Édouard Lefebvre de Laboulaye (1811-1883) est un juriste, professeur et homme politique.
Avocat, membre de l’Institut en 1845, il devient professeur de législation comparée au Collège de France en 1849. Après plusieurs échecs aux élections législatives sous l’Empire libéral, il devient député du centre gauche en 1871, puis sénateur inamovible en 1875, date à laquelle il est le rapporteur de la proposition de loi sur la liberté de l’enseignement supérieur. En 1880, il défend la loi du 12 juillet 1875 contre sa remise en cause par les républicains, mais en vain. Il est connu pour être à l’origine du projet de statue de la Liberté, inaugurée trois ans après son décès.
Édouard Laboulaye et les limites de l’Etat
C’est en 1863 que Laboulaye fait paraître ses deux ouvrages les plus importants sur la question des rapports entre pouvoir et liberté : l’un, bref, L’État et ses limites, l’autre, substantiel, Le Parti libéral, son programme et son avenir. Laboulaye y développe ses grands principes relatifs aux limites de l’État, sur fond d’élections législatives, les premières sous l’Empire Libéral.
Le livre le plus théorique, L’État et ses limites, a pour objet classique de distinguer le pouvoir de la liberté. La préface montre que si les deux sphères doivent être séparées, elles n’en sont pas pour autant des puissances ennemies. Laboulaye rejette non seulement les partisans de l’ordre à tout prix, mais également ceux qu’il dénomme « les libéraux de la vielle école », à savoir les partisans de l’affaiblissement du pouvoir. Comme Benjamin Constant, dont il est un disciple, il ne croît pas que l’État soit un mal nécessaire : dans les limites, mais dans les limites uniquement, de ses attributions légitimes, le pouvoir est « bienfaisant ; au-delà , il n’est que tyrannie ». Mais comment faire la part de l’État et celle des individus ? Comment faire pour que celui-là ne l’emporte pas sur le domaine de ceux-ci ? À vrai dire, Laboulaye se contente de tracer les limites de l’État sans s’appesantir sur les moyens de les préserver.
Quelles sont donc les attributions légitimes du pouvoir ? Dans la préface, Laboulaye précise que « l’État représente les intérêts communs de la société », plus précisément « les intérêts généraux ou politiques, la paix et la justice ». Il est plus disert dans la conclusion. Les fonctions de l’État concernent les sept points suivants : « l’armée, la marine, la diplomatie, les finances, la justice, l’administration et la police suprêmes ». Dès lors que le domaine du pouvoir est circonscrit, il est aisé de connaître celui de la liberté, c’est-à -dire la vie individuelle : « à l’association des intérêts sociaux, à l’individu le soin et la responsabilité de sa personne et de sa vie » ; « les libertés que le citoyen peut revendiquer, ce sont toutes celles qui ont pour objet la conscience, la pensée, l’activité individuelle », écrit Laboulaye respectivement dans la préface et dans la conclusion de son livre. La dernière phrase constitue une ode à la liberté : « En religion, en morale, en politique, en industrie, dans les sciences, dans les lettres, dans les arts, l’individu n’est rien que par la liberté ».
Si le second ouvrage de 1863, Le Parti libéral, son programme et son avenir, se veut plus programmatique, élections obligent, il n’en développe par moins les grands principes du libéralisme. Comme Laboulaye l’indique dans sa préface, l’objet est d’exposer « les conditions de la liberté civile, sociale et politique », autrement dit de la liberté dans toutes ses dimensions. Et ces conditions sont double : « laisser à l’individu la pleine jouissance de ses facultés, garantir ce plein exercice par des institutions qui empêchent en les punissant, l’injustice, la violence et l’usurpation ». La liberté ne se conçoit donc pas seulement sur le plan économique. Elle doit être complète et, dès lors, elle doit se décliner de trois manières : civile, sociale et publique. Si la seconde partie du livre traite de la liberté politique, la première développe des considérations générales avant de se concentrer sur les aspects individuels et sociaux de la liberté.
Le premier chapitre pose la question de la signification de l’expression « parti libéral » : il ne faut pas la comprendre comme un parti politique, mais comme le fait de la liberté ou des libertés. Le dernier chapitre du livre consacré à « l’avenir du parti libéral » précisera que « les élections de 1863 sont un retour aux principes de 1789 », à savoir l’émancipation de l’individu et l’abolition de la tutelle de l’État. Décliné dans le chapitre initial, ce programme revient à tracer les limites de l’État : « Assurer à l’individu l’entier développement, la pleine jouissance de ses facultés physiques, intellectuelles, religieuses et morales, écarter toute entrave et toute gêne, seconder le progrès général en multipliant les moyens d’éducation et en les mettant à la portée du plus ignorant et du plus pauvre ». Ici, l’on voit tout à la fois une confirmation et un infléchissement par rapport à l’État et ses limites.
Une confirmation d’abord : la liberté individuelle est première, mais toutes les libertés sont nécessaires. Selon le second chapitre, elle est la « condition de toutes les autres ». Elle se définit comme « le droit qui appartient à tout homme de disposer comme il l’entend de sa personne et de ses biens, pourvu qu’il n’envahisse ni la personne ni les biens d’autrui ». Laboulaye la conçoit d’une manière très proche de celle du célèbre triptyque de la propriété lockienne : « elle comprend la liberté corporelle, le libre jeu de notre activité intellectuelle et le libre emploi de la propriété et du capital qui sont le fruit de notre activité ». Dans le troisième chapitre relatif aux « libertés individuelles », Laboulaye explicite ses trois caractéristiques : « le droit d’agir sans avoir rien à craindre de la police et d’être maître dans sa maison » ; le laissez-faire, laissez-passer ; la liberté et la propriété, qui « se tiennent comme l’arbre et le fruit ».
Ensuite, l’ouvrage fait apparaître un infléchissement sur le rôle de la puissance publique par rapport à L’État et ses limites. Certes, le troisièmes chapitre affirme que « son rôle est rempli » lorsque l’État fait « régner la paix et la sécurité ». Pourtant, ses fonctions ne se réduisent pas à ces deux aspects. Nécessaire aux termes du second chapitre, la liberté politique sert simplement de « garantie » aux autres libertés, elle n’est rien par elle-même. Pourtant, le quatrième chapitre dédié aux « libertés sociales » permet de comprendre que le rôle de l’État est plus étendu. Il est vrai qu’actuellement, « entre l’État et l’individu, il n’existe rien » – référence implicite aux mots de Le Chapelier au début de la Révolution française-. Il devrait toutefois exister quelque chose : l’association, laquelle se décline en quatre libertés : les cultes, l’enseignement, la charité et l’association au sens strict du terme. Les deux premières libertés méritent quelques explications.
Laboulaye est un chaud partisan de la séparation de l’Église et de l’Etat. Celui-ci « ne connaît pas le fidèle, il ne connaît que le citoyen ». En 1869, il consacrera un bref essai à la question. Pour ce qui concerne la liberté de l’enseignement, il ne s’oppose pas à l’intervention de l’État dans le domaine scolaire. À ses yeux, le pouvoir ne se réduit pas à un Etat gendarme. En effet, l’État a « intérêt à ce que les citoyens soient éclairés ». Cet intérêt « justifie la surveillance, et jusqu’à un certain point, le concours de l’État ». En revanche, le monopole de l’enseignement lui est refusé. Laboulaye usera de la même argumentation près de deux décennies plus tard au soutien de la liberté de l’enseignement supérieur partiellement consacrée en 1875 et menacée par certains républicains. En 1880, dans La liberté d’enseignement et les projets de loi de M. Jules Ferry, il oppose deux écoles de républicains : l’école radicale, qui opère une confusion entre la liberté et l’État ; l’école libérale, qui limite l’État au maintien de la paix publique et à la protection de la liberté de l’individu. La liberté de l’enseignement fait partie de la liberté de l’individu, « au même rang que la liberté religieuse et la liberté d’opinions ». Comme en 1863, Laboulaye écrit que si l’État a « le droit d’avoir des établissements modèles », il ne détient pas de monopole. Et au soutien de son argumentation, Laboulaye donne deux justifications : le nécessité de la concurrence comme « dans toutes les autres sphères de l’activité humaines » ; le risque de « mettre ceux qu’on emploie à la merci de celui qui tient en main le privilège ».
Laboulaye consacre le cinquième chapitre de son ouvrage sur Le parti libéral aux « libertés municipales ». Excluant tout fédéralisme, il défend la décentralisation et, même s’il n’utilise pas le mot, la subsidiarité.
Édouard Laboulaye, constitutionnaliste libéral
Juriste et homme politique, Laboulaye va consacrer une bonne part des vingt dernières années de sa vie au droit constitutionnel, mais dès la chute de la monarchie de Juillet, il se fait constitutionnaliste. En 1848, il fait paraître son premier ouvrage important de droit constitutionnel, Considérations sur la Constitution, empreint de conservatisme. Il commence par définir la Constitution de manière brève, classique et parcellaire comme « la meilleure distribution des forces de la société pour atteindre un certain but que reconnait le législateur et, après lui, la nation ». Dans l’appendice consacré à un projet de Constitution, il se fait un peu plus précis : « une loi qui établit les bases mêmes de l’État, en détermine la nature et l’étendue des différents pouvoirs publics ». Dans les deux cas, il n’est nullement fait mention d’une quelconque protection des droits de l’homme. Comment l’expliquer ? L’objet du livre est d’opérer une critique du projet de Constitution de 1848, de ses fondements socialistes et plus largement utopiques et ce, au nom du respect de la tradition. Le traitement de la question d’une déclaration des droits est à cet égard emblématique. Le projet de Constitution proposé en annexe par Laboulaye ne comporte pas de déclaration des droits en liminaire, mais son titre VI relatif aux « dispositions générales » en tient lieu. Et au sein du second chapitre du livre intitulé « Des Droits de l’homme », il constate que l’homme a « des droits naturels ». Mais si l’individu a des droits, les déclarations de droits sont inutiles. Laboulaye étrille la pratique constitutionnelle française à cet égard, « Dans ces préambules pompeux, et sans utilité législative, toute énumération est insignifiante et toute définition dangereuse ». Il s’en prend aux nouveaux droits inventés alors, tel le « droit au travail ». Anticipant l’opposition entre les droits-libertés et les droits-créances, il constate leur caractère novateur et perfide : ce qu’on appellera plus tard le « droit à », écrit-il, « impose l’obligation d’agir ». « Ce n’est pas le respect qu’il demande, c’est un service qu’il exige ». Laboulaye ne variera pas dans sa méfiance à l’égard des déclarations de droits. Il aura toujours en tête la crainte de voir gravés dans le marbre de faux droits de l’homme, mais aussi des formules générales inutiles.
En 1848, Laboulaye se battait contre le projet de Constitution. En 1851, il publie La Révision de la Constitution, ouvrage dans lequel il développe une critique sans concession du texte de 1848 fondé sur l’exemple funeste de la Constitution de 1791, c’est-à -dire la toute-puissance d’une assemblée unique- un thème qui sera récurrent chez lui-. Il appelle en conséquence à l’élection d’une assemblée constituante pour « réviser » la Constitution avant que le malheur ne survienne lors des élections présidentielle et législatives de 1852…. En fait de révision au sens strict, il s’agit donc de la volonté de changer le texte suprême.
Comme dans son précédent livre, Laboulaye ne vise pas les droits de l’homme lorsqu’il définit la Constitution. Son ouvrage de 1851 est notable à trois égards. D’abord, il refuse toute absoluité à la souveraineté du peuple : « Il est des lois antérieures et supérieures devant lesquelles il doit s’incliner ». Ensuite, les représentants du peuple « ne sont pas le pays même ». si la « théorie de l’omnipotence du corps constituant « est erronée, celle d’une assemblée unique l’est encore plus ». Enfin, en contrepoint du « régime constitutionnel « magnifié par l’exemple américain et de la nécessaire séparation des pouvoirs, la France a souffert d’une « confusion des pouvoirs » qui a fait disparaître la liberté « par l’usurpation du corps législatif ». En substance, la souveraineté populaire est limitée et, par surcroit, les représentants du peuple ne sauraient la capter à leur profit. Afin d’éviter cette captation, la division du Parlement en deux chambres et la séparation des pouvoirs sont une nécessité selon le paradigme américain. Ces thèmes se trouvent développés dans un opuscule de 1872, De la souveraineté. Une nouvelle fois très proche de Benjamin Constant, Laboulaye défend la souveraineté populaire, mais une souveraineté limitée, et il s’oppose à toute omnipotence parlementaire. « L’erreur révolutionnaire » se dédouble : d’abord la souveraineté absolue du peuple, ensuite plus que sa délégation, son abandon dans les mains d’une assemblée. Laboulaye va développer ces thèmes dans de nombreux ouvrages au début des années 1870, sa grande période de production qui suit la chute du Second Empire et qui précède l’adoption des lois constitutionnelles de la IIIe République. En 1872, il fait paraître non seulement ses Lettres politiques pour dévoiler son projet de Constitution républicaine, mais encore ses substantielles Questions constitutionnelles, un recueil d’écrits sur la Constitution depuis 1848.
La préface des Questions constitutionnelles, qui plaide pour la fin du « despotisme des assemblées » et de « l’esprit de révolution », est particulièrement éclairante. En effet, Laboulaye compare -tableau synoptique à l’appui- « l’école révolutionnaire ou française », d’une part, et « l’école américaine », dite « école de la liberté » dans Du pouvoir constituant, d’autre part. Une comparaison tout à l’avantage de cette dernière. En France, l’assemblée est souveraine par délégation du peuple souverain ; elle est unique ; le pouvoir exécutif n’est que subalterne ; le pouvoir judiciaire dépend entièrement de l’assemblée ; la compétence de l’assemblée est illimitée. Aux États-Unis, « dont l’expérience s’est greffée sur l’expérience anglaise », la souveraineté du peuple ne se délègue pas ; le bicamérisme est indispensable ; le pouvoir exécutif doit être indépendant des assemblées ; il en est de même du pouvoir judiciaire, gardien de la Constitution, elle-même au-dessus des lois ; enfin, la compétence des assemblées législatives est étroitement limitée par la Constitution. Autrement dit, Laboulaye continue de mette en garde contre une assemblée unique qui détiendrait une souveraineté absolue et qui, partant, porterait atteinte à l’indispensable séparation des pouvoirs. Ces thèmes se trouvent traités dans trois ouvrages édités de mai à octobre 1871 : La République constitutionnelle, La Question des deux chambres et Du pouvoir constituant.
Notons au préalable que, en ce début des années 1870, Laboulaye a abandonné sa définition restrictive de la Constitution qui était la sienne après la chute de la monarchie de Juillet. Certes, l’objet d’une Constitution renvoie à la séparation des pouvoirs, ainsi que l’expose Du pouvoir constituant, mais il ne s’arrête pas là  : « c’est en outre l’énumération des libertés que le gouvernement doit garantir, et auxquelles il ne peut toucher ». Paraphrasant implicitement Benjamin Constant, Laboulaye écrit que « les garanties contre l’arbitraire sont l’élément essentiel d’une Constitution », à l’image des institutions anglaises. La République constitutionnelle livre le programme de cette dernière et ce programme commence par « les droits naturels de l’homme en société » : la liberté de la personne et du travail ; le respect de la propriété et du capital ; la liberté de conscience et la séparation de l’Église et de l’État ; les libertés d’opinions, d’enseignement et de la presse ; enfin, les droits d’association, de réunion et de pétition. Au-delà de ses mantras – la divisions du pouvoir en général et celle du corps législatif en particulier-, Laboulaye revient sur les limites de l’État et, par voie de conséquence, il relève l’importance de la subsidiarité -il n’use pas du terme, mais l’idée est bien là - : pour que le gouvernement soit libre, il faut « que l’État ne soit chargé que des intérêts généraux de la nation, et ne fasse pas ce que les citoyens peuvent faire eux-mêmes ». Par ailleurs, s’il rejette tout fédéralisme, il prône la décentralisation.
Il ressort de l’ensemble des Questions constitutionnelles que la liberté et la révolution sont deux choses bien distinctes. Laboulaye prononce le dithyrambe de « l’école américaine » et il fait de « l’école révolutionnaire » un repoussoir. Toutefois, il n’entérine pas deux caractéristiques essentielles du modèle outre-Atlantique : il écarte explicitement le fédéralisme et implicitement le contrôle de constitutionnalité des lois. A vrai dire, il obombre la révision judiciaire, ce qui ne peut que surprendre de prime abord même si, là encore, il marche sur les brisées de Benjamin Constant. Il faut y voir sans doute sa défiance envers le type de consécration des droits de l’homme en France et, peut-être de manière réaliste, son pessimisme sur la possibilité d’y remédier. Aux États-Unis, les « clauses restrictives qui définissent étroitement la compétence du gouvernement », ainsi qu’il l’écrit dans Du pouvoir constituant, sont les déclarations des droits, « des maximes concrètes, des lois formelles et supérieures contre lesquelles tout ce que fait le législateur est nul de soi ». Mais il n’insiste pas sur ce pouvoir judiciaire d’annuler les lois. En revanche, il souligne bien les conséquences de la limitation de l’État et notamment des barrières qui empêchent les empiètements du pouvoir législatif : « Chaque citoyen peut, en toute sincérité, vaquer à ses affaires sans craindre que, dans un mouvement de colère ou d’erreur, des députés ignorants ou ambitieux n’attentent à sa personne ou à ses droits ». Laboulaye avait développé la même idée institutionnaliste dans son livre de 1851, La Révision de la Constitution, mais avec d’autres termes et en centrant ses propos sur la question du travail. Il alléguait alors que « le travail exigeait la sécurité », en usant de la métaphore suivante : « Si l’on veut que je sème, il faut une garantie que je récolterai ». Pour que la production ne soit pas découragée, la Constitution doit donc empêcher les coups de force, pour le dire autrement : elle doit empêcher toute possibilité de nuire à la garantie des droits.
Les Lettres politiques de 1872 représentent une sorte de testament constitutionnel de la part de Laboulaye. Elles comprennent l’Esquisse d’une Constitution républicaine et en annexe un Projet de Constitution. Ce plaidoyer en faveur d’une Constitution républicaine entend mettre fin à toute « souveraineté parlementaire », de manière plus fine à l’omnipotence d’une assemblée unique et ce, tant au regard du droit comparé, spécialement américain, que de l’histoire constitutionnelle française. De façon étrange, Laboulaye fait doublement retour à ses idées de la fin des années 1840. D’abord, pour ce qui concerne la définition de la Constitution. Les droits de l’homme sont passés par pertes et profits : « Une Constitution n’a qu’un objet, c’est d’empêcher la confusion et l’anarchie des pouvoirs publics », « c’est un instrument d’ordre et de stabilité que rien ne remplace », ajoute-t-il. Une précision sans doute bien bien venue une année après l’épisode traumatisant de la Commune…. En contrepoint, Laboulaye se lamente de ce qu’il nomme « une Constitution à la française », à savoir « un ensemble de dispositions et de lois qui embrasse toute la vie publique de la nation », et des assemblées souveraines. Or, « il faut que le gouvernement soit tout à la fois responsable, limité dans ses attributions, et tout-puissant dans son domaine ». Ensuite, le Projet de Constitution en annexe est, peu ou prou, celui qu’il avait concocté, sur la base du projet de la Constitution de 1848, dans ses Considérations sur la Constitution. Il apparaît conservateur, explicitement d’ailleurs puisque Laboulaye se prononce en faveur d’une « République conservatrice », mais moins tout de même qu’en 1848.
