Institut de Recherches Économiques et Fiscales

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et la concurrence fiscale


La Cour des Comptes et les transports

par ,

Les Rapports de la Cour des Comptes

IX Les transports

Que ce soit par une activité directe ou participative, par l’intermédiaire d’entreprises publiques visant à procurer un service important, au minimum dans certaines zones territoriales peu propices aux investisseurs privés, ou par une régulation particulière de certains statuts et de régimes spéciaux du secteur des transports, l’Etat français se montre particulièrement présent dans ce domaine.

Nous regroupons également ici la gestion par l’Etat de ses réseaux, en particulier autoroutiers. Nous aborderons dans cette partie :

- l’Agence de financement des infrastructures de transport de France ;
- les dysfonctionnements du comité d’entreprise de la régie autonome des transports parisiens ;
- la société nationale des chemins de fer français ;
- le personnel de la navigation aérienne ;
- l’office des transports de la Corse ;
- les péages autoroutiers.

A. L’Agence de financement des infrastructures de transport de France

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France est un établissement public administratif, national, créé à la suite d’une décision du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), le 18 décembre 2003. Elle est chargée d’apporter la part de l’Etat dans le financement des opérations d’infrastructures de transport, à partir des dividendes versés par les sociétés publiques d’autoroutes, de certaines taxes ou redevances et d’éventuels concours budgétaires, enfin d’un recours à l’emprunt.

La Cour a fait les deux constats suivants :

- son ignorance sur les ressources de l’AFTIF ;
- l’Agence ne joue aucun rôle, alors qu’elle le devrait, dans la sélection des investissements.

RecommandationsSuivies
Supprimer l’AFITF en intégrant ses activités dans la nouvelle DGITM*, notamment la conclusion des conventions de financement. Non
L’AFITF est bien sous la tutelle de la DGTIM, mais elle existe toujours en propre.

Son utilité a même été confortée en 2013 (JO du 09/04/2013, p. 3757 / JO du 09/07/2013, p. 7273).
La DGITM devrait préparer, en liaison avec la direction du budget, une programmation pluriannuelle, par exemple de 6 ans, des infrastructures de transport. Non
Mettre en place autour de la DGITM[1] un comité des engagements, selon la recommandation de la RGPP, qui assurerait a priori la transparence interministérielle des projets financés. Non
Malgré la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement. Le II de son article 17 prévoit la création, à titre expérimental, d’un groupe national de suivi des projets d’infrastructures majeures, et d’évaluation des actions engagées

B. Les dysfonctionnements du comité d’entreprise de la RATP

La Régie autonome des transports parisiens est un établissement public à caractère industriel et commercial, assurant l’exploitation d’une partie des transports en commun de Paris et de sa banlieue. Selon la loi, le comité d’entreprise a une mission générale d’information et de consultation, ainsi qu’une mission de gestion d’activités sociales et culturelles.

Au cours de son rapport consacré à la RATP, la Cour des comptes a constaté de nombreuses défaillances graves de la part du comité d’entreprise.

En effet, le comité d’entreprise de la RATP ne possède pas de comptes annuels : il se contente d’un compte rendu des ressources et des dépenses. Ceci représente une anomalie majeure pour un organisme qui gère des budgets de plusieurs dizaines de millions d’euros !! D’autant plus que la Cour note avec constance l’absence répétitive des pièces justificatives, nécessaires à la comptabilisation des dépenses d’activités sociales et culturelles.

RecommandationsSuivies
Réformer la comptabilité et l’audit du comité d’entreprise.
Il n’y a pas de contrôle interne ou externe du CE.
Non
Les comptes annuels de la RATP ne sont pas certifiés, mais accompagnés d’une simple "attestation" de sincérité des comptes, établis, de plus, par le même cabinet qui a établi la comptabilité.
Remédier à ce défaut de comptabilité.
Non
Assurer une large publicité des comptes, des rapports d’activité et du bilan social. Oui
Faire la distinction entre la dette remboursable par l’entreprise et la dette qu’elle ne sera pas en mesure de rembourser ; en faisant prendre en charge clairement cette dernière par la collectivité, au titre du financement des contraintes proprement dites du service public. Non

Par ailleurs, la Cour a observé dans les comptes internes de la RATP, une partie de ceux-ci qui, semble-t-il, peut déboucher sur des conclusions très inquiétantes.

En effet, la RATP possède ses propres restaurants pour le personnel, comme c’est l’usage dans de nombreuses organisations. Cependant, d’après la Cour, à l’évidence les prix payés aux fournisseurs sont supérieurs, parfois dans des proportions considérables, aux prix du marché. Le tout accompagné d’une défaillance du circuit de paiement des factures, qui a pour conséquence des doubles paiements, répétitifs, à certains fournisseurs...

En considérant l’expression de son rapport thématique par la Cour, on peut en conclure que la répétition de ces errements n’est le fruit, ni du hasard, ni d’erreurs humaines mais bel et bien d’un système de fuite de fonds !!

Ces nombreux dysfonctionnements - ont incité le Procureur général de la Cour des comptes à saisir le ministre de la Justice afin de l’inciter à engager une action pénale.

C. La Société nationale des chemins de fer français

La Cour des comptes a observé plusieurs caractéristiques de la SNCF.

1. Les accords internationaux et transfrontaliers engageant l’argent public

La SNCF a des filiales dont les sièges sociaux sont à l’étranger. Cet aspect ne doit pas être écarté, car la Cour des comptes n’est pas par conséquent en mesure de contrôler la totalité de l’argent public investi...

RecommandationSuivie
Incorporer aux contrats mentionnés les compétences des institutions supérieures de contrôle financier public des parties contractantes. Au travers des différentes réponses fournies par les ministres, on peut en conclure que le suivi sera négatif.(Dires (?) du ministre des Transports de l’époque : Thierry Mariani)

En effet, ceux-ci indiquent prendre en compte la recommandation, mais qu’en tout cas il restera à leur libre appréciation d’insérer une telle clause.

Cette recommandation avait été faite à la suite de l’étude sur deux cas précis : Lorry-Rail au Luxembourg, et Eurostar, dont le siège est à Londres.

2. La facilité de circulation

La facilité de circulation est un avantage en nature de la SNCF destiné à son personnel. Environ huit cent mille personnes bénéficient de cet avantage de circulation...

RecommandationsSuivies
Intégrer cet avantage en nature dans la base de calcul des cotisations sociales. Oui
MAIS, d’après la convention transitoire entre la SNCF et l’Agence centrale des organismes de la Sécurité sociale (ACOSS) :
- les salariés ne paient pas leurs cotisations salariales, la SNCF prenant en charge celles-ci, en plus des cotisations patronales, ce qui, par ailleurs, constitue une dérogation à la réglementation...
- le calcul se fait sur le prix réduit et non sur le prix courant.
Améliorer la gestion des facilités de circulation par la numérisation systématique. Oui, en 2009, création du Pass Carmillon.
Ce passe est une carte dotée d’une puce électronique permettant de vérifier l’utilisateur de cet avantage. De plus, en cas de perte ou de vol, elle peut être invalidée à distance.

MAIS rien n’est envisagé pour tous les ayants droits : selon les estimations, les familles sont plus nombreuses à bénéficier de cet avantage que les salariés en activité.
Régulariser fiscalement cet avantage par une déclaration à l’administration des impôts, tant par l’employeur que par le salarié. Non
Manque de transparence financière :
- fournir une indication du coût des facilités de circulation dans l’annexe aux comptes annuels.
Non
Supprimer l’avantage en nature pour les personnes qui n’ont pas de lien- avec la SNCF ; seuls, les salariés devraient avoir le droit de bénéficier d’un avantage en nature sur les produits et les services de leur entreprise. Non

3. Adaptation à la performance et à la productivité

Face à la prochaine ouverture à la concurrence, la SNCF devrait se hâter d’harmoniser son cadre social avec celui du droit commun.

RecommandationsSuivies
Mieux ajuster au début le volume des recrutements aux possibilités de gains de productivité. Non
Maîtriser l’évolution de la masse salariale, en veillant à limiter l’impact des mesures automatiques. Non
Les effectifs diminuent peu à peu avec les départs en retraite, pour ceux qui dépendent du statut de l’Epic[2].
En revanche, le taux des effectifs sous statut du droit privé continue à augmenter.
Etudier l’adaptation du dispositif sur le service minimum, de façon à éviter le contournement des principes qui ont inspiré la réforme adoptée par le législateur. Non
Le gouvernement ne l’envisage pas.

Par ailleurs, en 2012, la Cour a constaté de nombreux manquements et irrégularités de la SNCF dans son activité de communication : manque d’anticipation, dépassement de budget, absence d’appels d’offre. La SNCF s’était engagée sur de nombreux points à revoir l’organisation de ses actions en la matière. Il n’en reste pas moins vrai qu’il est trop tôt pour évaluer toute évolution quelle qu’elle soit dans ce domaine.

D. Le personnel de la navigation aérienne

En 2002, la Cour rendait des comptes sur le personnel du contrôle de la navigation aérienne. Elle procéda elle-même à un suivi de ses recommandations en 2012, que nous avons actualisé.

RecommandationsSuivies
Mettre fin à la pratique des « clairances »
Un système d’absences officieuses (clairances) avait été mis en place pour les contrôleurs aériens, à la faveur d’une organisation de travail opaque. Il était en conséquence impossible de connaître les heures de contrôle réellement effectuées par chaque agent. La Cour avait donc recommandé à la DGAC[3] de mettre fin à ces pratiques et d’instituer un contrôle effectif de leur présence.
La Cour notait ainsi que le temps de travail effectif annuel est probablement inférieur à 100 jours ! Ce qui revient à 5 mois de travail, comptés en jours ouvrables. En d’autres termes, avec le même effectif, il serait possible d’ouvrir environ deux fois plus de positions de contrôle ! Même en y ajoutant les jours de formation, les contrôleurs ne travailleraient que 99 jours par an, soit 20 semaines... Le phénomène de clairance paraît donc massif. Les contrôleurs bénéficieraient ainsi de 56 jours d’absences officieux, soit 11 semaines, en plus des 97 jours de congés ou de repos officiel, soit 20 semaines !
En effet, bien que le Gouvernement ait suivi la recommandation en la matière de la part de la Cour des comptes, dans sa circulaire interne de 2009, en 2010 aucune mesure n’avait été concrètement effectuée.
Réponse du service :
il s’agit d’une auto-régulation interne, de manière à avoir un personnel souple dans ses horaires de travail. C’est à dire qu’en périodes creuses, on laisse partir certaines personnes, ou on leur évite de venir, afin qu’au cours des journées d’intense activité, les effectifs puissent être suffisants.
Si l’on peut accepter l’usage d’une certaine souplesse dans la gestion des effectifs, des horaires suivant les saisons et le travail à effectuer, il n’empêche, comment expliquer
- cette limite extrême du temps de travail
- qu’il y ait deux fois plus d’effectifs que chez leurs homologues allemands ou britanniques !?
Au contraire de ce qui est constaté à l’étranger, l’opacité persiste sur le suivi des présences.
La cour indiquait aussi, que la gestion des agents du contrôle aérien apparaissait de moins en moins compatible avec un statut de fonctionnaires... Non remis en cause
Un jour de travail, suivi d’un jour de repos, suppose un excès de travail du temps et de travail autorisé sur la journée, qui mettrait dès lors en cause des enjeux de sécurité, si l’on considère la nature de la profession. La DGAC refuse de remettre en cause « l’acquis social » : un jour de travail pour un jour de repos
Chez Eurocontrol[4], ils bénéficient de deux jours de repos pour quatre jours de travail. Ce type de cycle permettrait de limiter le nombre de vacations qui est aujourd’hui excessif. Ce qui veut dire par un calcul simple, que les contrôleurs de la navigation aérienne français travaillent deux fois moins.
S’ajoute à cette augmentation incessante des avantages statutaires des corps techniques, la croissance ininterrompue des primes accordées à l’ensemble des personnels de la DGAC. Ces primes représentent désormais près de la moitié de la rémunération des personnels !
Les années 2007 à 2009 ont ainsi été les plus coûteuses, depuis l’origine des protocoles, en terme de mesures catégorielles.
En contrepartie de ces hausses indemnitaires, il y a eu- des suppressions d’emploi à temps plein : 223 exactement, ce qui représente en réalité trois remplacements sur quatre de départ à la retraite. Alors que depuis 2007, le gouvernement avait émis sa volonté de ne remplacer seulement qu’un départ sur deux.
En fin 2009, la Cour des comptes a alerté la Cour de discipline budgétaire et financière sur le caractère illégal de l’indexation des primes.
En mars 2010, la DGAC a été mise en demeure par celle-ci de légaliser le régime indemnitaire.
En août 2010, paraissait le décret signifiant le gel des primes.
Le protocole de 2013 y apporte des évolutions :
- réduction des effectifs
- gels des salaires

La Ministre de l’écologie, du développement durable et de la Mer a osé répondre à la Cour- que le personnel de la navigation aérienne ne faisait pas cent jours de travail par an, mais cent quarante..., soit sept mois de travail et cinq mois de vacances par an !
La réponse donnée par le chef de service est intéressante..., car elle en dit long sur les perspectives de réforme en France : pas dévolution possible "sans une négociation sociale à l’issue incertaine"...
Il va sans dire que les inégalités concernant les régimes de retraite sont de l’ordre du passé, du temps présent, mais aussi de l’avenir... Pour résumer, la loi Fillon/Woerth concède au personnel deux années de cotisations supplémentaires, avant le passage à la retraite : de 60 à 62 ans à partir de 2017 pour les salariés du privé, de 57 à 59 ans à partir de 2022, pour les personnels de la navigation aérienne.

E. L’Office des transports de la Corse

Le dispositif de continuité territoriale avec la Corse (CTC) a été créé le 1er janvier 1976. Il est encadré par plusieurs règlements et directives communautaires, transposés en droit français : « Un Etat membre peut conclure des contrats de service public avec des compagnies de navigation qui participent à des services réguliers à destination et en provenance d’îles, ainsi qu’entre des îles, ou leur imposer des obligations de service public en tant que condition à la prestation de services de cabotage. Lorsqu’un Etat membre conclut des contrats de service public ou impose des obligations de service public, il le fait sur une base non discriminatoire à l’égard de tous les armateurs communautaires ». La CTC définit des obligations de service public (OSP) sur les lignes de desserte qu’elle choisit. L’Office des transports de la Corse (OTC), établissement public industriel et commercial relevant de la CTC, est chargé de la mise en œuvre de ce dispositif. A ce titre, il doit conclure des conventions avec chacune des compagnies qui assurent le service public de transport aérien ou maritime.

C’est sur l’établissement public que la Cour des comptes a émis des recommandations.

RecommandationSuivie
Définir clairement le rôle de l’office des transports dans la conception et la gestion de la continuité territoriale, aussi bien maritime qu’aérienne, et mettre en place une véritable tutelle sur l’établissement. Non
Le flou sur les rôles reste persistant.
Normalement, c’est la collectivité de la Corse qui décide de la politique des transports. Mais depuis 2011, le Ministère des finances a décidé de ne plus « abonder l’enveloppe de Continuité territoriale ».

Il y a un autre problème notable que connaît l’Office des transports de la Corse : les caisses sont vides ! En 2013, le vote du budget de l’entité a montré qu’il lui manquait au moins 20 millions d’euros pour pouvoir voter un budget en équilibre.

RecommandationsSuivies
Renforcer les contrôles de mise en oeuvre de l’exécution, par les compagnies des OSP.

Mettre en place les outils d’évaluation nécessaires à un débat global et objectif sur ce sujet.

Favoriser les conditions de concurrence, en anticipant davantage le lancement des procédures d’attribution des délégations de service public.
Non

Les recommandations formulées par la Cour des comptes en 2010, ont été réitérées par l’Autorité de la Concurrence[5] en 2012.

F. Les péages autoroutiers

Les autoroutes françaises sont pour une grande part gérées, sous le régime de la concession, par six sociétés, privatisées depuis 2006. Les principes de fixation des prix des péages sont régis par le décret du 24 janvier 1995 et les cahiers des charges des concessions. Les formules de hausse tarifaire propres à chaque réseau sont déterminées par des contrats pluriannuels conclus avec l’Etat et les nouveaux tarifs font chaque année l’objet d’une procédure d’homologation.

RecommandationsSuivies
La Cour déplore une absence de compensation sur la baisse des remises concédées aux poids lourds. Non
Le délégué chargé des transports avait prévu, et annoncé à la Cour des comptes, qu’il remédierait à cela, mais face au refus de trois concessionnaires, il semblerait qu’il en ait abandonné l’idée.
Plus de transparence des tarifs. Non
Ce défaut est toujours d’actualité.
Mettre un terme à la pratique du foisonnement Non
Certes elle a diminué, mais elle existe toujours.

Par la pratique de l’augmentation des volumes des voitures, les concessionnaires d’autoroutes se mettent d’accord avec l’Etat sur une hausse moyenne des tarifs des péages sur l’ensemble du réseau. Puis, ils appliquent une hausse importante sur les tronçons d’autoroutes les plus fréquentées. Ainsi, les recettes augmentent, même lorsque le trafic diminue... Par exemple, si le gouvernement autorise une augmentation moyenne du tarif des péages de 2%, les concessionnaires ont le droit d’appliquer une hausse plus forte sur un tronçon qui est très fréquenté ; avec une hausse moindre sur les autres parties de l’autoroute. Il suffira pour les concessionnaires de faire varier les tarifs en fonction de la fréquentation des tronçons pour transformer l’autoroute à péage en "machine à sous qui - gagne- à tous les coups ». Il n’y a donc plus aucun rapport entre les coûts de l’investissement et les tarifs pratiqués.

RecommandationsSuivies
La publication des tarifs devrait être imposée aux sociétés concessionnaires, au moins sur Internet. Non
Rien de concret en la matière.
Le Ministre avait cependant indiqué à la Cour sa vision favorable à ce type d’évolution. En revanche, il y eut une vive opposition des concessionnaires qui signifiaient que cette réforme « n’était pas pertinente ».
Sous la responsabilité de l’Etat, il faudrait publier un rapport annuel sur l’évolution des péages et leurs raisons. Non
Car il n’y a pas de rapport systématique, effectué chaque année. Pour autant, un rapport annuel est sorti en 2012, co-rédigé par le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’énergie et le délégué, chargé des Transports, de la Mer et de la Pêche ).
La Cour avait recommandé de revoir l’indexation minimale des péages à 70 %, voire à 85 % de l’inflation ; mais c’est une indexation qui n’aurait aucun lien avec la part des coûts liés à l’inflation ; elle avait recommandé aussi d’étudier la réforme du décret de 1995 qui la prévoyait. Non
Le système d’indexation n’a pas été revu.

Conclusion

On voit que des changements ont été opérés à la suite du rapport de la Cour des comptes sur le personnel de la navigation aérienne, mais cela a été réalisé avec difficulté ! Il serait grand temps que le personnel de la navigation aérienne française prenne exemple sur les cas étrangers, notamment en Angleterre et en Allemagne. Il faut dire que le chef de service détient le meilleur des arguments possibles pour ne rien changer à ces avantages, pourtant indéfendables : ce sont des "acquis sociaux". Par ailleurs, comme il est d’usage en France, toute modification sur les conditions de travail, au sens large, nécessite une négociation sociale, dont l’issue est incertaine, comme aiment à le rappeler les chefs de services !
Des pratiques contestables ont également été observées au sein de la SNCF et du comité d’entreprise de la RATP. Ce qui n’empêche pas la Cour de révéler certains cas plus graves dotés de pratiques tout bonnement délictueuses. Pour ce type de cas, en revanche, la Cour semble avoir une utilité, et elle use de son pouvoir en la matière, grâce à sa possibilité d’ouvrir des procédures d’enquêtes, afin de renvoyer ces exemples devant la juridiction compétente.
Par ailleurs, on n’aura pas oublié- que - les transports, qui dépendent du service public de l’Etat français, la RATP, la SNCF et l’Office des transports de la Corse, sont tous en déficit ! Dès lors celui qui va combler les trous... c’est l’Etat, c’est à dire que ce sont les contribuables... Pour les deux premières compagnies citées, la solution toute trouvée n’a jamais été proposée par la Cour des comptes, bien qu’elle aurait été bienvenue : la privatisation.
Ajoutons qu’il semblerait que dans un premier temps, la SNCF ne pourra y échapper. On peut dire que l’exigence répétée de Bruxelles à l’encontre de l’Etat français, qui somme celui-ci de privatiser la SNCF, devrait être satisfaite dans les prochaines années.

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Les Rapports de la Cour des Comptes
Beaucoup de bruit pour rien

La Cour des comptes est une juridiction indépendante française chargée de s’assurer du bon emploi de l’argent public et d’en informer les citoyens.
Elle a pour fonction de contrôler la régularité des comptes publics, de l’Etat, des établissements publics nationaux, des entreprises publiques, de la (...)


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