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Constitutionnaliser l’équilibre budgétaire : nécessité ou artifice ?

Une étude menée par le Professeur FELDMAN à la demande de l’IREF s’articule remarquablement avec le texte de Jean Philippe DELSOL. Ce spécialiste de droit constitutionnel ne voit pas de réel progrès dans le projet gouvernemental de constitutionnalisation de l’équilibre budgétaire. Il y verrait plutôt un artifice politique.

C’est après une longue gestation que le Gouvernement a déposé un projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques le 16 mars 2011 (A.N., n°3253, 13ème législature). En effet, l’idée d’un équilibre des comptes, du moins de son objectif, a été défendue par plusieurs parlementaires depuis 2008, puis par le groupe de travail présidé par Michel Camdessus en 2010 et par différents auteurs.

La Constitution serait triplement modifiée. D’abord, selon l’exposé des motifs, il s’agit de créer un instrument juridique nouveau afin d’assurer, à un horizon pluriannuel défini, l’équilibre des comptes des administrations publiques. Ensuite, il s’agit d’assurer juridiquement, toujours dans l’article 34 consacré au domaine de la loi, le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour régir le domaine de la fiscalité et celui des recettes de celle-ci. Enfin, un nouvel article 88-8 instaurerait une transmission obligatoire et prioritaire du Gouvernement aux deux chambres du Parlement des projets de programme de stabilité établis au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l’Union européenne. Le rapport de la Commission des lois de l’Assemblée nationale permet immédiatement de comprendre que le projet de loi constitutionnelle est à tout le moins très perfectible (I). Même pressé, un lecteur de ce dernier, ne laisse pas d’être surpris tant par son libellé que par son contexte (II). De multiples objections peuvent effectivement lui être opposées (III).

I – Le rapport de la Commission des lois

1.1. Réserves du rapporteur

Malgré la déférence de la forme, le rapporteur de la Commission des lois de l’Assemblée nationale n’en a pas moins exprimé de fortes réserves sur le texte gouvernemental (Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle (n°3253) relatif à l’équilibre des finances publiques, Assemblée nationale, n°3333, 13 avril 2011, pp. 31s.). Celles-ci sont de trois ordres.

D’abord, le projet renvoie à une loi organique le soin de préciser quelles sont les dispositions des lois-cadres qui auront une valeur contraignante à l’égard des lois financières annuelles et il ne prévoit rien en cas d’absence de respect en exécution des objectifs fixés dans la loi-cadre.

Ensuite et surtout, le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale sur la législation relative à la fiscalité fait l’objet d’un feu nourri de critiques : alourdissement de la procédure, atteintes à l’initiative parlementaire, difficultés d’articulation avec le régime des irrecevabilités financières de l’article 40, empêchement de toute discussion et décision sur les moyens supposés par la réforme d’une politique donnée et sur les coûts ou économies induits, etc.

Enfin, le projet ne garantit pas la prise de position du Parlement sur le programme de stabilité au sein du nouvel article 88-8. Aussi le rapport propose t-il (ibid., p.36) que les lois-cadres fixent un objectif constitué d’un maximum de dépenses et d’un minimum de recettes qui s’imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Il suggère que la Constitution rende obligatoire le rattrapage des écarts constatés en exécution, contrepartie nécessaire à la souplesse d’ensemble du mécanisme -puisque ni la Constitution ni la loi organique ne fixeront la date du retour à l’équilibre-, à la possibilité de modifier la loi-cadre à tout moment et à la fongibilité des plafonds de dépenses et du plancher des recettes.

1.2. Le débat au Parlement

La discussion au sein de la Commission des lois constitutionnelles de l’Assemblée a été animée. Même si le rapporteur s’est employé à déminer le projet en formulant ses réserves, l’opposition a fait feu de tout bois. Olivier Dussopt s’est tout d’abord gaussé de la montagne qui accouchait d’une souris. En fait d’une « règle d’or » budgétaire -naguère prônée par la majorité présidentielle (v. Matthieu Houser, « La constitutionnalisation de l’équilibre budgétaire, une avancée en demi-teinte », R.F.P., n°105, février 2009, p.228)-, qui consisterait à n’autoriser le déficit que pour financer des dépenses d’investissement, il ne s’agit que de lois-cadres pluriannuelles (ibid., p.39). Le monopole inacceptable des lois financières en matière budgétaire a provoqué le dépôt d’une multitude d’amendements convergents. Jérôme Cahuzac s’est étonné d’une réforme qui limiterait fortement l’initiative parlementaire à rebours de la volonté déclarée lors de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008…. Au-delà de l’opération de communication, René Dosière a stigmatisé le nouveau rôle conféré au Conseil constitutionnel : vérifier que les lois de finances sont conformes aux lois-cadres, le rapporteur de la Commission des lois ayant insisté sur le fait que l’effectivité de la réforme dépendrait beaucoup de l’efficacité des contrôles (Jean-Luc Warsmann, op.cit., n°3333, p.30). En effet, le Conseil n’aurait ni la compétence juridique sur une question éminemment politique ni la légitimité, compte tenu de sa composition, pour se prononcer (ibid., p.40). Enfin, il a regretté avec d’autres que le projet de loi soit une mauvaise réponse à une bonne question : la solution gît non pas dans le juridique, mais dans le politique, à savoir la volonté gouvernementale de s’attaquer aux déficits (ibid., pp.40-41). C’est d’ailleurs la position exprimée par le Parti socialiste dans son projet pour 2012 : la lutte contre les déficits est affaire de volonté politique et non pas d’obligation constitutionnelle (Le changement, texte adopté par le bureau national, 5 avril 2011, p.48). Nonobstant, il serait facile de lui objecter que cette volonté a fait défaut à l’intégralité des gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, depuis le milieu des années 1970 du fait d’un « marché politique » croissant...

II – Les premières surprises du projet de loi constitutionnelle

2.1. Des lois-cadres ou des lois d’équilibre ?

Ce qui surprend à la lecture du projet de loi, c’est l’impression d’une préparation à la diable. Alors même que l’idée d’une lutte contre l’endettement public a enfin traversé l’esprit d’une partie majeure des hommes politiques français depuis maintenant plusieurs années et que l’opinion publique paraît enfin consciente de la gravité de la situation (v. Jérôme Fourquet, Dette publique, inquiétude publique. L’opinion face aux déficits, Fondapol, juin 2010, 27 p.), le libellé de l’article 1er ne laisse pas d’étonner : « Les lois-cadres d’équilibre des finances publiques déterminent les normes d’évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques. » Déterminer des normes d’évolution et des orientations, tout cela apparaît fort flou et peu contraignant, d’autant plus lorsque ces lois-cadres ont simplement en vue d’assurer un équilibre ! Alors que le grand voisin allemand avait été pris en modèle avec une « règle d’or » encensée, la copie est bien pâle. Juridiquement, elle apparaît faible.

2.2. Une révision incohérente avec la précédente (de 2008)

Il est également permis d’être pantois devant le procédé utilisé. Il faut revenir un peu en arrière. Le comité « Balladur 1 » avait proposé une modification homéopathique de l’article 34 de la Constitution : au lieu que de lois de programmes déterminent des objectifs de l’action économique et sociale de l’État, il aurait fallu que des lois de programmation déterminassent les objectifs de l’action de l’État (Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Une Ve République plus démocratique, pp. 40-41). Lors de la discussion à la Commission des lois constitutionnelles de l’Assemblée, un député avait retiré un amendement relatif à l’équilibre budgétaire de l’État (Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle (n°820) de modernisation des institutions de la Ve République, Assemblée nationale, 13ème législature, n°892, 15 mai 2008, p.240). Il a fallu un amendement présenté par Charles de Courson et Jean-Christophe Largarde pour que ce soit créée une catégorie de lois de programmation permettant au Parlement de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques (Jean-Jacques Hyest, Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République, Sénat, n°387, 11 juin 2008, p.112). Or, la réforme portée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 -la 24ème depuis 1958 !- avait été présentée comme la grande révision du texte, voire sa révision définitive. On s’étonne que trois ans après, l’inflation constitutionnelle reparte de plus belle… Il est dommage que, à l’inverse de la situation outre-Atlantique, les hommes politiques témoignent, au nom des « circonstances » d’un mépris aussi achevé de la Constitution, dont on ne devrait pourtant toucher « qu’avec une main tremblante ». Il ne s’agit nullement de plaider en faveur du conservatisme, mais de rejeter un réformisme incohérent et désordonné.

III – Les multiples objections

La question de fond est ici de savoir si l’équilibre budgétaire doit faire l’objet d’une inscription au sein même de la Constitution et, dans ce cas, de quel ordre elle doit être. Plusieurs objections majeures peuvent être soulevées.

3.1. Un principe qui appelle des exceptions !

En premier lieu, le droit comparé n’est guère concluant. En Allemagne, une première réforme constitutionnelle avait eu lieu en 1969 pour interdire que le produit des emprunts ne dépassât le montant des crédits d’investissement. Une décision de la Cour constitutionnelle du 9 juillet 2007 a confirmé l’absence de portée d’une règle à laquelle, depuis, ont succédé une limitation du déficit fédéral et une obligation d’équilibre des budgets des entités fédérées (v. Michel Fromont, « Jurisprudence constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne, 2007) », R.D.P., n°6, 2008, pp.1707-1708). Les règles budgétaires de plusieurs États européens ont dû être supprimées ou suspendues au regard de la « récession » de 2008. Le rapport de la Commission des lois est lui-même bien conscient des limites de toute révision constitutionnelle : aussi contraignante soit-elle, une règle est toujours susceptible d’être plus ou moins opportunément adaptée ou modifiée. Et le rapporteur de citer le récent allongement de la durée de vie de la Cades (Jean-Luc Warsmann, op.cit., n°3333, p.25). En cas de crise, précise t-il lors de la discussion devant la Commission des lois, il sera loisible à la majorité de modifier la loi-cadre pour l’adapter aux « circonstances » (ibid., p.42). L’idée est en fait à double détente. D’une part, il s’agit de rassurer les députés de l’opposition qui craignent de se voir imposer des limites à l’occasion de leur éventuel retour au pouvoir. D’autre part, il s’agit de naviguer entre l’ineffectivité d’une règle trop contraignante, donc irréaliste et l’ineffectivité d’une règle trop peu contraignante, dont inutilisable. C’est ici que l’on constate toute l’ambiguïté, pour ne pas dire l’artificialité, d’une telle disposition : selon une vieille tradition française, on pose un principe auquel on apporte immédiatement des exceptions qui ne tardent pas à devenir la règle… Au nom du réalisme pourtant, les économistes qui ont plaidé en faveur d’une réforme constitutionnelle ont prévu la possibilité de l’exécution en déficit d’une loi de finances (Jacques Delpla, Réduire la dette grâce à la Constitution. Créer une règle budgétaire en France, Fondapol, février 2010, p.7) et l’absence d’application du principe en cas de récession ou de « circonstances exceptionnelles » (ibid., p.8 ; Nicolas Bouzou, Stratégie pour une réduction de la dette publique française, Fondapol, février 2010, p.21). Autant dire que l’intérêt de la réforme se réduit comme peau de chagrin…

3.2. De la poudre aux yeux des marchés financiers

En second lieu, l’affichage publicitaire du projet de loi est difficilement contestable. A l’image de la révision du 10 août 1926 qui constitutionnalisa la Caisse d’amortissement de la dette publique afin de restaurer la confiance dans le franc (Jean-Luc Warsmann, op. cit., n°3333, p.23), le rapporteur souligne que l’existence de règles juridiques encadrant la politique budgétaire apparaît comme l’un des critères d’appréciation, aux yeux des investisseurs internationaux, de la qualité de gestion des finances publiques (ibid., p.15). Autrement dit, l’objectif, face aux comptes obérés, est d’éviter à tout prix une dégradation de la note financière de la France qui aurait des conséquences catastrophiques sur le niveau des taux d’intérêts, selon un mécanisme bien connu de plusieurs pays d’Amérique du Sud ou d’Europe ces dernières années. Il faut aussi sauver l’euro puisque le pacte du 11 mars 2011 stipule que les chefs d’États et de gouvernements veilleront à l’adoption d’instruments juridiques nationaux respectifs suffisamment contraignants.

3.3. Une règle d’or ou une molle rigidité ?

En troisième lieu, le rapporteur est obligé de reconnaître que le mécanisme gouvernemental est « plus procédural que substantiel » à la différence du paradigme allemand, lequel a inscrit dans sa plus haute norme un objectif chiffré de solde structurel (ibid., p.27). Le constituant français entend innover en rejetant aussi bien une « règle d’or » que la fixation d’une date de retour à l’équilibre. Une « règle d’or » serait-elle plus efficace ? Le rapporteur écrit que les collectivités locales y sont soumises en ce sens que le recours à l’emprunt pour financer les dépenses de fonctionnement est banni (ibid., p.17). Mais cette règle est doublement reprochable. D’abord, la distinction entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement est superficielle et conséquemment grosse de danger. Ensuite, la situation financière des collectivités est désastreuse (v. Jean-Philippe Feldman, « Collectivités territoriales : de la catastrophe financière à la vraie réforme », www.irefeurope.com ..., 3 mars 2010), même si un optimiste objecterait qu’elle serait pire en l’absence de cette disposition…

3.4. Accroître les recettes fiscales ou diminuer les dépenses publiques ?

En quatrième lieu, le projet de loi constitutionnelle ne se borne pas à poursuivre l’objectif d’équilibre des finances publiques au lieu de les équilibrer, il « ne préjuge en rien du contenu de la politique budgétaire menée, qu’il s’agisse du niveau des dépenses publiques ou de celui des prélèvements obligatoires » (Jean-Luc Warsmann, op. cit., n°3333, p.28). Jacques Delpla précisait qu’avec la réforme constitutionnelle qu’il prônait, deux types de choix restaient possibles : des dépenses publiques élevées avec des impôts et des cotisations sociales élevées, ou bien des dépenses plus faibles avec des prélèvements plus faibles (Jacques Delpla, op. cit., pp.39-40). C’est là l’une des tares du projet de loi : loin de garantir une baisse des impôts -parmi les plus élevés au monde, doit-on y insister ?-, il est susceptible de les augmenter ! Autrement dit, la variable d’ajustement n’est pas la réduction des dépenses, mais la croissance des recettes. La nécessaire réduction des dépenses, mise en exergue par l’ancien ministre de l’Économie et des Finances (Eric Woerth, entretiens, Le Monde, 26 novembre 2009) fait figure d’Arlésienne. Le projet de loi ne réduit pas les déficits, il entend les réduire et quand bien même les réduirait-il, il ne dirait pas comment… Il est notable que le rapport de la Commission des lois ne se réfère jamais aux réformes constitutionnelles des entreprises dans plusieurs États fédérés d’Amérique. Ainsi, une déclaration des droits de contribuables a-t-elle été intégrée à la Constitution du Colorado en 1992 pour interdire toute augmentation d’un impôt, de la dette ou de la dépense publique sans référendum préalable. Rien de tel en France, où non seulement il n’existe pas de prohibition du déficit budgétaire, mais encore moins de plafond de dépenses publiques et des impôts sous le contrôle des électeurs.

3.5. La Constitution dévoyée

En dernier lieu et beaucoup plus profondément, c’est la transformation de la notion de constitution qui fait débat. Le rapporteur de la Commission des lois constatait en liminaire que les constitutions n’étaient plus « de simple cadre de répartition des pouvoirs ou d’affirmation de valeurs, mais aussi des instruments d’élaboration et de conduite des politiques publiques » (Jean-Luc Warsmann, op. cit., n°3333, p.8). Ainsi n’empêchent-elles plus certains actes de l’État, elles lui permettent tout à l’intérieur de certaines limites. Elles n’interdisent plus l’arbitraire par principe, elles l’enserrent arbitrairement. Or, les -vrais- économistes ajoutent que, sauf à verser dans le constructivisme, il n’appartient pas à une constitution de mentionner le résultat d’une action publique, mais d’imposer seulement des règles générales d’action (Pascal Salin, La Vérité sur la monnaie, Paris, Odile Jacob, 1990, p.306 ; L’Arbitraire fiscal ou Comment sortir de la crise, Paris & Genève, Slatkine, 1996, p.312).

***

En substance, le projet de loi constitutionnelle, même bonifié par les amendements adoptés en Commission des lois, laisse sceptique par principe et, à tout le moins, du fait de sa pusillanimité, que l’on pourra qualifier de toute française. Elle témoigne plus de l’incapacité hexagonale à réformer que du conservatisme foncier des gouvernants depuis de longues décennies, au-delà parfois de l’affichage publicitaire.

En tout état de cause, la réforme constitutionnelle suppose pour son adoption un vote par chacune des chambres, puis un vote en Congrès au 3/5ème des suffrages exprimés. L’opposition ayant clamé d’ores et déjà son refus du projet et la majorité n’ayant pas à elle seule la possibilité de le voter à Versailles, l’adoption du texte est rien moins que sûre, sauf à recourir à la pêche aux voix en eaux troubles comme lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008… Il est vrai que le retrait de la réforme avant la réunion du Congrès, voire le refus -inédit dans l’histoire de la Ve République- de ce dernier, donnerait des arguments au Président de la République lors d’une campagne électorale à laquelle il ne pense sûrement pas lorsqu’il se rase le matin…

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