Institut de Recherches Économiques et Fiscales

IREF Europe - Institut de Recherches Économiques et Fiscales

Pour la liberté économique
et la concurrence fiscale


par & ,

Personnel de justice
Une analyse comparative des statuts et des effectifs dans 7 pays

Une étude de l’IREF en collaboration avec l’Institut pour la Justice

AVANT-PROPOS

La justice coûte cher ? Essayez donc de faire sans ...[1]

Cette phrase, pour provocatrice qu’elle puisse paraître, n’a en réalité qu’un objectif, rappeler si besoin est que la justice, dans son acception la plus générique, est indispensable pour un fonctionnement plus harmonieux de notre société, si elle remplit ses missions.

En effet, la justice, pouvoir ou autorité selon les pays et selon les visions, est un instrument indispensable de régulation d’une société. Elle sert à apaiser les conflits ou, à défaut, à rétablir le droit des personnes physiques ou morales. Elle a aussi pour mission, en particulier la justice pénale sur laquelle se concentrent les travaux de l’Institut pour la Justice, de protéger les victimes et la société, notamment ses membres les plus fragiles. La sanction pénale a aussi une mission centrale de communication. Elle envoie un message à la société, aux victimes mais aussi aux mis en cause, qui reçoivent ainsi le signal du coût de la transgression de la loi commune.

Dans un contexte de difficultés économiques, budgétaires et sociales, s’interroger sur la justice et son coût pour notre pays est indispensable. Si la justice pénale sera, à n’en pas douter, un enjeu central des prochaines échéances électorales nationales, il faut d’ores et déjà s’interroger sur son fonctionnement, son efficacité et les difficultés structurelles auxquelles sont confrontés les acteurs du monde judiciaire.

C’est dans cette optique que l’Institut pour la Justice a souhaité, avec cette étude réalisée par l’IREF, ouvrir un débat public sur deux enjeux centraux : notre justice a-t-elle les moyens d’assurer ses missions et l’organisation judiciaire de notre pays est-elle efficiente ?

Un chiffre doit retenir l’attention. Le budget de la justice en France ne représente que 50 % de la moyenne de celui de nos principaux partenaires et même 25 % seulement de celui de la Suède. Cette information n’est pas nouvelle, la France a structurellement un budget de la justice qui est sous doté depuis plusieurs décennies malgré un rattrapage nécessaire mais insuffisant, ces dernières années, en particulier dans l’administration pénitentiaire.

Une fois ce constat posé et assez largement admis, il convient de proposer des pistes de réflexion.

La première, et la plus évidente, est qu’il faudra dégager des moyens nouveaux et conséquents dans les années à venir et selon des modalités qui n’appartiennent qu’à la sphère politique, pour permettre une amélioration du fonctionnement de notre justice. Aujourd’hui, 77 % des Français considèrent que la justice fonctionne mal contre seulement 21 % qui considèrent qu’elle fonctionne bien[2].

Si la réponse ne peut pas être que quantitative, avec l’augmentation du budget, il faudra néanmoins en passer par là et dégager des moyens substantiels. Selon les données de la Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice (CEPEJ), la France est au 37e rang sur 43 pour son budget consacré à la justice. Ainsi, l’augmentation du budget de la justice, en particulier pour son volet pénal et pénitentiaire, n’est pas une option mais une obligation.

Mais ce serait une lourde erreur de se contenter d’un discours purement budgétaire et quantitatif. Les prochaines réformes dans le domaine de l’organisation judiciaire devront répondre à la nécessité de mieux dépenser, de viser davantage d’efficience, car depuis la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 en son article 15, la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

Il s’agit là d’une réforme managériale interne aux fonctionnaires du ministère de la justice et aux magistrats. C’est un enjeu essentiel. Les critiques récurrentes sur le traitement des affaires en temps réel, par exemple, ou la mise en place d’indicateurs de performance n’incitent pas à penser que ces réformes de structure seront facilement adoptées et mises en oeuvre. Elles sont néanmoins indispensables, surtout si, dans le même temps, le budget de la justice est augmenté à la hauteur des besoins qui sont ceux d’un pouvoir aussi essentiel qu’est la justice.

En clair, comme le souligne en partie cette étude, il faut dépenser plus ET dépenser mieux, dans le domaine de la justice, si l’on veut redonner toute son efficacité à l’autorité judiciaire.

Ces dépenses nouvelles permettront de rendre un meilleur service public de la justice, de rassurer et satisfaire l’usager, d’améliorer le sort des victimes, de cesser de trouver des expédients dangereux en matière d’exécution des peines par exemple et enfin de rendre toute sa crédibilité à la justice et à ses acteurs.

L’étude est efficacement construite en s’intéressant aux acteurs (juges, procureurs, greffiers), aux structures (tribunaux, procédures) et avance quelques comparaisons utiles.

Tout d’abord, il faut souligner que notre pays compte globalement et toutes choses égales par ailleurs, un nombre moins important de juges et de procureurs que la plupart des pays cités dans cette étude comparative. Ainsi, la France compte, par exemple, 10,7 juges pour 100 000 habitants contre 11,6 en Suède, 12 en Italie et 24,4 en Allemagne. Les rémunérations également sont moins importantes que dans la plupart des pays étudiés, en particulier en début de carrière.

Si l’on s’intéresse ensuite aux structures et au coût global de notre système judiciaire, on constate des chiffres marquants. Malgré une augmentation substantielle du budget français entre 2008 et 2012 (dates de l’étude), celui-ci reste inférieur de moitié à la moyenne des pays étudiés. La France consacre 123 € par citoyen et par an à sa justice contre 167 € en Allemagne, 187 € en Grande-Bretagne et même 473 € en Suède !

Même si ce n’est pas la seule raison, et là encore toutes choses égales par ailleurs, cette insuffisance structurelle de moyens se répercute sur le fonctionnement quotidien de la justice et notamment sur les durées des procédures. Les procédures sont globalement plus longues en France que chez nos partenaires. Et cela a un impact direct, à la fois économique en matière de perte de compétitivité pour les contentieux économiques et sociaux, et en matière de dissuasion et de protection de la société en matière pénale. Pour reprendre le célèbre philosophe Beccaria, si c’est la certitude de la peine (plutôt que sa gravité potentielle) qui influe sur les comportements délictuels et criminels, alors les durées excessives des procédures françaises en matière pénale participent de l’impunité et de la hausse ou du maintien à un niveau élevé de la criminalité. Il faut par ailleurs souligner que pour 63 % des Français[3] cette question des délais est le problème n°1 à traiter en matière de justice.

Enfin, l’étude aborde quelques unes des réformes qui ont été menées dans les différents pays étudiés. Incontestablement, des réformes de structure et de simplification seront nécessaires, on peut évoquer la dématérialisation des procédures, le développement de la conciliation et de la médiation, le recours à des juges non-professionnels pour certains litiges, la réduction du nombre d’implantations géographiques, la refonte de la formation et du recrutement des juges et auxiliaires de justice ...

Au mois de mars dernier, l’Institut pour la Justice avait organisé un colloque sur la magistrature intitulé : Quels juges pour quelle justice ?[4] L’objectif de l’association était une nouvelle fois de penser aux réformes nécessaires pour combler le fossé qui existe entre les citoyens et leur justice quand on sait que seuls 44 % des Français ont confiance en elle, selon le Centre d’études de la vie politique française (CEVIPOF)[5]. Cette journée de débat se poursuit avec cette étude. Derrière ces travaux, l’ambition de l’IPJ demeure la même, améliorer le fonctionnement de la justice pénale dans notre pays pour rapprocher la justice et les citoyens.

Alexandre Giuglaris,
Délégué général de l’Institut pour la Justice

Propositions

1. Concevoir un système de nomination et de recrutement de juges expérimentés, ayant exercé pendant plusieurs années une activité dans le privé (avocat, personnalité qualifiée) sur le modèle de la Grande-Bretagne ou des Pays-Bas

2. Permettre la nomination de juges honoraires experts sur leurs domaines, professionnels non juges, rémunérés pour chaque service rendu, en appui à la justice classique, sur le modèle italien

3. Favoriser l’indépendance des procureurs

4. Elargir les missions des greffiers, afin de réduire certaines tâches effectuées par les juges

5. La justice française reste relativement moins financièrement dotée que ses homologues étrangères. Cela explique une partie de ses lenteurs. Afin de gagner en efficacité à budget constant, certaines missions devraient être révisées et/ou externalisées

Introduction

A l’heure où l’efficacité d’un système judiciaire fait partie des éléments de compétitivité d’un pays dans son ensemble, de ses entreprises, investisseurs et travailleurs en particulier, et où les budgets publics sont de plus en plus contraints, la question du modèle de justice et des réformes à effectuer devient toujours plus importante. La France, dont l’efficacité des tribunaux est souvent pointée du doigt (voir notre chapitre 6), est particulièrement concernée

Cette étude compare ainsi les modèles d’organisation du système judicaire de 7 pays : France, Etats-Unis, Grande-Bretagne, Allemagne, Suède, Italie, Pays-Bas. A priori comparables en termes de niveau de développement (membres de l’OCDE et/ou de l’UE), ils permettent d’éclairer les responsables politiques français quant à leur responsabilité de réforme du système. Car si la Justice, en France, reste relativement dotée de faibles moyens, elle a besoin de modernisation, pour accroitre son efficacité, et le confort de ses professionnels.

Ce travail comparera ainsi les statuts des juges et procureurs, analysera les effectifs de justice, posera la question de la rémunération de ces professionnels, informera sur le coût des tribunaux, comparera la durée de 3 types de procédures, et illustrera quelques exemples de réformes réalisées à l’étranger, desquelles la France pourrait s’inspirer.

Nous verrons que la plupart des autres pays ont bien davantage modernisé leur système de justice, et se retrouvent de fait avec des performances supérieures. Autant d’exemples éclairants pour la France.

Métiers : quels statuts et fonctions ?

Le juge

Le métier de juge reste, dans la plupart des 7 pays étudiés, lié au statut de fonctionnaire. Toutefois, au regard de leur pouvoir particulier - et de la possible conflictualité avec le pouvoir politique -, ils disposent souvent de statuts spéciaux, permettant de garantir leur indépendance (en Allemagne par exemple, il n’y a aucun rapport de subordination).

Devant la diversité des situations à juger, et en fonction des histoires juridiques des différents pays, la plupart des pays disposent à la fois de juges professionnels, et non professionnels (principalement en tribunal de commerce, et jurys populaires).

Dans certains pays, le juge est issu d’un concours administratif, qu’il peut passer très jeune (par exemple en France). En résulte souvent une méconnaissance de la vie économique et des procédures qu’il sera amené à juger avec un certain biais idéologique à l’égard des entrepreneurs[6]. A l’inverse, en Grande-Bretagne, le métier n’est accessible qu’aux avocats ayant exercé pendant au moins 20 ans comme barrister ou sollicitor, et après avoir exercé la fonction de juge à temps partiel[7]. Ce dispositif permet de bénéficier des compétences de juges très expérimentés, connaissant la vie et le monde de l’entreprise privée et de la concurrence.
Dans la même logique, les juges aux Pays-Bas sont fonctionnaires, mais doivent avoir au moins 7 ans d’expérience professionnelle (juridique ou non, le ministère assure la formation).

Aux Etats-Unis, les juges locaux sont souvent élus (mais aussi parfois nommés, variable suivant les Etats), et principalement nommés au niveau fédéral. Ainsi, l’expérience préalable des juges – notamment comme entrepreneurs, acteurs sociaux engagés, avocats ou autre -, rentre particulièrement en compte dans l’élection de ceux-ci.
Parallèlement à cela, il convient de pointer une certaine politisation de la justice américaine, principalement fédérale. A titre d’illustration, la nomination des juges de la cour suprême, du ressort du président des Etats-Unis (avec assentiment du Sénat) fait partie des actes les plus politiques – et cruciaux – que peut mener un président en exercice.

En Italie coexistent 2 types de juges : les fonctionnaires (togati) et juges honoraires, qui eux ne sont rémunérés que pour les services rendus (statut particulier). Ces derniers ne font pas partie de la justice ordinaire, mais ont globalement les mêmes pouvoirs. Ils sont nommés sur qualifications par le conseil général de la justice, et permettent l’apport de compétences et une expérience souvent bienvenues dans les cours italiennes.

Dans la plupart des pays, des objectifs quantitatifs et qualitatifs sont définis pour les juges. Parfois ils peuvent être personnels (par exemple dans certains états des Etats-Unis), mais se situent souvent au niveau du tribunal (France, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas, Suède). Seule l’Allemagne n’en définit aucun[8].
Le corolaire de cette question se situant sur les différentes politiques d’évaluation des compétences des juges : en Grande-Bretagne, il n’y en a aucune (postulat : cela remettrait en cause leur indépendance), alors qu’en Allemagne et en Italie, l’évaluation professionnelle des magistrats porte sur les qualités individuelles du magistrat, et est utilisée à l’appui du déroulement de carrière (outil de nomination et d’avancement).

Le procureur

Dans presque tous les pays étudiés, les procureurs sont fonctionnaires (France, Allemagne, Pays-Bas, Grande-Bretagne). Cela implique donc généralement une subordination plutôt forte avec le ministre de la justice (ex : Allemagne, où ils sont nommés par les responsables politiques, au niveau du Land ou au niveau fédéral), laissant craindre une politisation des enquêtes, une sélection biaisée des affaires menées et des décisions prises, etc.

Aux Etats-Unis, 93 procureurs fédéraux sont nommés pour représenter l’Etat fédéral dans les cours locales. Mais dans la plupart des juridictions, ceux-ci sont souvent élus, et très exposés. Leur rôle, fondamentalement différent des procureurs français et européens, est concentré sur l’instruction de l’enquête à charge, et non seulement de la défense des intérêts du ministère public. Cette différence s’explique par l’absence, aux Etats-Unis, de la fonction de juge d’instruction. En simplifiant, et dans une certaine mesure, nous pourrions dire que le procureur américain (district attorney) combine les 2 fonctions de procureur et de juge d’instruction.

L’Italie a également choisi de disposer de procureurs non fonctionnaires, afin de garantir au mieux leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Au regard de l’histoire mouvementée des relations pouvoir politique / système judiciaire italien[9], la question de l’indépendance est particulièrement centrale.

A l’heure où de vifs reproches sont formulés à l’encontre du ministère de la Justice, et où l’indépendance des juges et procureurs est remise en question (notamment dans certaines affaires impliquant des dirigeants politiques), garantir encore davantage l’indépendance des procureurs pourrait se révéler nécessaire, à la condition de garantir, dans le même temps, l’impartialité de la magistrature que la découverte du « mur des cons » par exemple met en doute.

Les autres métiers des tribunaux

Les greffiers ou équivalent sont souvent fonctionnaires (France, Allemagne, Grande-Bretagne, Suède), et plutôt cadres moyens. Leurs travaux se révèlent souvent très administratifs, et peu juridiques.

Toutefois, certains pays, comme les Etats-Unis, confient aux assistants de justice (lawclerks) des responsabilités plus grandes, les rendant comparativement plus proches du juge, et l’assistent dans ses décisions.

La Suède est allée encore plus loin, notamment afin de décharger les juges de fonctions « à moindre valeur ajoutée ». Ainsi, le greffier dispose de fonctions plus élargies qu’ailleurs : il représente l’Etat en cas de négociations de faillites, de passations de marchés, ou encore dans les cas d’apurement de dettes.

Quels effectifs pour notre justice ?

Les juges

Tableau 1 : Effectifs des juges, en ETP, en 2010

Tableau 1 : Effectifs des juges, en ETP, en 2010

* Equivalent Temps Plein ** Il n’existe pas de données permettant de distinguer les juges siégeant occasionnellement ou en continu *** Il n’y a pas de juges professionnels siégeant occasionnellement en Italie

Sources : Conseil de l'Europe et US Department of Justice

On remarque donc que les systèmes judiciaires étudiés sont fondamentalement différents :

- en Grande-Bretagne, on retrouve une très faible proportion de juges professionnels, notamment parce que 95% des contentieux au pénal sont traités par des juges non professionnels[10] (ratio très faible de 6,8 %) ;
- l’Allemagne s’illustre quant à elle en étant dotée de 20 000 juges professionnels en ETP, lui conférant un ratio de 24,4 juges pour 100 000 habitants ;
- le système américain, très largement fédéral et local, empêche la collecte de nombreuses données. On dénombre toutefois environ 31 000 juges, avec des statuts très différents (fédéral, local, etc.) ;
- l’Italie ne dispose pas de juges professionnels siégeant occasionnellement. Soit ceux-ci sont permanents, soit les cours font appel aux juges honoraires, c’est-à-dire des juges non professionnels rémunérés pour chaque affaire administrée. Avec 6654 juges professionnels en ETP, la proportion de juges professionnels sur le nombre total de citoyens en mesure de rendre un jugement est particulièrement élevée, environ 68% ;
- le système judiciaire des Pays-Bas se distingue des autres systèmes judiciaires, puisque tous les juges sont des professionnels (2530), donc le ratio pour 100 000 habitants (15,3) est particulièrement élevé ;
- en Suède, on dénombre un peu plus de 1000 juges (1081), soit 11,6 pour 100 000 habitants, et 8000 juges non professionnels : comme dans les pays du Nord, la proportion de juges non professionnels est forte (ici, seulement 11,9% de juges professionnels).

Les procureurs

Tableau 2 : Effectifs des procureurs et professionnels aux fonctions similaires, en ETP, en 2010

Tableau 2 : Effectifs des procureurs et professionnels aux fonctions similaires, en ETP, en 2010

* 93 procureurs fédéraux (federalprosecutor) sur le territoire qui représentent le gouvernement fédéral dans les cours de district ou les cours d’appel fédérales. Ils supervisent les "district offices", assistés de 350 co-procureurs. Il existe aussi des procureurs dans diverses régions de l’État, appelés district attorneys, ou country attorneys, ou commonwealth attorney, etc. Sont élus ou parfois nommés par le chef de l’exécutif de la région : il y en a 2 157 ETP + 24 937 ETP co-procureurs.

Sources : Conseil de l'Europe et US Department of Justice

La France reste relativement peu dotée en procureurs et assimilés : sa proportion de professionnels est la plus faible des 7 pays étudiés, sur les 2 indicateurs (part des procureurs et assimilés dans la population, et nombre de procureurs pour 100 000 habitants). Toutefois, la situation s’explique en partie par le fait que certaines fonctions dévolues aux procureurs de certains pays ne sont pas assumées par les procureurs français, celles-ci étant déléguées à ses collaborateurs.

Pour une population inférieure de 10 millions d’habitants, la Grande-Bretagne dispose d’effectifs 35% supérieurs. L’Allemagne dispose pour sa part de presque 3 fois plus de procureurs et assimilés ! Leur proportion dans la population s’en trouve doublée par rapport à la France, à 0,0076% (procureurs et assimilés).
Le système judiciaire américain s’illustre ici aussi par son atypisme : il y a presque autant de procureurs que de juges ! Les pays européens étudiés disposant d’une proportion de procureurs bien moins élevée (ex : France avec 1961 procureurs pour 6945 juges / Pays-Bas avec 786 procureurs pour 2530 juges). Le rôle du procureur américain est toutefois sensiblement différent de la tradition européenne, leurs fonctions et missions ne peuvent être que partiellement comparables.

La Suède, avec 1001 procureurs, dispose d’un nombre de procureurs presque équivalent à son effectif de juges professionnels. Toutefois, celle-ci recourt massivement aux juges non professionnels.

Les tribunaux : nombre en 1e instance et implantations

Tableau 3 : Tribunaux de 1e instance (droit commun et spécialisés), en 2010 et 2012

Tableau 3 : Tribunaux de 1e instance (droit commun et spécialisés), en 2010 et 2012

* Nombre de cours fédérales. Le nombre de cours dans chaque Etat est inconnu.

Sources : Conseil de l'Europe et US Department of Justice

La question du nombre et de la répartition des tribunaux est souvent au cœur des problématiques des instances judiciaires. Tous tribunaux de 1e instance confondus, la France en avait 1934 en 2012, représentant 32 912 habitants par tribunal de 1e instance. Ce chiffre est le plus faible de l’échantillon : les Pays-Bas ont plus 800 000 habitants par tribunal de 1e instance. En retirant ce pays (qui reste une exception) de la moyenne, le nombre d’habitants moyen par tribunal de 1e instance serait de 72 741, soit plus du double de la France.

Le nombre d’implantations géographiques d’instances judiciaires se révèle lui aussi très variable : la France et la Grande-Bretagne ont 630 implantations en 2010 (soit respectivement 103 000 et 87 000 habitants/implantation), alors que d’autres pays sont bien plus géographiquement présents (ex : Italie, avec 1378 implantations, donc 1 implantation pour 44 000 habitants) ou beaucoup moins (Pays-Bas : 64 implantations, soit 260 000 habitants par implantation). Ce phénomène s’explique évidemment par des densités et répartitions de population sans commune mesure.

Toutefois, on remarque une fois encore que les questions d’organisation du réseau judiciaire sont centrales. La réforme de la carte judiciaire portée par Rachida Dati jusqu’en 2011 a réduit d’environ un tiers le nombre d’implantations judiciaires : on ne retrouve, par exemple, plus que désormais 158 tribunaux de grande instance, etc.

Revenus : combien gagnent les professionnels de la justice ?

Les juges

Tableau 4 : Rémunération annuelle des juges, en 2010

Tableau 4 : Rémunération annuelle des juges, en 2010

Sources : Conseil de l'Europe et Federal Justice Center

Les juges français en début de carrière touchent des salaires relativement faibles : 40 660€ en 1ère instance. Ce salaire, le plus faible de l’échantillon (hors PPA), est comblé par quelques avantages (parfois logement de fonction, indemnité de résidence, etc.), alors que la plupart des pays n’octroient rien ou presque. Certains pays ont des salaires bien plus élevés : la Grande-Bretagne par exemple, en raison de profils beaucoup plus senior et expérimentés (120 998€ au minimum, ce qui est supérieur au maximum français).

Les juges en fin de carrière gagnent 113 478€, contre 243 190€ pour les anglais, mais beaucoup moins pour les allemands (environ 73 679€), 255 500$ pour les juges de la cour suprême américaine (soit 193 214€ avec le taux de change moyen de 2010), 176 000€ pour les italiens, 128 900€ pour les hollandais, et seulement 91 600€ pour les suédois.

En Italie, les juges fonctionnaires (togati) sont rémunérés en fonction de l’ancienneté, alors que les juges honoraires ne le sont qu’en fonction des services rendus (il y a ainsi une logique de prestataires de service, rémunérés à la prestation).

Aux Pays-Bas, le salaire de débutant est assez élevé (74 000€) mais sa limitation est plutôt basse, à 128 900€ pour les plus gradés.

Les procureurs

Tableau 5 : Rémunération des procureurs, en 2010

Tableau 5 : Rémunération des procureurs, en 2010

* Salaire moyen (et non minimal) pour les co-procureurs débutants en part-time office ** Salaire maximal pour leslargest offices

Sources : Conseil de l'Europe et US Department of Justice

En France, les salaires des procureurs sont du même ordre que ceux des juges. La Grande-Bretagne, contrairement à son système de juges très expérimentés, dispose d’un mode de recrutement des procureurs qui permet d’intégrer des juniors, dont la rémunération est d’ailleurs assez faible (33 515€/an en 2010), avec un maximum de 116 325€.

Les procureurs allemands ont, à l’instar de leurs homologues français, une correspondance parfaite avec les salaires des juges. Les italiens ont eux aussi une très forte proximité dans les rémunérations.
Aux Etats-Unis, les procureurs sont sensiblement moins payés que les juges, allant de 33 460$ à 165 732$
Les Pays-Bas quant à eux versent des salaires aux débutants relativement élevés(54 036€), mais largement inférieur à celui de juge débutant (74 000€).En Suède, le salaire de débutant est similaire à celui d’un juge, mais l’augmentation au cours de la carrière est très limitée, ne permettant d’atteindre qu’au maximum 69 318€.

Combien coûtent les tribunaux ?

Tribunaux, aide judiciaire et ministère public

Tableau 6 : Budget alloué à l’ensemble des tribunaux, à l’aide judiciaire et au ministère public, en euros

Tableau 6 : Budget alloué à l'ensemble des tribunaux, à l'aide judiciaire et au ministère public, en euros

* Données partielles car certains Landers n’ont pas pu préciser le budget des ministères publics allouant le budget des tribunaux

Source : Conseil de l'Europe

Au cœur de la question de l’efficacité de la justice se trouve la question des moyens financiers octroyés, et par extension du coût annuel de la justice pour chaque citoyen.

Le budget par citoyen alloué à l’ensemble des tribunaux, à l’aide judiciaire et au ministère public en 2010 va du simple (61€ en France) au double (118€ aux Pays-Bas), avec une moyenne de 88€. En queue de peloton, la France dispose donc d’un budget/citoyen de 30% inférieur à la moyenne.

L’Allemagne, avec une population de seulement 15 millions de citoyens supplémentaires (donc environ +25% d’habitants par rapport à la France), mobilise un budget environ double à celui de la France.

La comparaison temporelle est également éclairante : la croissance moyenne des budgets entre 2008 et 2010 est de 7,2% pour les pays de l’échantillon, contre 6,6% pour la France. Déjà relativement peu dotée, la France fait croitre ses budgets de manière plus faible que ses partenaires européens.

Disposant d’un système judiciaire particulier, les Etats-Unis ne fournissent pas les données.

Système judiciaire dans son ensemble

Plus complète, plus représentative de l’effort d’un pays pour assurer sa fonction régalienne judiciaire, les données sur le budget alloué à l’ensemble expriment mieux l’investissement financier qui est réalisé.

Tableau 7 : Budget alloué à la justice dans son ensemble, en euros

Tableau 7 : Budget alloué à la justice dans son ensemble, en euros

Source : Conseil de l'Europe

En analysant les budgets alloués au système judiciaire, on ne peut que remarquer les différences considérables de moyens qui peuvent y figurer.

En effet, les variations sont considérables entre les pays : en 2012, de 123€/citoyen (France) à 476€ (Suède), avec une moyenne de 240€. La France ne dispose donc d’un budget par citoyen ne représentant qu’environ 50% du budget moyen ! Et que 25% du budget suédois…
Certes, l’augmentation entre 2008 et 2012 fut en France de près de 25% (et supérieure à la plupart des pays pour lesquels nous disposons des données sur 2008, 2010 et 2012, à l’exception de la Suède qui a vu son budget augmenter de 49% en 4 ans !).

Toutefois, le budget par citoyen de l’hexagone reste le plus faible de l’échantillon, impactant forcément la qualité des services rendus aux citoyens et entreprises.

De tels écarts s’expliquent principalement par le fait que certains pays considèrent l’investissement dans le système judiciaire comme un élément économique, et de compétitivité : la Suède par exemple a une volonté politiquement affirmée de constitution d’une Justice efficace.

Durée des procédures

Divorce contentieux en 1e instance

Tableau 8 : Durée moyenne des procédures en 1einstancede divorce contentieux, licenciements contentieux, des vols avec violence, et d’homicides volontaires, en jours

Tableau 8 : Durée moyenne des procédures en 1einstancede divorce contentieux, licenciements contentieux, des vols avec violence, et d'homicides volontaires, en jours

Source : Conseil de l'Europe

Historiquement, la France s’illustre par des durées très élevées de traitement des divorce contentieux en 1e instance (477 jours en 2006, 564 en 2008, contre une moyenne de 378 au niveau de l’échantillon). Toutefois en 2010, une baisse significative a permis de descendre en dessous de la moyenne, (267 vs moyenne de 317 jours).

Pour sa part, la Grande-Bretagne se situe et reste à des niveaux relativement faibles, autour de 220 jours. Disposant d’une durée de traitement sensiblement plus longue, l’Allemagne reste relativement constante, autour de 320 jours.

L’Italie, qui s’illustre ici aussi par un système peu efficient et peu efficace, traite ses cas de divorces contentieux en plus de 500 jours !

La Suède, récoltant ici le fruit de ses efforts budgétaires considérables, dispose de durées très faibles, notamment en 2006 avec moins de 183 jours en moyenne.

Bien que ne disposant que de peu de données comparatives, on ne peut que remarquer que le traitement des affaires à la fois de divorces et de vos avec violence sont largement plus longs en France que dans les autres pays (à l’exception des divorces en Italie en 2006).
Bien que la durée moyenne des contentieux en licenciements baisse significativement, la durée pour les vols avec violence augmente… Un vol avec violence en Grande-Bretagne sera jugé en 1e instance en 104 jours de moins qu’en France (2010) !

Les Pays-Bas font globalement preuve d’une grande efficacité, avec seulement 39 jours de durée moyenne pour les vols avec violence (soit 7 fois moins de temps qu’en France)… et 21 jours pour les licenciements, soit 19 fois moins de temps qu’en France ! Les entreprises comme les salariés engagés dans ces procédures gagnent un temps – et donc un argent – considérable du fait de ces procédures bien plus efficaces.

Cette performance permet aux entreprises de pouvoir rapidement dépasser les phases contentieuses et réduire leurs frais d’avocats, aux salariés victimes de licenciements contentieux de pouvoir rapidement se reconcentrer sur leur recherche d’emploi, aux victimes de vols et autres crimes de pouvoir s’investir sur la construction de leur avenir, etc.

Concernant le jugement d’affaires d’homicides, la France avait en 2006 une durée très longue, avec 1077 jours (presque 3 ans) ! Alors que les Pays-Bas jugeaient ces affaires en environ 10 fois moins de temps : 116 jours en 2010.

Longueur des procédures en 1e instance, en 2e instance, et au sein de la plus haute instance de chaque pays

Tableau 9 : Durée moyenne des procédures en 1e, 2nde et plus haute instance, en jours, en 2010

Tableau 9 : Durée moyenne des procédures en 1e, 2nde et plus haute instance, en jours, en 2010

Source : Conseil de l'Europe

Les données ne sont ici aussi que parcellaires. Toutefois, nous remarquons que les durées peuvent se révéler très variables suivant les pays de l’échantillon : l’Italie a des durées de traitement de ses affaires très élevées (plus de 1100 jours pour 2nd et dernière instance !), alors que la Suède est à 117 (2e instance) et 225 jours (instance la plus élevée).

Si on laisse l’Italie dans l’échantillon, la France se situe à des niveaux inférieurs à la moyenne. Toutefois, dans le cas où nous excluons ce pays de la moyenne, la France est sensiblement plus lente que la moyenne : 274 vs 263 en 1e, 343 vs 222 en 2e, et 333 vs 279 en dernière instance. Les différences ne sont pas considérables, mais au regard des performances de la Suède, les progrès à accomplir restent considérables.

Tour d’horizon des réformes entreprises

En France, devant la grande dispersion géographique héritée de la carte judiciaire de 1958, la réforme de Rachida Dati a initié une révision des implantations. L’objectif affiché étant de concentrer effectifs et moyens pour une meilleure efficacité de la Justice. Plus largement, devant l’engorgement des tribunaux et la lenteur des procédures, le pouvoir politique a plutôt compris qu’il était nécessaire de faire évoluer le système judiciaire. Aussi certaines actions furent initiées pour la clarification du droit et l’allègement de certaines procédures, la modernisation de certaines professions judiciaires, etc. De toute évidence toutefois, il reste de nombreux points d’amélioration possibles, tout à fait réalisables (voire souhaitables) dans un contexte de situation budgétaire difficile.

A l’inverse du caractère limité des réformes entreprises en France, certains pays ont connu de conséquentes vagues de modernisation.

Au Pays-Bas par exemple, des réformes très importantes furent adoptées, à la fois sur le système et l’organisation (révision de la carte judiciaire afin de garantir un seuil de qualité minimale de la justice dans toutes les régions), mais aussi sur les litiges (ajustement de l’aide juridique, avec la nécessité de contrôler les dépenses), les procédures (programme innovant pour l’établissement de l’e-justice simplifiant les procédures), les modes de résolution (développement de la résolution des litiges en ligne)…

L’Angleterre a, pour sa part, fermé des tribunaux de district et réduit le nombre d’implantations géographiques. Son système s’est aussi modernisé à travers l’efficiency plan benefits visant à rendre la justice plus efficace et plus opérationnelle, grâce à une utilisation plus répandue des dossiers électroniques, l’amélioration des processus d’administration des affaires, l’utilisation plus fréquente de la vidéo pour les audiences.

La justice italienne a, quant à elle, réduit le nombre de tribunaux de 1e instance. Entre 2012 et 2013, en supprimant quelques tribunaux, certaines sections judiciaires et bureaux de juges de paix, ce n’est pas moins de 80 millions d’euros d’économies envisagées ! Un exemple supplémentaire des économies d’échelle permises…

En Suède, une révision structurelle assez forte du système a été adoptée, afin de réduire le poids des juges professionnels permanents. Une nouvelle organisation des tribunaux administratifs de 1ère instance a été adoptée, réduisant de facto leur nombre. En outre, les procédures et échanges d’informations entre les différentes administrations de la Justice (Police, autorité des poursuites, tribunaux, prisons, service de probation, Agence fiscale suédoise) ont été facilitées, afin d’accroitre l’efficacité globale de la Justice.

Les mesures alternatives aux poursuites, en 2010, sont plutôt les mêmes suivant les pays : arbitrage, médiation, conciliation. La volonté étant forte dans la plupart des pays de privilégier ces solutions, notamment pour décongestionner les tribunaux, cela implique, en plus des grandes réformes de structure, de nombreuses modernisations d’ordre plutôt technique.

Conclusion

Il est clair que la France est en retard de modernisation de son système judiciaire. Alors que beaucoup de pays de l’OCDE ont effectué des réformes structurelles et continuent de moderniser leur appareil judiciaire, la France commence à peine à mettre en place quelques avancés. Une accélération du processus semble indispensable si l’on veut avoir un système compétitif, assurant la qualité d’un système régalien indispensable tout en diminuant ses coûts de fonctionnement.

La question de l’efficacité de la Justice dépasse le sujet – déjà central – du respect de l’Etat envers les citoyens : il impacte aussi la compétitivité du territoire, en cela que des procédures longues, coûteuses, administrativement complexes sont des sources de coûts et dérangements pour les particuliers, les entreprises, les organisations, et vont parfois jusqu’à faire fuir des investisseurs et entrepreneurs étrangers.

Annexes

Méthodologie et périmètre

Les pays étudiés sont les suivants : France, Grande-Bretagne (cette terminologie inclus Angleterre et Pays de Galles), Italie, Allemagne, Etats-Unis, Pays-Bas, Suède.

L’étude a compilé des données très différentes, et forcément éparses. Nous nous sommes efforcés de les rendre les plus comparables possible. Quand cela n’a pas été le cas, nous avons fait le choix de supprimer la donnée, et de ne pas l’inclure dans l’analyse.
Par ailleurs, certaines informations n’étaient pas disponibles pour certains pays (même dans des rapports officiels de l’OCDE).

Critères étudiés (quand les données furent disponibles)

Statut / Population 2010 / Population 2012 / Budget total annuel approuvé alloué à l’ensemble des tribunaux, à l’aide judiciaire et au ministère public (2008 et 2010 - EUROS) / Budget total annuel approuvé alloué à la justice dans son ensemble en euros (2008, 2010 et 2012 – EUROS) / Effectif Juges (Professionnels ETP, non professionnels ETP) / Effectif Procureurs / Effectif Greffiers / Salaire annuel brut 2010 (Juges, Procureurs, Greffiers) / Durée moyenne des procédures de divorce contentieux en 1e instance (2006, 2008 et 2010 – en jours) / Durée moyenne des procédures de licenciements en 1e instance (2006, 2008 et 2010 – en jours) / Durée moyenne des procédures de vols avec violence en 1e instance (2006, 2008 et 2010 – en jours) / Durée moyenne des procédures d’homicides volontaires en 1e instance (2006, 2008 et 2010 – en jours) / Longueur procédures de 1e instance (2010 - en jours) / Longueur procédures de 2e instance (2010 - en jours) / Longueur procédures de la plus haute instance (2010 - en jours) / Alternatives aux poursuites (2010) / Nombre total de tribunaux de 1e instance en 2010 et 2012 / Nombre d’implantations géographiques de tribunaux de 1e instance en 2010 / Objectifs de performance

Bibliographie

Articles et rapports

Cahuc, P., Carcillo, S., (2012), Les Juges et l’économie : une défiance française, Etudes Institut Montaigne, Coll. Etudes

Conseil de l’Europe, (2010), Efficacité et qualité de la Justice, Rapport de la CEPEJ, 423 pages

Conseil de l’Europe, (2012), Efficacité et qualité de la Justice, Rapport de la CEPEJ, 463 pages

Conseil de l’Europe, (2014), Efficacité et qualité de la Justice, Rapport de la CEPEJ, 569 pages

Liddell, E., (2009), Représentativité et impartialité aux Etats-Unis. L’exemple de la sélection des jurys de procès, Revue de Recherche en Civilisation Américaine), http://rrca.revues.org/255 ...

Sites institutionnels

European Justice, (2014), Professions juridiques - Angleterre et Pays de Galles

Ministère de la Justice, (2011), Evaluation professionnelle des magistrats

OCDE , (2014), Profil statistique par pays(2014),

Organization of American States, (2014), Guide des poursuites pénales aux Etats-Unis, https://www.oas.org/juridico/mla/fr ...

Professions juridiques (plusieurs pays), Réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale

Publidia.fr, Magistrat dans la fonction publique

US Department of Justice, (2011), State Court Organization, Special Report, http://www.bjs.gov/content/pub/pdf/ ...

Vie publique (2012), Les Auxiliaires de Justice,

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Messages (3)

UNE CONVOCATION A HEURE, PLUTOT QU'A AUDIENCE ?

le 8 décembre 2014, 22:29 par Lexxis

LE COUT ET L'ORGANISATION DE LA JUSTICE

Un seul exemple parmi d'autres et parfaitement significatif : les convocations des justiciables sont faites à une audience qui dure souvent l'après-midi entière et même une partie de la soirée, ce qui mobilise inutilement non seulement les justiciables, mais aussi leurs conseils et, le cas échéant, les témoins. En quoi est-il impossible de prévoir dans la convocation une heure-seuil de présence avant laquelle le justiciable et ses conseils seront assurés que l'affaire ne sera pas appelée ? Cette mesure rapprocherait pourtant efficacement et à peu de frais le citoyen d'un service qu'il juge souvent onéreux et lointain de ses préoccupations.

Or les calculs des déperditions dues à la dérive actuelle sont faciles à faire : prenons l'exemple au Tribunal d'Instance d'une audience de 6 heures, comportant 18 dossiers et réunissant donc 36 parties (le requérant + le défendeur). Supposons que la moitié d'entre elles recourent aux services d'avocats, qui seront donc 18 à assurer leur présence.

La durée moyenne d'immobilisation par individu est ainsi de :

3 heures (= 6 heures /2) - 0,33 heures (temps moyen de traitement du dossier soit 6 heures réparties entre 18 dossiers) = 2,67 heures.

Elle affecte pas moins de 36 parties + 18 avocats , soit un total de 54 personnes Il en résulte une dissipation totale de (3,0 -0,33) x 54 = 144 heures de travail perdues sans nécessité de service par la collectivité, avec en sus et pour l'immobilisation indue des avocats des coûts de justice tout à fait inutiles à la charge des justiciables.

On voit que quoi qu'on en dise, la France reste un pays riche pour se permettre de continuer à gaspiller tant de ressources sans aucun profit pour le pays et l'une des choses que le citoyen de base a beaucoup de mal à comprendre, c'est de savoir pourquoi un service public gratuit par essence finit par lui coûter si cher !

- Répondre -

et la quantité de travail ?

le 10 décembre 2014, 09:48 par Langloy

Il me semble que vous ne tenez pas compte d'un élément très important : le manque de travail d'un très grand nombre de juges. Les auxiliaires de justice (les avocats) vous diront que beaucoup de juges ne travaillent que très peu, par rapport à eux. Pourquoi le nombre d'audiences diminue-t-il autant pendant les vacances scolaires, par exemple ?
Si les juges fournissaient la même quantité de travail que les avocats (entre autres), il y aurait beaucoup moins de retard...

- Répondre -

Que de pertes de temps !

le 13 décembre 2014, 11:44 par Astérix

De très nombreuses affaires pourraient être traitées par voie de médiation ou d'arbitrage. Elles seraient confiées au secteur privé (cabinets spécialisés) ce qui permettrait de désengorger les tribunaux.

Nous ne sommes plus au 17ème siècle avant J.C. ! Il faudrait que les Français évoluent. Décidément rien ne bouge dans ce Pays.

Considérons un litige privé entre deux entreprises par exemple. En cas de procédure, entre les reports d'audience permis grâce à notre système judiciaire débile, vous pouvez compter entre cinq, voire dix ans avant que votre dossier ne soit jugé.

Pour aboutir à quoi ? l'une des deux parties sera forcément mécontente du jugement et les deux parties auront dépensé des fortunes pendant des années au lieu de se mettre d'accord tout de suite ??? en faisant preuve d'intelligence.

- Répondre -

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