secteurs économiques et sociaux. A cet égard, le plan de 2010 ciblait déjà une baisse de 73 milliards de livres des dépenses publiques[[Taylor Goodoy et Gerry stoker (2011) « The Coalition Programme: A New Vision for Britain or Business as Usual? », The Political Quarterly, 82(1) : 4-15.]], alors que le gouvernement français n’annonçait « que » 30 milliards d’économie en 2012.

Parmi les mesures principales de ce plan, mesures complémentaires aux baisses des charges sur les entreprises, le gouvernement a augmenté la TVA de 2,5 points (20%), augmenté le taux d’imposition sur le revenu pour les 2% les plus riches mais aussi plafonné les dépenses des collectivités locales, gelé la rémunération des fonctionnaires et réformé totalement les dépenses de sécurité sociale. Certes, ces mesures ont été douloureuses pour le pays, mais ont permis au Royaume-Uni de retrouver le chemin de l’emploi et de la croissance depuis 2 ans et d’assainir rapidement ses dépenses publiques. A titre d’exemple, on peut citer la part des dépenses de sécurité sociale ramené à 24% du PIB (119 milliards de livres) alors que celles-ci représentent plus de 33% du PIB en France (660 milliards d’euros).

Ainsi, comme le montre le cas anglais, il apparaît clairement qu’une reprise durable accompagné d’une réelle croissance de l’emploi nécessite davantage d’efforts et de réformes de fonds, combinant des mesures favorables aux embauches, c’est-à-dire une forte baisse des charges sur les entreprises (6 points en 4 ans au Royaume-Uni), et des mesures de réduction des déficits et des dépenses publiques. Enfin, bien qu’il ne soit pas possible d’observer ce dernier point, il paraît évident que la plus grande confiance des entreprises anglaises soit motivée par la clarté d’un programme annoncé dès 2010 et tenu depuis 4 ans. En effet, pour embaucher et investir, les entreprises ont besoin de politiques stables et aisément prévisibles (hypothèse que nous avons qualifié de forte dans notre modèle), ce qui ne semble pas être le cas en France …

Figure 1. Détails des mesures annoncées par Manuel Valls (en milliards d'euros)

Figure 2. Influence des mesures Valls sur l'évolution du taux de chômage avec une croissance de 1,5% en 2015.