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Nouvelle législature : gageons qu’il y aura davantage de rigueur législative et budgétaire !

La XVe législature débutera le 27 juin 2017 ; cette nouvelle législature marquera un renouvellement substantiel des élus puisque la nouvelle Assemblée comptera 415 primo-députés, soit plus de 70% des députés. Gageons que ce renouvellement des élus s’accompagnera d’un regain de rigueur législative et budgétaire.

Rigueur législative

L’une des missions de l’Assemblée nationale est de voter les lois[1], sachant que celles-ci doivent impérativement être conformes à la Constitution et au droit de l’UE[2]. Force est toutefois de constater que cette mission n’a pas été remplie avec rigueur jusqu’à présent, et en particulier lors de la dernière législature. Pour preuve, de nombreuses dispositions législatives ont été censurées par le Conseil constitutionnel ou invalidées par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

A titre d’exemple, le projet de loi de finances pour 2013 a vu plusieurs de ses dispositions être censurées par le Conseil constitutionnel. Idem pour la loi Sapin II[3], relative à la transparence de la vie économique, qui a vu pas moins d’une trentaine de ses dispositions être intégralement censurées par le Conseil constitutionnel[4], sans compter les censures partielles ; dans ces circonstances, difficile de ne pas soupçonner une certaine désinvolture, si ce n’est un véritable amateurisme chez les députés.

D’autant que parmi les dispositions censurées, on trouve des dispositions contraires au principe d’égalité devant les charges publiques[5] (taxe à 75%), des dispositions ayant un caractère confiscatoire[6] (retraites dites « chapeau ») ou disproportionné[7][8] (amende pour défaut de déclaration de comptes bancaires à l’étranger, amende pour défaut de déclaration de trust) et des dispositions laissant trop de marge d’appréciation ou de manœuvre à l’administration fiscale au détriment des contribuables[9][10] (définition extensive de l’abus de droit, taxe google). Mais on trouve aussi et surtout des « cavaliers budgétaires », à savoir des dispositions n’ayant aucun rapport avec l’objet de la loi votée et des « neutrons législatifs » qui correspondent à des dispositions n’ayant aucune portée normative.

Ces errements législatifs sont loin d’être anodins dès lors qu’ils peuvent avoir des incidences financières très importantes, non seulement pour les contribuables, mais aussi pour l’Etat. Ainsi , en matière fiscale, plusieurs dispositions législatives, dont on pouvait se douter qu’elles étaient contraires au droit communautaire au moment même de leur adoption, ont donné lieu à des contentieux de masse ; sans être exhaustif, on citera celle visant à soumettre les non-résidents aux prélèvements sociaux (contentieux De Ruyter), celle visant à exonérer seulement les distributions de dividendes opérées entre sociétés françaises d’un même groupe (contentieux Stéria) et celle visant à soumettre les dividendes de source française versés à des OPCVM étrangers à une retenue à la source (contentieux OPCVM). Ces dispositions censurées par la Cour de justice de l’Union européenne[11] ont toutes donné lieu à des demandes de remboursements par les contribuables qui se sont élevées à plusieurs milliards d’euros.

Il va sans dire que ces contentieux de masse auraient pu facilement être évités si l’élaboration et l’adoption de la loi avaient été plus rigoureuses et moins dogmatiques. Gageons donc que le travail législatif sera dorénavant correctement accompli afin que les lois soient de meilleure qualité et qu’elles ne contiennent plus de dispositions susceptibles d’être ultérieurement censurées.

Gageons, au demeurant, que ces lois seront moins nombreuses. Pour mémoire, au cours de la dernière législature, 409 projets de loi[12], 1.837 propositions de lois[13] (dont 1.689 proviennent de l’Assemblée nationale) et 115.200 amendements ont été déposés ; au total, 339 projets de loi, 110 propositions de lois et 18.821 amendements ont été adoptés[14], ce qui équivaut à environ 90 lois par an.

Rigueur budgétaire

Le retour à une certaine orthodoxie budgétaire serait également bienvenu car on assiste depuis plusieurs législatures à un accroissement sans pareil de pratiques fort contestables. Prenons, à titre d’exemple, celle du gage des amendements.

Le gage constitue la partie d’un amendement visant à satisfaire l’exigence constitutionnelle selon laquelle le Parlement ne peut pas globalement diminué les recettes et donc le montant des impôts prélevés ; le Parlement peut seulement diminué un impôt (en instaurant par exemple une niche fiscale) sous réserve d’augmenter un autre impôt.

Le gage était auparavant une pratique politique prise au sérieux ; or, force est de constater que celle-ci ne l’est plus vraiment aujourd’hui. La preuve en est que pour éviter de rechercher des gages différents pour chaque amendement, les députés ont pris l’habitude de mentionner systématiquement les droits sur le tabac, qui rapportent plusieurs milliards d’euros par an et dont l’augmentation s’avère toujours politiquement correcte. De surcroît, pour éviter de calculer le coût de leur amendement, les députés ont pris l’habitude d’indiquer que les droits sur le tabac étaient majorés « à due concurrence », autrement dit à hauteur du coût de la niche fiscale en cause : pourquoi faire compliqué lorsque l’on peut faire simple !

Cette pratique peu rigoureuse a été jugée comme acceptable par les services de l’Assemblée nationale et par les ministres des Finances successifs qui ont pris l’habitude de lever systématiquement les gages. Or, cette dernière n’est pas sans conséquence puisqu’elle a contribué à la prolifération des niches fiscales et à l’augmentation corrélative du déficit budgétaire[15]. En conséquence, cette pratique devrait, à l’avenir, être interdite ; cela responsabiliserait les nouveaux députés et les obligerait à chiffrer précisément le coût de leurs futurs amendements.

En conclusion, une tâche de grande ampleur attend les députés fraîchement élus : ces derniers devront en effet pallier les failles actuelles et substantielles de la vie législative française. A cet égard, ils devront améliorer la qualité des lois tout en endiguant l’inflation de ces dernières et mettre un terme aux dérives budgétaires.

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