Les effectifs de la fonction publique augmentent plus vite que la population

Une étude réalisée avec l’aide de Gérard-François Dumont, géographe, économiste et démographe

– Juin 2026 –

• 1980-1997 : la fonction publique croît, en pourcentage, presque deux fois plus vite que la population. Le ratio de fonctionnaires pour mille habitants atteint un pic à 90,2 en 1997
• 2018-2024 : 5,308millions de fonctionnaires en 2018, 5,522 en 2022, 5,804 en 2024. En six ans, ce sont près de 500 000 agents publics supplémentaires (ETP, y compris contrats aidés).
• 2018-2024 : la population progresse d’environ 2,4 %, les effectifs publics bondissent d’environ 9,4 %. Pour à peu près 3 habitants supplémentaires, la France recrute un agent public.
• 2018 – 2024 : sous la présidence d’Emmanuel Macron, le nombre de fonctionnaires pour mille habitants passe de 79,1 à 84,4.

Il y a quelques semaines, nous avons publié un article portant sur l’évolution du nombre de fonctionnaires rapporté au solde naturel en 2024. Nous constations alors que les effectifs publics avaient augmenté presque deux fois plus vite que le solde des naissances et des décès. Pour rappel, au 1er janvier 2025, la France (France métropolitaine et les cinq Dom) comptait 68,8 millions d’habitants, soit une hausse de 0,25 % pour l’année 2024, au cours de laquelle les effectifs de la fonction publique avaient progressé de 0,6 %. En valeur absolue, cela correspond à 32 800 agents supplémentaires, alors que le solde naturel était de 17 600 personnes.

IREF-Contrepoints a voulu enrichir l’analyse et la replacer dans une perspective historique en remontant jusqu’aux années mitterrandiennes. Ce travail a été mené en collaboration avec Gérard-François Dumont, géographe, économiste, démographe et professeur émérite à la Sorbonne, que nous remercions.

Nous en présentons ici les résultats. Nous avons choisi deux périodes qui nous paraissent particulièrement pertinentes, de 1980 à 1997 et de 2010 à 2024. Il était nécessaire de les distinguer l’une de l’autre, les définitions statistiques des effectifs de la fonction publique n’étant pas les mêmes.

1. 1980-1997 : les débuts de la dérive structurelle de l’État-providence

C’est entre 1980 et 1997 que la sphère publique commence à vraiment gonfler. L’indice des effectifs (hors contrats aidés, base 100 = 1980) passe de 100 à 117 (figure 1), soit une hausse d’environ 17 %. Dans le même temps, la population n’augmente que de 9 % environ (indice 100 à 109). La fonction publique croît donc, en pourcentage, presque deux fois plus vite que la population.

En valeur absolue, les effectifs passent de 4,602 millions d’agents en 1980 à 5,397 millions en 1997. Soit près de 800 000 agents supplémentaires. C’est beaucoup plus que ce qui figurait dans les « 110 propositions pour la France » du candidat à la présidence de la République François Mitterrand en 1981, puisque la proposition n°18 précisait que « 150 000 emplois seront créés dans les services publics et sociaux […] ; 60 000 emplois d’utilité collective seront mis à la disposition des associations et des collectivités locales ». La population, elle n’augmente « que » d’environ 4,8 millions d’habitants. Autrement dit, la France recrute un fonctionnaire pour 6 habitants supplémentaires

Le ratio de fonctionnaires pour mille habitants permet de visualiser cette dérive. Il progresse de 83,6 en 1980 à plus de 89 au milieu des années 1990, avec un pic à 90,2 en 1997. Cette hausse n’étant pas linéairement liée à des besoins nouveaux clairement identifiés, on est donc, dès les années 80, face à un phénomène d’emballement bureaucratique.

Figure 1. L’évolution du nombre d’habitants et des effectifs de la fonction publique de 1980 à 1984 (base 1000 = 1980)

2. 2010-2024 : une stabilisation trompeuse, suivie d’un nouveau décrochage

Quelques années plus tard, la période 2010-2024 semble enclencher une histoire différente. Les effectifs publics stagnent par rapport à la population. Ils passent de 5,174 millions à 5,329 millions, soit une hausse de 3 % environ calculés ici en équivalent temps plein, contrats aidés compris. La population progresse de 64,8 à 66,9 millions, soit environ +3,2 %. La croissance des effectifs est alignée sur celle de la population, le ratio de fonctionnaires pour mille habitants oscille autour de 79-80, passant de 79,9 en 2010 à 79,7 en 2017. Cette quasi stabilité est plutôt une bonne chose à défaut de baisse substantielle … mais n’autorise pas pour autant à crier victoire.

Car l’année suivante, celle de l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, tout change. À partir de 2018, les effectifs repartent à la hausse de manière soutenue, avec 5,308 millions en 2018, 5,522 en 2022, puis 5,804 en 2024. En six ans, ce sont près de 500 000 agents publics qui viennent grossir les bataillons. Sur l’autre plateau de la balance, la population continue d’augmenter, mais à un rythme bien plus modéré : +1,6 million habitants environ entre 2018 et 2024. L‘écart redevient donc très marqué. Là où la population progresse d’environ 2,4 %, les effectifs publics bondissent d’environ 9,4 %. Soit un agent public de plus pour juste un peu plus de 3 habitants supplémentaires.

Le ratio de fonctionnaires pour mille habitants grimpe, c’est logique : de 79,1 en 2018  à 82,4 en 2023 puis 84,4 en 2024. En quelques années, en raison de la fragilité de la démographie combinée à la hausse des effectifs de la fonction publique, le déséquilibre est devenu particulièrement dangereux. La fonction publique pèse alors presque 7% de plus dans la société. Malgré sa dette publique record et une pression fiscale déjà parmi les plus élevées au monde, l’État français continue de renforcer  ses effectifs plus vite que ne croît la population. L’emploi public est utilisé comme variable d’ajustement du chômage et de manière clientéliste.

Figure 2. L’évolution du nombre d’habitants et des effectifs de la fonction publique de 2010 à 2024 (base 1000 = 2010)

3. Les fonctionnaires sont en hausse… et les performances en baisse

Le constat s’impose. Avec 84,4 fonctionnaires pour mille habitants en 2024, la France ne souffre pas d’un manque de moyens humains, loin de là. Elle souffre d’une sorte d’addiction, dont elle ne parvient pas à se débarrasser : celle de collectionner les fonctionnaires, bien au-delà de ses besoins.

Les trois catégories de la fonction publique ont connu une hausse de leurs effectifs entre 2010 et 2024 : +3,2 % pour la fonction publique d’État (2,587 millions d’agents en 2024), +8,7 % pour la fonction publique territoriale (2,039 millions d’agents en 2024) et +10,6 % pour la fonction publique hospitalière (1,250 million d’agents en 2024). Pourtant, les services publics sont de moins en moins efficaces. Dans l’éducation, personne ne pourra soutenir que les résultats se sont améliorés. Dans la santé, les tensions s’aggravent et trop de régions sont devenus ce que l’on appelle même des « déserts médicaux ». Dans la sécurité, il n’est que d’écouter les informations quotidiennes pour sentir grandir l’inquiétude.

Les chiffres le montrent bien, la France a fait le choix, depuis des décennies, d’engraisser ses effectifs publics. Un système rigide, des responsabilités diluées, un laisser-aller souvent constaté par les usagers… La fonction publique attire parfois d’excellents agents, mais le manque de rigueur, d’exigence, de ce qu’on appelle la  « culture de la performance », avec souvent pour corollaire le manque de reconnaissance, des perspectives de carrière médiocres, finit par décourager même – et surtout peut-être – ceux qui se font une haute idée de ce que devrait être le service de l’Etat. C’est un insupportable gâchis.